林 徽

(大連市甘井子區(qū)人民檢察院，遼寧 大連 116039)

【司法理論與實務研究】

基層檢察視角下服務營商環(huán)境的路徑

林 徽

(大連市甘井子區(qū)人民檢察院，遼寧 大連 116039)

營商環(huán)境建設是社會軟環(huán)境建設的重要組成部分，優(yōu)化營商環(huán)境對于地區(qū)經濟社會良性發(fā)展具有重要的作用。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，是優(yōu)化營商環(huán)境的參與者、建設者。立足基層檢察機關職能，找準當前營商環(huán)境建設中與檢察職能相關的問題，緊貼基層檢察工作實際，從強化檢察隊伍建設、制度建設、法律監(jiān)督職能、分工配合等角度提出優(yōu)化營商環(huán)境的基層檢察方案，以求對地區(qū)營商環(huán)境建設有所裨益。

營商環(huán)境 ;檢察監(jiān)督;服務;問題;路徑

優(yōu)化營商環(huán)境是一項系統(tǒng)工程。檢察機關既是優(yōu)化營商環(huán)境的參與者，又是營商環(huán)境建設的法律監(jiān)督者。如何充分發(fā)揮檢察職能，積極融入營商環(huán)境建設工程，自覺主動地優(yōu)化營商環(huán)境，是提升檢察機關職能發(fā)揮水平的重要課題。本文通過D市G區(qū)檢察院實地調研掌握的情況，從檢察視角提出優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境的路徑。

一、當前營商環(huán)境中存在的與檢察職能有關的主要問題

結合近年來G區(qū)刑事案件發(fā)案情況分析，當前營商環(huán)境中存在的與檢察機關職能相關的問題主要有以下幾方面：

(一)社會治安總體形勢對營商環(huán)境影響不容忽視

近年來G區(qū)刑事案件發(fā)案情況呈現(xiàn)下列特點：一是嚴重暴力犯罪(故意殺人、故意傷害、搶劫、強奸)案件數(shù)量比較高，打擊嚴重暴力犯罪的任務依然艱巨(見表1)。二是詐騙，非法吸收公眾存款，集資詐騙，組織、領導傳銷活動等經濟類、金融類涉眾型犯罪也時有發(fā)生(見表2)。三是侵犯公民信息、侵犯商業(yè)秘密以及利用互聯(lián)網絡、信息技術的新類型犯罪逐漸增多。綜上構成了營商環(huán)境的社會治安背景。對各類犯罪的預防和打擊效果，對營商環(huán)境的優(yōu)劣產生著直接或間接的影響。

(二)法律法規(guī)不夠健全、完善，導致某些危害企業(yè)經營發(fā)展的行為得不到及時制止和制裁

一是食品生產企業(yè)面臨所謂的“職業(yè)打假人”鉆法律空子，干擾企業(yè)正常生產經營的問題。這些人利用食品藥品安全問題社會關注度高、國家查處嚴厲的有利因素，蓄意人為制造過期、不合格食品，借助消費者在商品交易中處于弱勢的地位“碰瓷”企業(yè)，以獲取高額“賠償”。甚至全家人以此為職業(yè)，行為性質惡劣。但相關法律法規(guī)存在漏洞，對“職業(yè)打假人”行為作出界定前，食藥安全監(jiān)管部門對此無法進行執(zhí)法管理，企業(yè)更是束手無策。有的企業(yè)只好滿足“職業(yè)打假人”的要求，通過賠償解決問題。這助長了“職業(yè)打假人”的惡劣行為，嚴重侵害企業(yè)的利益。二是按照現(xiàn)行法律，部分涉企犯罪入罪門檻較高，導致出現(xiàn)立案難問題。當前很多涉企犯罪，如職務侵占罪的入罪門檻數(shù)額過高，企業(yè)的舉證責任過重。涉企犯罪未能及時定罪，造成侵害企業(yè)利益者得不到制裁、逍遙法外。

(三)立案難、過度財產保全和民事案件執(zhí)行力弱化的問題困擾企業(yè)經營發(fā)展

立案難是因偵查人員未能合理區(qū)分刑事犯罪與普通民事糾紛之間的界限，有時將涉及到對企業(yè)經營者人身的非法拘禁、財產的非法扣押等刑事犯罪行為簡單歸結為普通的民事經濟糾紛不予立案。經營者人身、財產合法權益得不到保護，求告無門，缺乏安全感。過度財產保全是法院在執(zhí)行財產保全時，遵循“寧多勿少”的原則，有時采取保全的財產大大超出訴訟標的，影響了企業(yè)正常經營和發(fā)展。

表1 G區(qū)2012-2016年嚴重暴力犯罪統(tǒng)計表

表2 G區(qū)2012-2016年經濟類、金融類犯罪統(tǒng)計表

司法機關的執(zhí)行力弱化突出表現(xiàn)為執(zhí)行案件數(shù)量激增、執(zhí)行難和檢察建議的效果不顯著。目前G區(qū)民商事糾紛數(shù)量上升，每年已經超過1.5萬件;執(zhí)行案件數(shù)量急劇增加，每年超過1萬件。法院執(zhí)行部門人均年辦案500件以上，工作壓力空前巨大。在經濟下行壓力的背景下，企業(yè)遭遇債務糾紛、違約等問題日益增多。企業(yè)通過訴訟解決債權債務問題，最終獲得勝訴，但由于債務人轉移財產、對執(zhí)行機關“躲貓貓”等情況，導致部分案件執(zhí)行困難。執(zhí)行機關采取的措施有限，效果力度有限，未能對部分“老賴”形成真正的觸動，加重了企業(yè)經營困境。司法機關執(zhí)行力弱化的另一重要表現(xiàn)是檢察機關的監(jiān)督措施有限。被監(jiān)督單位，主要是公安機關、法院有不規(guī)范、不合法的行為時，檢察機關可采取的手段一般只有檢察建議。而檢察建議只是書面建議，沒有后續(xù)的監(jiān)督手段保障落實，效果不理想。

(四)通過司法程序解決糾紛成本高昂，企業(yè)難以承受

司法程序較為繁瑣、辦案周期過長、辦案效率不高等因素加重了企業(yè)負擔，造成企業(yè)遇到糾紛不敢訴訟，害怕遭遇訴訟，對司法機關不信任、評價不高。如一起簡單的民事糾紛，受辦案人手少等多方面因素影響，可能被一再延期，一年半載都得不到最終的結果。訴訟糾紛長時間得不到解決，企業(yè)因財產被扣押、凍結、查封等原因無法正常經營業(yè)務，甚至會遭遇破產、清算的窘境。在這種情況下，即使企業(yè)最終勝訴，也無法挽回所遭遇的損失。企業(yè)對此意見強烈。

(五)司法部門的服務意識、服務作風和服務效果均有待改進

一是司法部門尚未形成同等保護意識，對企業(yè)、個體經濟主體的保護不足。過分注重與非公經濟主體保持“清”的距離，但“親”的服務做得不夠。二是司法機關個別人員的執(zhí)法依然簡單粗暴，未能盡到充分的釋法說理職責，過分注重查封、扣押、凍結、拘留等強制手段的應用，未做到審慎用權，甚至存在對企業(yè)吃、拿、卡、要的問題。當前公、檢、法部門在強化打擊犯罪力度、注重案件辦理、維護社會穩(wěn)定的基礎上也應該提高服務企業(yè)、服務經濟的能力，正確認識處理打擊犯罪與促進企業(yè)發(fā)展的關系。三是司法機關執(zhí)法辦案的效果不夠突出。如檢察機關敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的意識不強，有時對政府等行政機關的監(jiān)督存在畏難情緒，擔當意識不足；審判機關超審限辦案，裁判效率不高，個別案件超標的、超范圍執(zhí)行，影響企業(yè)的正常運行。

二、加強檢察工作，保障優(yōu)化營商環(huán)境的對策建議

優(yōu)化營商環(huán)境是一項長期的系統(tǒng)工程，需要社會各方面的共同努力。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，立足自身職責和檢察工作實際，應努力營造廉潔高效的政務環(huán)境、平等競爭的市場環(huán)境、平安穩(wěn)定的社會環(huán)境以及公平正義的法治環(huán)境。當前檢察機關服務優(yōu)化營商環(huán)境，應著重作好以下方面。

(一)強化核心價值觀教育，提升認識，激發(fā)優(yōu)化營商環(huán)境的行動自覺

服務優(yōu)化營商環(huán)境是D市所在省的省委、省政府作出的重要決策部署。在檢察實踐中深入落實該項部署，必須要強化檢察干警的核心價值觀教育，使廣大干警充分認識到服務優(yōu)化營商環(huán)境的重要性，進一步增強大局意識，提高思想站位，自覺主動把“忠誠、為民、公正、清廉”的政法干警核心價值觀轉化為服務優(yōu)化營商環(huán)境實實在在的行動。

一是要加強檢察人員的思想教育，堅守“忠誠”的政治本色?！爸艺\”是政法干警核心價值觀的靈魂，是檢察人員必備的政治品格。通過“忠誠、干凈、擔當”主題實踐活動，引導檢察干警自覺向黨委中心工作聚焦看齊。從講政治、講忠誠的高度去認識服務優(yōu)化營商環(huán)境的重要意義。認真學習貫徹“規(guī)范司法行為，優(yōu)化營商環(huán)境”專項行動的各項要求，把對黨的忠誠轉化為落實黨委中心工作的堅定行動。

二是要開展執(zhí)法為民教育，筑牢“為民”的宗旨理念?！盀槊瘛笔钦üぷ鞯母境霭l(fā)點和落腳點，是檢察干警的重要責任。通過開展為民教育，使檢察干警明確保障好服務好優(yōu)化營商環(huán)境就是“為民”的根本宗旨的具體體現(xiàn)。在司法辦案中，充分發(fā)揮檢察職能，打擊預防犯罪，營造良好的營商環(huán)境，堅決糾正損害群眾利益的不正之風，密切檢察機關和人民群眾的血肉聯(lián)系。

三是要強化司法公正教育，純潔檢察隊伍?！肮笔呛饬繖z察機關、檢察人員司法辦案純潔度的基本準則。保持檢察機關、干部隊伍純潔，最關鍵的是要堅定“公正”的基本準則，開展司法公正教育，使檢察干警自覺樹立對公有制企業(yè)和非公有制企業(yè)的平等保護意識；注意正確區(qū)分改革失誤與失職瀆職、改革探索中出現(xiàn)偏差與鉆改革空子實施犯罪的界限；站在公正的立場上，敢于善于發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，自覺主動監(jiān)督偵查、審判的司法行為，營造公平正義的法治化營商環(huán)境。

四是要提升廉潔從檢教育，不斷提升檢察機關的司法能力和司法公信力。“廉潔”是檢察人員必須堅守的道德底線，也是保持純潔性的基本要求。通過廉潔教育，使檢察干警樹立正確的人生觀、價值觀和權力觀，在優(yōu)化營商環(huán)境中自覺與企業(yè)保持既“親”又“清”的良好政商關系，主動為企業(yè)提供檢察服務、排憂解難的同時，與企業(yè)負責人保持合理的界限，筑牢拒腐防變的思想防線，恪守清正廉潔的工作作風。

(二)強化制度機制建設，搭建載體，提升優(yōu)化營商環(huán)境的行動效率

優(yōu)化營商環(huán)境的重要性、系統(tǒng)性和長期性決定了該項工作的開展必須要注重謀劃設計，創(chuàng)新完善制度機制，搭建多種有效載體，以此提升優(yōu)化營商環(huán)境的行動效率。

一是要在深化司法體制改革的大背景下，將服務優(yōu)化營商環(huán)境作為重要考慮因素，完善內設機構設置和辦案組織搭建，實現(xiàn)“要我服務”轉變?yōu)椤拔乙铡焙汀拔夷芊铡?，提升檢察環(huán)節(jié)服務優(yōu)化營商環(huán)境的效率。通過內設機構改革，調整優(yōu)化組合批捕、起訴、刑事監(jiān)督、民事監(jiān)督等職能，由一線辦案力量選派業(yè)務水平高、經驗豐富的檢察人員組成辦案組，重點辦理與營商環(huán)境相關的重點、敏感案件。妥善處理打擊犯罪與預防保護之間的辯證關系，在保證辦案質量的同時，縮短檢察環(huán)節(jié)的辦案時間，提高效率。

二是要建立并完善行政與司法以及司法機關內部溝通協(xié)調和信息共享機制，減少各相關單位之間的誤解和內耗，提升服務優(yōu)化營商環(huán)境的整體效率。針對涉企民事糾紛、刑事犯罪日益增多且界限不清的趨勢，應當進一步加強“行刑銜接”以及刑事、民事案件辦理之間的溝通。通過召開行政、司法聯(lián)席會議等方式，就法律界定尚不清楚的問題進行協(xié)商，結合地區(qū)實際形成指導性、可操作的意見。在涉企案件的辦理中簡化訴訟程序，縮短辦案周期，落實形成的會議意見，并不斷總結完善。同時，應該進一步完善行政執(zhí)法、公安、檢察、法院之間的信息聯(lián)網建設，實現(xiàn)信息之間的互聯(lián)互通。建立涉企重大敏感案件的信息共享和信息通報制度，以科技化實現(xiàn)辦案效率和社會治理水平的提升。

三是要建立涉企案件風險評估制度，及時做好案件辦理中的風險預警與矛盾化解工作。提前評估預測涉企案件的風險。在案件受理的入口環(huán)節(jié)就可能存在的風險與公安機關等相關部門做好溝通，提高辦案人員的重視程度；在案件辦理中綜合考慮可能涉及到的各方面問題、隱患，并就案件的后續(xù)辦理與法院等部門做好交接，實現(xiàn)全流程的風險管控，避免上訪等社會性風險的發(fā)生，提高司法效率，節(jié)約司法資源，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

(三)強化檢察監(jiān)督職能，查違糾偏，培育服務優(yōu)化營商環(huán)境的行為規(guī)范

在加強與行政、公安、法院等相關部門溝通聯(lián)系的同時，應大力強化檢察機關的法律監(jiān)督職能，查處違法違規(guī)行為，糾正偏差和不規(guī)范行為，促進優(yōu)化營商環(huán)境行為的規(guī)范。

一是要強化對行政機關的監(jiān)督，在查辦職務犯罪的同時，加大對懶政、怠政等不作為行為的整治力度。既要嚴厲查處公職人員利用手中的審批、監(jiān)管等公權對市場主體吃拿卡要、索賄受賄等犯罪行為；又要加大對失職瀆職、濫用職權、為官不為、懶政、怠政等行為的監(jiān)督和打擊力度。重點監(jiān)督行政執(zhí)法部門推諉扯皮、以罰代刑等典型問題，督促行政部門提高工作效率，減少企業(yè)的行政成本。

二是要強化對偵查機關的監(jiān)督，解決立案難和強制措施適用不當?shù)葐栴}。一方面，加大立案監(jiān)督的工作力度，既監(jiān)督偵查機關介入、插手企業(yè)之間的經濟糾紛，不該立案而立案等濫用警力、浪費司法資源的行為，又要監(jiān)督偵查機關將債務糾紛導致的非法拘禁、暴力討債等犯罪行為歸結為經濟糾紛該立案不立案的行為，保障法律及時正確發(fā)揮作用，不缺位、不越位。另一方面，要強化對偵查機關偵查手段、方式、適用強制措施等的監(jiān)督。糾正查封、扣押、凍結財物不當?shù)燃又仄髽I(yè)負擔、加劇企業(yè)生產經營困難的行為。對涉案企業(yè)負責人、重要管理人員、技術人員的拘留、逮捕等限制人身自由的強制措施適用的審查要慎之又慎。在不違背法律的情況下，盡量適用取保候審等措施，防止企業(yè)破產、倒閉情況的發(fā)生。

三是要強化對審判機關的監(jiān)督，重點解決執(zhí)行難問題。營造良好的營商環(huán)境，應做好對涉企民、刑事以及行政案件的審判監(jiān)督，防止涉企案件裁判、判決失當、量刑畸重畸輕、有失公允以及虛假訴訟等情況的發(fā)生。針對當前普遍存在的執(zhí)行難問題，檢察機關應著重監(jiān)督怠于執(zhí)行、超標的執(zhí)行、執(zhí)行主體不當以及程序違法等問題，盡最大可能維護市場主體的合法權益，嚴懲失信者，促進社會誠信體系建設。

(四)強化工作協(xié)調配合，形成合力，增強優(yōu)化營商環(huán)境的整體效益

一個地區(qū)營商環(huán)境的優(yōu)化是多部門齊抓共管、協(xié)調聯(lián)動、相互配合、優(yōu)勢互補的結果。在黨委的統(tǒng)一領導下，政府、司法部門、企業(yè)以及社會公眾等多方共同努力，形成優(yōu)化營商環(huán)境的合力。

一是要堅持黨委的統(tǒng)一領導。圍繞黨委的部署，找準檢察服務優(yōu)化營商環(huán)境的突破口，抓住機遇、不等不靠。構建檢察聯(lián)系方式、依托派駐檢察室，延伸檢察服務優(yōu)化營商環(huán)境的觸角，做到對轄區(qū)重點企業(yè)的網格化覆蓋。做好企業(yè)對優(yōu)化營商環(huán)境意見建議的收集，結合檢察工作實際，撰寫調研報告，為黨委決策提供參謀咨詢。

二是要加強與工商聯(lián)、商會等專業(yè)化組織的配合協(xié)調，借鑒專業(yè)化經驗，融入到服務優(yōu)化營商環(huán)境整體工作中。通過聯(lián)合工商聯(lián)、商會組織召開座談會等形式，了解企業(yè)的最新發(fā)展動態(tài)和經營訴求，做好服務優(yōu)化營商環(huán)境的方法、經驗的總結、吸收，提升檢察干警的工作能力。

三是要加強優(yōu)化營商環(huán)境的法治宣傳，調動更廣泛的社會力量參與到活動中來，打造全民關注營商環(huán)境的格局。依靠“兩微一端”等新媒體宣傳平臺，向廣大市場主體宣傳介紹檢察機關的職能、地位和作用，做好“自我介紹”，真正拉近檢察機關與社會公眾之間的距離。以此，在全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的良好法治化營商氛圍。

[1]習近平.營造穩(wěn)定公平透明的營商環(huán)境加快建設開放型經濟新體制[OL].人民網，2017.07.17.

[2] 遼寧省人民政府辦公廳.關于貫徹落實《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》的實施意見，2017.02.08.

Pathofservingthebusinessenvironmentfromtheperspectiveofgrass-rootsprosecution

LinHui

(People’sProcuratorateofGanjingziDistrict,DalianLiaoning116039,China)

The construction of business environment is an important part of the construction of social soft environment. Optimizing the business environment plays an important role in the healthy development of regional economic society. Procuratorial organs,as legal supervision organs,are the participants and builders in optimizing the business environment. Based on the functions of the grass-roots procuratorate,identify problems related to procuratorial functions in the construction of the current business environment and closely follow the actual work in grass-roots procuratorate. Propose the grassroots prosecution programs to optimize the business environment from the perspectives of strengthening the team building of procuratorial personnel,institution building,legal supervision functions and division of labors in order to benefit the construction of the regional business environment.

business environment;procuratorial supervision;serve;problem;path

林徽(1960—)，男(漢族)，遼寧大連人，大連市甘井子區(qū)人民檢察院檢察長，法學碩士，主要從事刑法和檢察實務研究。

2017-10-11

D926.3

A

1009-1416(2017)06-030-05

【責任編輯：凌秋千】