藍壽榮 羅夢婷

銀行破產(chǎn)中的監(jiān)管責任
——評蘇潔澈著《銀行破產(chǎn)監(jiān)管責任研究》

藍壽榮 羅夢婷

銀行破產(chǎn)監(jiān)管責任制度的構(gòu)建，需要考慮銀行破產(chǎn)監(jiān)管中不同主體利益沖突的衡平、不同金融體系的共性與個性、重視銀行破產(chǎn)中的受害人救濟問題?！躲y行破產(chǎn)監(jiān)管責任研究》是探索銀行破產(chǎn)監(jiān)管責任制度的一部力作，對于我國構(gòu)建有效的銀行監(jiān)管體系，有理論價值和實際意義。

銀行破產(chǎn)；銀行監(jiān)管；監(jiān)管責任；金融風險

如同銀行破產(chǎn)很少發(fā)生一樣，研究銀行破產(chǎn)的學術著作也很少。作為我國迄今為止研究銀行破產(chǎn)監(jiān)管責任的首部學術專著，蘇潔澈博士著、中國政法大學出版社2015年12月出版的《銀行破產(chǎn)監(jiān)管責任研究》一書，填補了我國金融法領域的一項空白，為探索構(gòu)建我國銀行破產(chǎn)與監(jiān)管責任制度提供了新視角和新思路。

一、立足實際,重在創(chuàng)新

創(chuàng)新是學術的生命。判斷一項學術研究的成果是否有理論價值和社會功能，關鍵在于其能否及時歸納社會實踐問題、總結(jié)實踐經(jīng)驗，提出符合發(fā)展規(guī)律具有前瞻性的見解。

在理論研究層面，國內(nèi)外學術界對銀行破產(chǎn)問題進行了廣泛的討論，形成了豐富的學術成果。但遺憾的是，對銀行破產(chǎn)中監(jiān)管責任這一問題系統(tǒng)性的研究成果并不多。國外學者的相關著作有伊凡·胡克匹克斯（Eva Hupkes）的《比較視角中的銀行破產(chǎn)法律制度》（The Legal Aspect Of Bank Insolvency：A Comparative Ananalysis Of West EU，USA And Canada，Kluwer Law International，2000）、彼得·卡特萊特（Peter Cartwright）的《銀行危機的監(jiān)管應對》（Bank In Crisis：The Legal Response，Ashgate，2002）和羅斯·拉斯特（Rose Maria Lastra）的《跨國銀行破產(chǎn)》（Cross Border Bank Insolvency，Oxford，2011）等，并未進行深入的探討。國內(nèi)學者的相關論文或?qū)Ｖ袕埨^紅著《銀行破產(chǎn)法律制度研究》（上海大學出版社2005年版）、吳林濤著《涅抑或墜落——論商業(yè)銀行破產(chǎn)重整制度》（法律出版社2013年版）等。上述成果大多簡略涉及對問題銀行的監(jiān)管責任，并且主要側(cè)重于單純的理論分析，沒有對銀行破產(chǎn)所引發(fā)的金融監(jiān)管責任問題進行深入的分析和比較。由此可見，目前各國對于銀行破產(chǎn)的監(jiān)管責任問題缺乏足夠的理論探討，沒有就銀行破產(chǎn)可能涉及的金融監(jiān)管責任制度進行系統(tǒng)研究，亟需加強對銀行破產(chǎn)中的監(jiān)管責任的研究，充分認識金融監(jiān)管責任與一般行政機關責任的差異，探尋構(gòu)建銀行破產(chǎn)與監(jiān)管責任制度的有效途徑。

從社會現(xiàn)實來說，金融風險作為一種社會經(jīng)濟現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，只是具有很大破壞力的事件很少，因此并不為普通老百姓所關注，但是作為學術研究是一個重要的課題。從最近的2008年金融危機來說，一場肇始于美國的次貸危機引發(fā)了自1929年經(jīng)濟大蕭條以來最為嚴重的一次金融海嘯，世界各地的一些銀行遭到損失，淪為問題銀行甚至破產(chǎn)倒閉。作為此次金融危機始發(fā)地和重災區(qū)的美國，在2008年到2012年危機期間，被聯(lián)邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC）接管的問題銀行達到465家。受到“多米諾骨牌效應”的影響，英國、法國、德國、瑞士、澳大利亞和日本等國的銀行業(yè)也在此次金融危機中損失慘重，有的銀行因資產(chǎn)狀況急劇惡化和負債減少而被推至破產(chǎn)邊緣。金融危機暴露了經(jīng)濟全球化框架內(nèi)傳統(tǒng)監(jiān)管制度不足的問題，也促使國際社會在金融監(jiān)管方面進行反思和改革，監(jiān)管機構(gòu)的力量和權(quán)力都得到了加強。從2013年起，中國版“巴塞爾協(xié)議III”正式實施，該辦法的出臺使得我國的新資本監(jiān)管體系與國際金融監(jiān)管改革的統(tǒng)一標準保持一致，體現(xiàn)了促進銀行業(yè)審慎經(jīng)營、增強對實體經(jīng)濟服務的能力，也使商業(yè)銀行面臨著日益剛性的監(jiān)管約束。我國金融法律賦予了監(jiān)管機構(gòu)大量的權(quán)利，卻未明確與監(jiān)管責任相關的立法和政策，相關的銀行破產(chǎn)條例至今尚未出臺。在處理現(xiàn)實的針對監(jiān)管機構(gòu)的訴訟中，我國法院也沒有意識到金融領域的監(jiān)管責任的特殊性，只將此類案件當作普通行政訴訟案件來處理。在此背景下，需要研究銀行破產(chǎn)及銀行監(jiān)管機構(gòu)的責任問題。蘇潔澈認為，“銀行監(jiān)管機構(gòu)在銀行破產(chǎn)程序中具有舉足輕重的作用”，并由此展開對銀行破產(chǎn)的監(jiān)管責任制度的系統(tǒng)性研究。

二、觀點明晰，頗有見地

《銀行破產(chǎn)監(jiān)管責任研究》一書，致力于理論研究與實踐經(jīng)驗相結(jié)合，以理論研究為先導、以實際應用為目的，對構(gòu)建符合中國國情的銀行破產(chǎn)制度提出了獨到見解。

（一）對銀行破產(chǎn)的監(jiān)管要衡平不同主體的利益沖突

“銀行破產(chǎn)涉及公共利益和私人利益間的沖突，監(jiān)管責任制度正是為了平衡這種沖突”，這是本書的一個基本判斷及立足點，是作者在梳理銀行特殊破產(chǎn)制度的發(fā)展脈絡和本質(zhì)屬性的基礎上，比較分析美國破產(chǎn)制度與歐洲破產(chǎn)制度后得出的結(jié)論。各國選擇不同的銀行破產(chǎn)制度，是因為“不同國家的監(jiān)管體系、銀行結(jié)構(gòu)以及歷史文化適合不同的銀行破產(chǎn)制度”，是不同利益主體博弈的妥協(xié)物，對銀行的監(jiān)管必然要平衡這些主體之間的利益沖突?！氨O(jiān)管責任囊括普通法系行政責任以及侵權(quán)責任，因此監(jiān)管責任與公法和私法有緊密聯(lián)系”，并據(jù)此指出法院面對監(jiān)管責任時，往往面臨著嚴格適用公法可能損害受害人救濟權(quán)與嚴格適用私法可能削弱國家機關職權(quán)的兩難抉擇，引發(fā)讀者思考。“破產(chǎn)制度的選擇與監(jiān)管責任有密切關系”，“一種有效的監(jiān)管責任制度必須不能妨礙監(jiān)管機構(gòu)維持金融體系穩(wěn)定，同時又能保護相對人的合法權(quán)利”。

（二）對銀行破產(chǎn)的監(jiān)管要考慮金融體系的共性與個性

在金融體系中，涉及銀行破產(chǎn)監(jiān)管責任的機構(gòu)主要有中央銀行、存款保險機構(gòu)、銀行監(jiān)管機構(gòu)和法院四大部門，在實際監(jiān)管中應充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用，提高監(jiān)管效率。中央銀行在實踐中具有一定的監(jiān)管性職能。存款保險制度有必要存在，這是由銀行存款的流動性、消費者保護、隱性存款不確定性所決定。從美國聯(lián)邦存款保險公司和英國“金融服務賠償公司”在銀行破產(chǎn)中的角色差異分析，可見“美國模式處理金融危機更有效率，但英國模式更能保護銀行股東和高層”，但“私法通常自我限制角色，并不愿意對監(jiān)管機構(gòu)的決定進行干預”，使得銀行股東和債權(quán)人的救濟權(quán)難以得到司法保障。銀行監(jiān)管機構(gòu)對破產(chǎn)的作用，主要表現(xiàn)為監(jiān)管性干預，如美國“迅速糾正措施”，即聯(lián)邦存款保險公司以可預見的方式對銀行的過高風險行為進行早期干預。法院在銀行破產(chǎn)中的角色就像“橡皮圖章”，“體現(xiàn)了效力和公平間的沖突”，其司法審查和處理損害賠償?shù)墓δ苁艿较拗??？梢?，對銀行破產(chǎn)的監(jiān)管要加強金融體系的透明性建設，協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門做好風險監(jiān)測、評估、預警工作，建立從微觀個體到整體行業(yè)的預警體系，充分考慮金融體系的共性與個性。我國雖然在《中國人民銀行法》中規(guī)定了建立信息共享機制和金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，但目前央行、銀監(jiān)會、全國人大財經(jīng)委員會等多部門參與監(jiān)管的格局下，要注重發(fā)揮銀行內(nèi)部監(jiān)管的積極性，強化公眾監(jiān)督的作用，注重加強監(jiān)管協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。

（三）要重視銀行破產(chǎn)中的受害人救濟問題

受害人救濟是銀行破產(chǎn)事件中的一個重要事情，對于銀行破產(chǎn)中的受害人法定救濟，替代問責和司法問責是兩種現(xiàn)行的方式。替代問責制度包括立法機關、政府、公眾投訴等方面的問責，通常僅對受害人提供間接的救濟。從一些國家的機構(gòu)設置和處理機制來看，替代問責處理方式的主導者幾乎都是該國的金融服務或監(jiān)管機構(gòu)，降低了監(jiān)管問責效果。司法問責是指由法院為受害人提供直接有效的司法救濟，有效的司法審查能夠確定監(jiān)管機構(gòu)行使權(quán)利的合理邊界，從而遏制權(quán)力濫用，使得受害人得到救濟。但是，放眼全球，不論大陸法系國家還是普通法系國家，大多設置了責任控制機制，在阻斷投機性訴訟的同時也相應的損害了受害人權(quán)益。因此，出于經(jīng)濟、政治、正義的多重考慮，“給予監(jiān)管機構(gòu)侵權(quán)責任的絕對豁免并不合適，絕對豁免與金融體系穩(wěn)定、效率和正義的目標是背道而馳的”，“理想的銀行破產(chǎn)制度應當兼顧效率和公平”。

三、內(nèi)容豐富，引證詳實

銀行破產(chǎn)的監(jiān)管責任本身是一個跨學科的選題，需要運用包括法理學、民商法學、經(jīng)濟法學和行政法學等法學學科的理論，并借助經(jīng)濟學、金融學和社會學等非法學學科的研究成果，運用實證、比較、演繹、歸納等多種研究方法，全面的看待銀行破產(chǎn)監(jiān)管責任的規(guī)則構(gòu)建問題。如運用比較研究方法，立足各國實際對比分析了英美兩國的銀行破產(chǎn)監(jiān)管責任制度的差異性與共通之處，探究其“政治環(huán)境”、“金融結(jié)構(gòu)”、“監(jiān)管歷史”等造成英美監(jiān)管模式差異的成因，提出將監(jiān)管競爭與合作相結(jié)合的“臨時的應急的合作機制”，為我國建立相關的銀行破產(chǎn)制度與監(jiān)管責任制度提供有益的借鑒。如運用先歸納后演繹的方法，通過對以英美等國的銀行破產(chǎn)監(jiān)管法律制度進行考察，歸納總結(jié)并得出啟示，在此基礎之上反思中國銀行破產(chǎn)與監(jiān)管制度的立法和實踐，結(jié)合中國的實際情況，運用演繹的方法為我國銀行破產(chǎn)監(jiān)管的模式選擇與制度構(gòu)建提出探索性的建議與意見。再如運用案例分析法，引證了大量的相關案例，聚焦于銀行破產(chǎn)中的監(jiān)管責任研究，著力探究了銀行破產(chǎn)與銀行監(jiān)管的基本理論和法律規(guī)則，比較論證了英美等國銀行破產(chǎn)的法律規(guī)則和司法實踐的成效，為我國在該領域建立相關制度、推進立法進程提供有價值的參考。

鑒于銀行破產(chǎn)問題是一個實踐性很強的法學難題，“銀行破產(chǎn)涉及國家權(quán)力與個人權(quán)利間的沖突”，“涉及行政法、憲法、侵權(quán)法和國際法，處于公法和私法的交叉點”，因而書中大量引用了第一手的國內(nèi)外資料，包括相關論著、法律文件、國外法院判例以及主要國家和區(qū)域組織（歐洲人權(quán)法院和歐洲法院）的司法實踐，基本上涵蓋了目前國內(nèi)外研究銀行破產(chǎn)與銀行監(jiān)管的最新成果，可以說是國內(nèi)從監(jiān)管角度研究銀行破產(chǎn)責任的學術風向標。全書引用了外文著作70余部，外文論文及報告160余篇，中文著作和譯著近20余部，引用了20個英國案例、41個美國案例、21個國際法院案例等共140個國外案例。這些基本的研究工作，都與作者深厚的英美法功底和嚴謹?shù)膶W術態(tài)度分不開。作者蘇潔澈博士從事金融法學術研究多年，對國內(nèi)的銀行破產(chǎn)制度與司法現(xiàn)狀、國外的銀行破產(chǎn)法律和司法實踐有著系統(tǒng)且深入的研究。有全球化的視野、扎實的理論分析能力、信手拈來的事實案例，才能研究出有價值的成果。該書系統(tǒng)梳理了銀行破產(chǎn)監(jiān)管責任的法理基礎和司法實踐，資料詳實、邏輯嚴密、重在創(chuàng)新，填補了國內(nèi)對銀行破產(chǎn)監(jiān)管責任研究的空白，是探索銀行破產(chǎn)監(jiān)管制度的力作。

（作者單位：南昌大學法學院）