河南大學內(nèi)控與審計研究所 魯清仿 李沐楠

國家審計在重大決策中的作用探析*

河南大學內(nèi)控與審計研究所 魯清仿 李沐楠

國家重大決策在國家現(xiàn)代化進程和社會發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的重要作用，但是，在重大決策過程中存在著體制、觀念等方面的不利因素，從而為國家審計參與其中提供了理論和實踐的可能。本文首先分析了我國重大決策中存在的不利因素；其次，剖析了國家審計在重大決策中的必要性；最后，闡述了國家審計在重大決策制定過程中的實施路徑。

國家審計 國家重大決策 實施路徑

國家重大決策，事關國家與社會未來的發(fā)展方向、資源權威性的配置、各利益相關者意志的表達與利益的平衡，具有戰(zhàn)略性、原則性與指導性的特點（周光輝，2011）。我國以黨領政、威權主義的政治體制和政令一體化的行政體制（朱旭峰，2015），使得國家重大決策通常表現(xiàn)為黨和政府重大決策。因此，黨的十八屆四中全會要求健全依法決策機制，建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制、重大決策終身責任追究制度，以及責任倒查機制。然而，國家重大決策的形成與其部署落實是一個開放的反饋環(huán)，更是一個非線性的過程。在這個過程中，存在信息傳遞遞減與耗散、參與主體的自利性等影響因素，致使國家重大決策充滿了不確定性，進而使重大決策的實施效果偏離了原目標。如何抑制該過程中的不確定性，實現(xiàn)重大決策的目標，既是世界各國正在探討的課題，更是我國治理現(xiàn)代化進程中亟需解決的難題。

為破解這一難題，建設“權責統(tǒng)一、權威高效”法治政府，提高現(xiàn)代治理能力，中央紀律檢查委員會2014年聯(lián)合其他部委發(fā)布了《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人經(jīng)濟責任審計實施細則》（簡稱實施細則）?！秾嵤┘殑t》的出臺使國家重大決策部署落實各階段的責任得以明晰、問責機制得以完善，以避免“拍腦袋決策、拍胸脯執(zhí)行、拍屁股走人”現(xiàn)象。在此基礎上，國務院發(fā)布了《關于加強審計工作的意見》（國發(fā)[2014]48號）（簡稱意見）要求國家審計在推動重大決策部署落實等方面當好“督察員”，以保證中央政令暢通與政策實效。盡管黨和政府高度重視國家重大決策部署落實，同時出臺了系列法規(guī)，但是良好的愿望轉(zhuǎn)化為美好的現(xiàn)實，需要理論的詮釋并指導實踐。故本文從國家審計視角整合政策科學、公共治理等理論，闡釋了我國現(xiàn)行重大決策中的不利因素，剖析了國家審計在重大決策中的必要性，分析了國家審計在重大決策過程中的實施路徑。

一、國家重大決策中存在的不利因素

重大決策的制定是為了其部署落實，以實現(xiàn)相關政府目標。以文本形態(tài)存在的國家重大決策很難達到理想的理論化與系統(tǒng)化的高度（肖瑛，2014），導致其核心思想只能以原則導向（Principle-oriented）而不是以規(guī)則導向（Rule-oriented）來匹配執(zhí)行域，時空情景具有多樣性與復雜性。根據(jù)公共選擇理論，由于決策主體的“有限理性”、尋租及重大決策的原則導向，使得重大決策的形成極易異化，而異化的重大決策不僅不能實現(xiàn)相關政府目標，反而會導致嚴重的危害。

（一）決策體制制定存在不足我國的決策體制是決定我國發(fā)展的關鍵因素。決策體制同時也是我國政治體系的中樞系統(tǒng)，由決策結構、決策方式與決策機制三要素構成（周光輝，2011）。決策結構，規(guī)定了各決策行為主體行使決策權力的大小和層級，不同的決策機構設置決定了決策制定的程序和方式，所以決策結構在國家重大決策部署落實中有著關鍵性的地位；決策方式是各決策行為主體行使決策權的方式；決策機制是為保障決策過程科學有序進行的一種制度性的流程?？梢詮臎Q策結構、決策方式與決策機制這三要素來看我國重大決策制定過程中可能出現(xiàn)的會影響到國家重大決策部署目標實現(xiàn)的現(xiàn)象。盡管在黨的十三大、十六大、十七大以及十八大政治報告中都將決策體制作為改革重點，但是中國的決策體制仍存在許多不足。重大決策的權力高度集中于中央的實質(zhì)并沒有因民主化的增強得到較有效的改善。黨政權力界限不明顯，在有些地方甚至會出現(xiàn)兩個權力中心的現(xiàn)象，從而導致決策系統(tǒng)混亂（羅依平，2011）。提供咨詢和風險評估的機構若是依附于決策主要行為部門而設立，在獨立性不能保障的情況下，縱然有與決策制定主要行為人進行決策所依據(jù)的信息不同的信息也只能忍氣吞聲。

（二）決策行為主體權責不對等良好的國家重大決策體制對重大決策有決定性的影響，但決策主要行為人的素質(zhì)也至關重要。目前我國，官本位觀念和官本位現(xiàn)象是影響決策主要行為人素質(zhì)的主要原因。我國長期由官本位思想支配傳統(tǒng)社會的政治文化和政治體制，這與建立保障公民合法權益的現(xiàn)代服務型國家治理格格不入。改革開放三十五年來，民主、法治、公平、正義等現(xiàn)代核心價值日益深入人心，但同時不能否認的是“有權就有一切”的官本位觀念仍在一些領域存在。政府是權力的行使者。在用權力推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步時，由于官本位觀念的滋生，同時缺乏對權力的有效監(jiān)督和制約，很容易造成政府在國家重大決策制定過程中的權力越界甚至權力濫用。十八屆四中全會加強了政府問責機制的建設，首次提出了建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，提出了全面落實行政執(zhí)法責任制以及強化對行政權力的制約和監(jiān)督，完善糾錯問責機制，這使以往重權輕責的現(xiàn)象有所改善。

（三）決策科學化與決策民主化存在現(xiàn)實沖突政策制定是一個政治過程，是一個經(jīng)濟過程，也是一個社會過程。我國黨和政府歷來十分重視政策制定的科學化和民主化。全球化時代，社會復雜程度和不穩(wěn)定性都有顯著增加。在這樣的客觀環(huán)境下，為提高政府治理水平和保障社會和諧穩(wěn)定，更加要求制定國家重大政策時嚴格遵守客觀實際，按照科學的方法和原則進行。同時，隨著服務型政府的建立和公眾參與政治的愿望的增強，重大決策上公民要求更多的發(fā)言權，這也是我國憲法賦予人民的合法權利。習近平總書記在人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上發(fā)表重要講話時提出，“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的”?？茖W化和民主化是不同領域的行為規(guī)則，科學化是相對于愚昧而言，民主化是針對專制而言，現(xiàn)實中肯定會出現(xiàn)沖突。如專家的專業(yè)判斷與群眾的實際認知的沖突，決策者的整體和長遠利益考慮與群眾基于自身偏好的利益表達的沖突。決策過程中，不重視科學化原則造成的后果將不堪設想。分析財政預算支出在七類民生項目的教育直接支出可知，中央有教育經(jīng)費不得低于G DP4%的規(guī)定。但這個全國范圍的決策，具體到各省、自治區(qū)、直轄市落實的時候，可以看到上海G DP的4%完全可能支撐教育事業(yè)發(fā)展和教育基礎事業(yè)水平的提高。而西部邊遠山區(qū)省份G DP的4%，可能根本達不到教育基礎事業(yè)水平的鞏固，更不用說大幅度提升教育事業(yè)水平。地方對國家重大決策的生搬硬套只會使政策的部署落實落空，必須科學的結合實際情況來制定政策，否則只會讓政策制定前功盡棄。所以，只有在依法制定重大決策時兼顧科學性和民主性，才能使重大決策促進社會發(fā)展和進步。國家重大決策過程中的不利因素得到逐步改進和完善，會增進公眾對政府履行受托責任的信任，會進一步促進政府更加嚴格要求自己用公民賦予的權利來履行職責為民服務，會進一步促進社會進步與公平正義，從而達到一種良性循環(huán)。

二、國家審計在重大決策中的作用

（一）國家審計評價、監(jiān)督和鑒證職能對國家重大決策制定的保障作用國家審計隨著社會的進步而進一步的發(fā)展。最早期，國家審計主要關注財務合規(guī)性方面即關于政府公共受托責任履行情況的審計。在公眾對政府的要求和期望不斷加強的新時期，政府不僅對政府開支等財務合規(guī)性方面進行國家審計，更在重大政策制定和部署落實等政府履行受托責任行為和結果方面上加強了國家審計的保障作用。國家審計基于監(jiān)督、評價和鑒證三大職能在促進政府加強責任性、增加政策回應性、提高政策透明度等方面保障了國家重大政策的制定和部署落實。監(jiān)督是國家重大決策制定和部署落實過程中不可或缺的重要組成部分。本文主要闡述國家審計的監(jiān)督職能在重大決策制定過程中的保障作用。在監(jiān)督國家重大決策制定過程前要明確國家審計監(jiān)督職能在監(jiān)督國家重大決策過程的必要性。我國的政策制定“五大程序”中的每一必經(jīng)程序都需要一個獨立的第三方對程序履行者進行監(jiān)督，對違法違規(guī)未按規(guī)定執(zhí)行政策制定的責任相關人進行行政處罰。只有有效的監(jiān)督系統(tǒng)才能保障政策制定主體不濫用權力，才能保障重大政策內(nèi)容符合實際?？梢?，國家審計的監(jiān)督職能在國家重大決策制定過程中有不可替代的關鍵地位。通過目標的完成情況來評價政府履行制定重大決策等受托責任的行為和結果，需國家審計來發(fā)揮該重要作用。評價重大決策制定過程中是否依據(jù)了科學的理論和知識，是否采取了科學的決策方法，是否結合了實際情況科學的進行決策。評價重大政策制定過程中制定目標的民主化和決策方式的民主化，一方面要在制定重大決策前協(xié)調(diào)各方意見來維護公眾利益，另一方面又要在決策制定過程中聽取民意并讓公眾真正參與到重大政策的制定過程中去。國家審計在國家重大決策中發(fā)揮評價職能不僅僅只是為了完成評價目的，更多的是通過評價來針對性地發(fā)現(xiàn)重大決策中的問題與不足，進而改進或進行補救，更好地履行對社會公眾的受托責任。在重大決策過程中，要求國家審計對于政策制定過程的真實公允、可靠性和合規(guī)性出具一個報告。國家審計將報告向除政策制定機構以外的利益相關者和社會公眾公告，提高政府公眾受托責任履行質(zhì)量的同時，又可以良性推動政策的制定。所以，在國家重大決策制定過程中充分運用監(jiān)督、評價和鑒證這三項國家審計職能將有利于政策制定的科學性、民主性和合法性。

（二）經(jīng)濟責任審計在重大決策制定和部署落實中的關鍵作用經(jīng)濟責任審計是中國特色社會主義審計監(jiān)督制度的組成部分。經(jīng)濟責任審計的重點內(nèi)容包括：財務收支上的責任履行情況，制定和執(zhí)行重大決策情況，與領導干部履行經(jīng)濟責任有關的決策等活動的過程和效果等。國家審計對權力進行制約和監(jiān)督的一個重要方面就是建立和完善經(jīng)濟責任審計制度。我國在經(jīng)濟責任審計制度的建立上做出了一系列的努力。2006年6月1日起實施的《審計法》在審計機關職責中增加了關于經(jīng)濟責任審計的規(guī)定，明確了審計機關開展經(jīng)濟責任審計的法律地位，顯示了黨中央對經(jīng)濟責任審計工作的高度重視。2007年10月，十七大將健全經(jīng)濟責任審計制度寫入了十七大報告，顯示出經(jīng)濟責任審計在加強政府領導干部進行政策制定過程權力監(jiān)督上發(fā)揮了越來越重要的作用。為規(guī)范經(jīng)濟責任審計行為，健全和完善經(jīng)濟責任審計制度，2010年10月12日正式頒布實施《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》。2014年7月27日，經(jīng)中央經(jīng)濟責任審計工作部聯(lián)席會議審議通過，頒布實施《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》。從以上的規(guī)定可以看出，黨中央和國務院高度重視經(jīng)濟責任審計在國家治理中發(fā)揮的重大作用，并努力構建規(guī)范的經(jīng)濟責任審計法律規(guī)范體系。

經(jīng)濟責任審計與其他審計不同的是，經(jīng)濟責任審計的審計對象是黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員。經(jīng)濟責任審計直接涉及的是執(zhí)政黨和國家機關之間的一種委托代理關系。與傳統(tǒng)國家審計不同的是，經(jīng)濟責任審計服務的對象是黨政機關主要領導干部。對“一把手”權力的監(jiān)督歷來是審計環(huán)節(jié)中的難點，經(jīng)濟責任審計通過向有關部門提供重大決策制定和執(zhí)行方面的相關信息服務于決策體制，采用任中審計和離任審計相結合的方式加強對“一把手”的監(jiān)督。決策主要行為人權責不對等，權力太大而責任太小，官員對于因決策失誤付出的成本太小，對其因決策失誤造成的損失追究不力，這都會造成決策重大失誤。由于重大決策制定的正確與錯誤并不能立刻顯現(xiàn)，需要經(jīng)歷部署落實過程，待失誤顯現(xiàn)后，決策者往往拍屁股走人。2014年10月11日，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息：江蘇省原常委、秘書長趙少麟涉嫌嚴重違法違紀，目前正接受組織調(diào)查。黨的十八大以來，不少退休或退居二線的官員被調(diào)查。領導終身負責制，把決策權和決策責任統(tǒng)一起來，在使用決策權力的同時用制度來監(jiān)督，增強其責任心，避免決策輕率造成的重大損失。通過建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查制度，嚴格執(zhí)行重大決策合法性審查制度，倒逼各級政府和領導干部切實提高科學決策、民主決策和依法決策的水平，將決策權關在制度的籠子里，使老百姓廣為詬病的“三拍”式政策制定現(xiàn)象得到有效控制。

三、國家審計在重大決策中的實施路徑

通常情況下，重大決策制定包括政策議程、方案規(guī)劃、政策合法化三個過程（陳振明，1998）。在這三個過程中，信息貫穿其中，且其質(zhì)量（相關性與可靠性）直接影響重大決策的科學性、民主性和合法性。因此，國家審計在重大決策中的實施路徑圍繞上述四個方面展開。第一，政策議程。政策議程議程的形成過程，就是人民群眾反應和表達自己的愿望和要求，促使政策制定者制定政策予以滿足的過程。需要面臨的社會問題很多，哪些社會問題能夠順利進入政策議程，其中選取的標準、途徑、組織都要接受國家審計的監(jiān)督和評價。第二，方案規(guī)劃。方案規(guī)劃作為分析研究并提出解決辦法的環(huán)節(jié)，在政策制定中處于最重要的環(huán)節(jié)。方案規(guī)劃環(huán)節(jié)中，方案的提出、可行性論證和批準、方案的民主參與程度，都需要國家審計來發(fā)揮保障作用。第三，政策合法化。政策執(zhí)行要以政策合法性為前提，具有合法性的政策才能使政策發(fā)揮出應有的效力，所以政策合法化又是政策得以順利執(zhí)行的前提。政策合法化過程不是簡單地表現(xiàn)為通過與頒布政策，該過程包括審查、通過、批準、簽署和頒布等一系列行為過程。政策合法化的主體是國家機關。有權力的地方就需要監(jiān)督，國家審計在起到監(jiān)督合法化主體的同時還可以通過對審查、批準環(huán)節(jié)的監(jiān)督來發(fā)揮作用。第四，重大決策制定中的支持性信息。信息是國家重大決策科學、民主、合法的重要支撐。信息的不真實和不完整會直接影響重大決策的制定和后續(xù)的部署落實過程。國家審計通過對重大決策制定所需支持性信息的完整規(guī)范，真實可靠的審查，發(fā)揮國家審計的評價、監(jiān)督和鑒證職能，從而保證政策制定全過程的合規(guī)、合法、真實和完整。

國家重大決策在國家治理中發(fā)揮著重大作用，進而對國家重大決策進行監(jiān)督和控制的國家審計就要發(fā)揮出保障的作用，讓政府在陽光下行使重大決策權，讓決策接受公眾的監(jiān)督。除了加強國家審計在重大決策中的作用外，我國還積極創(chuàng)新其他管理舉措。2014年6月我國國務院啟動全面大督查，引入第三方評估。所謂第三方評估，意味著提供評估結論的機構或個人既不是政策制定者也不是執(zhí)行者，實質(zhì)上是一種更客觀的社會監(jiān)督。第三方評估是通過加強外部監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)一些政府內(nèi)部監(jiān)督碰觸不到的問題，對政府決策進行有效監(jiān)督，提高制定政策的科學性和民主性，為政策落實護航。一些政策涉及專業(yè)性和技術性都很強的領域，第三方評估恰好能夠彌補政府專業(yè)性不足的弱點，推進政府更好的履行政府職能的同時，也發(fā)揮出社會集體智慧。在督查中引入第三方評估，這是全面深化改革的成果之一，體現(xiàn)了政府更加開放的接受監(jiān)督的胸懷。在國家審計和其他社會監(jiān)督力量的共同保障下，國家重大決策的制定會更加科學、民主和合法。

*本文系國家社會科學基金一般項目“政府預算編制、審查與批準中的政府審計機制創(chuàng)新研究”（項目編號：15B J Y020）、河南省審計廳重點課題“政策措施落實情況跟蹤審計理論研究”階段性研究成果。

［1］李明輝、劉笑霞：《國家審計在國家治理中的作用》，《政治學研究》2013年第3期。

［2］劉家義：《論國家治理與國家審計》，《中國社會科學》2012年第6期。

［3］韓志明：《實踐、制度與理念之間的互動及其張力——基于中國行政問責十年歷程的理論思考》，《政治學研究》2013年第1期。

［4］朱旭峰：《構建中國特色新型智庫研究的理論框架》，《學者論壇》2015年第1期。

［5］羅依平：《深化我國政府決策機制改革的若干考慮》，《政治學研究》2011年第4期。

（編輯 周謙）