李芳

摘 要：大量的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，發(fā)展中小城鎮(zhèn)迫在眉睫，這個(gè)發(fā)展不僅是中小城鎮(zhèn)面積規(guī)模的擴(kuò)大，而是使中小城鎮(zhèn)獲得體制上認(rèn)可的城市身份，得到"城市"的待遇，城鄉(xiāng)一體化才能更順利的發(fā)展、才能名正言順。重啟'撤縣改市'，擴(kuò)大部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的自主管理權(quán)限迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)一體；

在目前城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題是要解決農(nóng)村人口往哪里去的問(wèn)題。隨著現(xiàn)在我國(guó)的交通條件改善極大，交通的便利程度大大提高，同時(shí)家庭汽車的普及，經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移也在加速。這都為城鄉(xiāng)一體化提供了條件。大量的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，幾億的農(nóng)民不可能都去大城市，必然有很大一部分要到中小城鎮(zhèn)來(lái)，發(fā)展中小城鎮(zhèn)迫在眉睫，這個(gè)發(fā)展不僅是中小城鎮(zhèn)面積規(guī)模的擴(kuò)大，而是使中小城鎮(zhèn)獲得體制上認(rèn)可的城市身份，只有有了與城市的身份，得到“城市”的待遇，城鄉(xiāng)一體化才能更順利的發(fā)展、才能名正言順。重啟‘撤縣改市，擴(kuò)大部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的自主管理權(quán)限迫在眉睫。

現(xiàn)在在我國(guó)的城市和農(nóng)村，我們能感覺(jué)到明顯的差距。在北上廣深，我們覺(jué)得我們不比任何一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家差，但當(dāng)你一路向西時(shí)，到西北的廣大農(nóng)村地區(qū)時(shí)，也會(huì)看見當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落后。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局今年1月發(fā)布的2016年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前，中國(guó)的城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎兀ǔＷ∪丝诔擎?zhèn)化率）為57.35%。戶籍人口城鎮(zhèn)化率為41.2%。這個(gè)比例不但低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%的平均水平，也低于人均收入與我們差不多的發(fā)展中國(guó)家60%的平均水平。這就需要把一批已經(jīng)符合城市化要求的縣、鎮(zhèn)由農(nóng)村政區(qū)轉(zhuǎn)化為城市政區(qū)。

2014年公布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，到2020年，我國(guó)的常住人口城鎮(zhèn)化率將要達(dá)60%左右，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率將要達(dá)45%左右，并且要盡量實(shí)現(xiàn)高達(dá)1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。此后，在2014年召開的兩會(huì)上，李克強(qiáng)總理的政府工作報(bào)告提出，城鎮(zhèn)化是解決城鄉(xiāng)差距的根本途徑，也是最大的內(nèi)需所在。要“促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”，發(fā)揮好城鎮(zhèn)化對(duì)現(xiàn)代化的支撐作用。

這說(shuō)明，中央政府把加快“城鎮(zhèn)化”作為今后工作的一個(gè)重點(diǎn)，也把“城鎮(zhèn)化”作為我國(guó)今后經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的一個(gè)支撐。

實(shí)際上，我國(guó)偏低的城鎮(zhèn)化水平還存在東西發(fā)展不平衡的問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)的東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到62.2%，而中西部地區(qū)分別只有48.5%左右，而且兩者城市的建設(shè)程度也有差距。2016年年底中國(guó)的城鎮(zhèn)化率為57%左右，與2030年70%的目標(biāo)有很大的差距。這樣一直到2030年，我國(guó)的城鎮(zhèn)任務(wù)都很重，這都需要加強(qiáng)中小城鎮(zhèn)的建設(shè)，使中小城鎮(zhèn)成為能吸引人，能留住人，經(jīng)濟(jì)繁榮，管理理念先進(jìn)，能讓城鎮(zhèn)居民安居樂(lè)業(yè)的新興城市。

根據(jù)全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，在2010年，我國(guó)人口在五十萬(wàn)以下的城市共有380個(gè)，也就是小城市的數(shù)量是380個(gè)。在我國(guó)的行政區(qū)劃上，縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是農(nóng)村政區(qū)的概念，縣一級(jí)政府的行政獨(dú)立自主權(quán)，財(cái)政獨(dú)立自主權(quán)都比較??；市才是城市政區(qū)的概念，各方面的獨(dú)立自主性都比較大。正常來(lái)說(shuō)，隨著改革開放我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)應(yīng)該有的許多縣城和部分東南沿海地區(qū)的鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐漸增強(qiáng)，城區(qū)人口逐步聚集，已經(jīng)達(dá)到了小城市的標(biāo)準(zhǔn)，但在1997年以后，基本停止了縣改市的工作。直到最近兩年，才重新有了松動(dòng)的跡象，有幾個(gè)縣改市成功如經(jīng)民政部批準(zhǔn)：2010年9月，云南省撤銷蒙自縣設(shè)立蒙自市。同年12月，云南省撤銷文山縣設(shè)立文山市。2013年1月，吉林省撤銷扶余縣設(shè)立縣級(jí)扶余市，云南省撤銷彌勒縣設(shè)立縣級(jí)彌勒市。2014年12月，云南省撤銷香格里拉縣設(shè)立縣級(jí)香格里拉市。2015年2月，四川省撤銷康定縣設(shè)立縣級(jí)康定市。同年8月，廣西壯族自治區(qū)撤銷靖西縣設(shè)立縣級(jí)靖西市，云南省撤銷騰沖縣設(shè)立縣級(jí)騰沖市。同年11月，四川省撤銷馬爾康縣設(shè)立縣級(jí)馬爾康市。12月，同意黑龍江省撤銷東寧縣設(shè)立縣級(jí)東寧市。2016年1月，黑龍江省撤銷撫遠(yuǎn)縣設(shè)立縣級(jí)撫遠(yuǎn)市。同年3月，撤銷江西省星子縣設(shè)立縣級(jí)廬山市。6月，同意云南省撤銷瀘水縣設(shè)立縣級(jí)瀘水市。這些“縣改市”成功的地方無(wú)一不是在我國(guó)西部或東三省的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，說(shuō)明審批部門是想通過(guò)這些地區(qū)的“縣改市”，增加當(dāng)?shù)氐淖灾鳈?quán)，以達(dá)到發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的目的。

而且在一邊限制一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣鎮(zhèn)改市，在另一邊部分有需求的地方開始了“縣改區(qū)”，或是“省管縣”，這種改革不是為了簡(jiǎn)政放權(quán)，不是給這些經(jīng)濟(jì)規(guī)模，人口數(shù)量已經(jīng)達(dá)到小城市標(biāo)準(zhǔn)的縣鎮(zhèn)更多的獨(dú)立自主權(quán)，讓他們做大做強(qiáng)，而是為了加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，讓上一級(jí)的城市通過(guò)行政手段和等級(jí)優(yōu)勢(shì)獲取更多的資源，而級(jí)別較低的區(qū)，可支配的資源更加的稀少，結(jié)果因?yàn)榈胤截?cái)政的可支配資金少而無(wú)力改善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施和提高當(dāng)?shù)鼐用竦墓哺＠?，這種“改”是違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，對(duì)我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程是不利的。

根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，全國(guó)的市轄區(qū)數(shù)量從2000年的787個(gè)增至2011年的857個(gè)，而縣級(jí)市則從400個(gè)下降到369個(gè)。一些全國(guó)聞名的百?gòu)?qiáng)縣并沒(méi)有發(fā)展壯大，成為獨(dú)立的小城市，而是變成了所謂的市轄區(qū)諸如我們耳熟能詳?shù)捻樀率?、錫山市、吳江市都是這樣的。

所以在“十三五”期間，我們要順應(yīng)我國(guó)城市化發(fā)展的需要，推動(dòng)以縣鎮(zhèn)的政區(qū)化的改革，使達(dá)到小城市標(biāo)準(zhǔn)的縣，鎮(zhèn)能順理成章的變成市。這樣才可以使我們的新型城鎮(zhèn)化順利的完成2020年，我國(guó)的常住人口城鎮(zhèn)化率將要達(dá)60%左右的建設(shè)目標(biāo)。

目前，全國(guó)至少有165個(gè)縣“撤縣設(shè)市”的相關(guān)申報(bào)材料已報(bào)到國(guó)務(wù)院在等待相關(guān)部門的審批。

當(dāng)然簡(jiǎn)單的縣改市也有一些可以預(yù)期的問(wèn)題。首先對(duì)于很多官員來(lái)說(shuō)，意味著權(quán)力的增加，可支配財(cái)政收入的增加，相關(guān)干部級(jí)別的提高，職能部門的增加等，所以，縣改市如果沒(méi)有提前理清相關(guān)職責(zé)的情況下，就將面臨著部門、官員以和行政成本的增加，行政效率的下降。同時(shí)，民政部1997年以前提出的縣改市的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，已經(jīng)嚴(yán)重滯后，對(duì)現(xiàn)在的普遍發(fā)展起來(lái)的縣鎮(zhèn)已經(jīng)不能起到多少的篩選的作用了。所以為了避免可能出現(xiàn)的啟縣改市還需要重新修改撤縣改市的標(biāo)準(zhǔn)，要從經(jīng)濟(jì)，人口，市政建設(shè)，社會(huì)發(fā)展等四個(gè)方面。以及東西部的區(qū)別給出可量化的條件。而且每過(guò)數(shù)年修訂一次，標(biāo)準(zhǔn)不宜定的過(guò)于苛刻。。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是縣改市的底線，但不是充分條件。同時(shí)縣改市，應(yīng)該是當(dāng)?shù)卣姓毮艿恼{(diào)整，工作重心的改變，獨(dú)立自主性的增強(qiáng)。而不是簡(jiǎn)單的行政基本的改變，權(quán)力的增加。

同時(shí)在改革開放以來(lái)，在東南沿海地區(qū)形成了一大批規(guī)模巨大的鎮(zhèn)。這些鎮(zhèn)的特點(diǎn)是人口規(guī)模大，經(jīng)濟(jì)體量大，工業(yè)產(chǎn)業(yè)比重大，城市化程度高，有些地方人口規(guī)模已經(jīng)超過(guò)一些小城市。例如，在廣東的佛山市獅山鎮(zhèn)，它的常住人口已經(jīng)超過(guò)70萬(wàn)人。第六次人口普查中，全國(guó)常住人口排名前十的鎮(zhèn)中有六個(gè)都分布在廣東東莞市，其常住人口均超過(guò)35萬(wàn)人。而且這些鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模也極大。

對(duì)這些超級(jí)鎮(zhèn)可以考慮設(shè)為鎮(zhèn)級(jí)市?？梢砸越?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、人口、政設(shè)施、區(qū)位等為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立具體的限制讓這些已經(jīng)城鎮(zhèn)化程度很高的鎮(zhèn)成為真的成為城市，不能僅僅因?yàn)樾姓?jí)別不夠就一直定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這也影響當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。

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