武翰+章弓哲

摘要：從最早深圳沙角B電廠的拉開大幕到2016年底的2.2萬(wàn)億，PPP模式的出現(xiàn)不僅有效地緩解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的匱乏，而且在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。本文結(jié)合現(xiàn)實(shí)環(huán)境分析了我國(guó)PPP模式所面臨的問(wèn)題，并為推動(dòng)其的發(fā)展提供了相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：PPP模式、政府部門、私人部門

一、引言

伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求日益迫切，傳統(tǒng)的融資模式已經(jīng)無(wú)法滿足對(duì)資金量需求巨大的基礎(chǔ)建設(shè)的要求。資金的不足嚴(yán)重制約著各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如何破除資金對(duì)基建的限制成為了各國(guó)政府極為關(guān)心的問(wèn)題。一個(gè)新的概念--PPP（Public-Private-Partnership）開始進(jìn)入人們的視線，其最早是在1982年由英國(guó)政府提出的，是指為了提供某種公共物品或服務(wù)，政府與私人部門之間以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，而形成一種伙伴式的合作關(guān)系。

PPP模式的出現(xiàn)為政府進(jìn)行基建融資提供了一種新的思路，其不僅可以提高公共物品建設(shè)資金的使用效率，而且有利于先進(jìn)的工程技術(shù)、管理技術(shù)在基建中推廣。近些年來(lái)，PPP模式在我國(guó)得到了極大的關(guān)注，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委以及各地方政府接連頒布了一批文件，要求將PPP模式應(yīng)用到我國(guó)的基建領(lǐng)域。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，PPP模式仍然暴露出很多問(wèn)題。

二、存在的問(wèn)題

（一）法律制度不健全

對(duì)于參與PPP模式的雙方而言，其地位是不平等的，政府部門依靠著其所掌握的行政權(quán)力而在博弈中處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。如果沒有完善的法律、制度約束，政府部門就會(huì)依照自己的意愿行事，從而損害私人部門的利益，這不利于PPP模式的積極發(fā)展。然而，在我國(guó)目前還沒有一部專門針對(duì)PPP模式的法律法規(guī)。

（二）項(xiàng)目質(zhì)量偏低

我國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)展相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，無(wú)論是理論的創(chuàng)新還是實(shí)際的運(yùn)作，其質(zhì)量都不高，還處于初級(jí)階段。理論上，對(duì)PPP模式的研究還沒有形成一套完整的理論體系。實(shí)踐中，項(xiàng)目應(yīng)用范圍不夠?qū)?，主要是在個(gè)別行業(yè)和局部地區(qū)試點(diǎn)運(yùn)行，缺乏具有示范效應(yīng)的成功項(xiàng)目。

（三）政府和市場(chǎng)的邊界不清

相較于在傳統(tǒng)基建模式中的主導(dǎo)地位，政府在PPP模式中的角色應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目的參與者和監(jiān)督者。由私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體過(guò)程，政府不能隨意干預(yù)。在實(shí)際運(yùn)行中，部分地方政府仍然存在“越位”現(xiàn)象，在建設(shè)中既充當(dāng)了運(yùn)動(dòng)員又干起了裁判。對(duì)項(xiàng)目的過(guò)度干涉，無(wú)疑直接扭曲了市場(chǎng)在資源配置中的作用。

（四）面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)大

PPP項(xiàng)目的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是投資規(guī)模大、期限長(zhǎng)，其運(yùn)作過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)管理的優(yōu)劣成為決定項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵。由于PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源主要是貸款，因此利率的微小變動(dòng)就將直接影響融資成本，進(jìn)而對(duì)項(xiàng)目本身產(chǎn)生巨大的影響。同時(shí)鑒于一些PPP項(xiàng)目發(fā)生在跨國(guó)之間，匯率的變動(dòng)以及國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)也將在很大程度上影響著項(xiàng)目的收支。正是由于PPP項(xiàng)目所暴露的金融風(fēng)險(xiǎn)大，因而造成了其收益率偏低，失敗概率較高的現(xiàn)狀。

（五）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理

對(duì)于PPP模式合作的雙方，兩者的出發(fā)點(diǎn)是不同的。政府部門注重的是項(xiàng)目給公眾帶來(lái)的效益，為的是維護(hù)公共利益；而私人部門更注重項(xiàng)目給公司所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益。因此，雙方要明確項(xiàng)目建設(shè)中的權(quán)責(zé)，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，將項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)分配給相對(duì)有利承擔(dān)的一方。從實(shí)際情況來(lái)看，一些地方政府為了加大對(duì)私人資本的吸引力度，往往在項(xiàng)目合同中加入隱性擔(dān)保，從而承擔(dān)了不必要的風(fēng)險(xiǎn)，為項(xiàng)目的發(fā)展埋下隱患。

三、對(duì)策分析

（一）加大政策扶持力度，進(jìn)一步完善法律體系

完善的制度是PPP模式成功運(yùn)作的保證，而政策的支持不僅會(huì)增強(qiáng)投資者的信心，也會(huì)在一定程度上降低項(xiàng)目的成本和風(fēng)險(xiǎn)。因此相關(guān)政策可以做一些調(diào)整，比如，簡(jiǎn)化立項(xiàng)的許可和審批制度；增強(qiáng)招投標(biāo)條款的彈性；明確設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中的相關(guān)責(zé)任、統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)界定的標(biāo)準(zhǔn)以及完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、定價(jià)機(jī)制等。

（二）培養(yǎng)PPP專業(yè)化人才

由于PPP模式的運(yùn)作過(guò)程較復(fù)雜，會(huì)涉及到立項(xiàng)、招標(biāo)、運(yùn)營(yíng)等多個(gè)方面，因此需要培養(yǎng)專業(yè)化人才?？梢圆扇〉氖牵杭哟笥嘘P(guān)PPP專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)力度，努力提高本土人才的質(zhì)量；派遣部分優(yōu)秀人才去國(guó)外實(shí)地考察、學(xué)習(xí)前沿理論以及成功應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)；依據(jù)相關(guān)政策建立專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)指導(dǎo)和監(jiān)督項(xiàng)目的運(yùn)行。

（三）劃清政府與市場(chǎng)的邊界

在PPP模式中要以私人部門為主，政府部門發(fā)揮好監(jiān)督和輔助作用。對(duì)于由私人部門負(fù)責(zé)的項(xiàng)目過(guò)程等，政府決不隨意干預(yù)。同時(shí)，政府部門要牢固樹立“三個(gè)意識(shí)”，即堅(jiān)持市場(chǎng)意識(shí)、法治意識(shí)、契約意識(shí)；要致力構(gòu)建“三個(gè)清單”，即權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單；要力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“三個(gè)突破”，即技術(shù)層面的突破、監(jiān)管層面的突破、改革層面的突破。

（四）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、設(shè)計(jì)合理分擔(dān)機(jī)制

在項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)，首先由政府部門對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖R(shí)別，然后通過(guò)定量的方法評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率以及對(duì)項(xiàng)目的影響程度。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估的基礎(chǔ)上，根據(jù)項(xiàng)目雙方所能承受風(fēng)險(xiǎn)類型來(lái)配置風(fēng)險(xiǎn)。政府部門易于把握政策的變更，應(yīng)該承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)；私人部門易于經(jīng)營(yíng)、管理項(xiàng)目，應(yīng)該承擔(dān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)；而對(duì)于一些不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該依照實(shí)際情況由雙方共同承擔(dān)，并且要根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)展變化及時(shí)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)規(guī)則，建立風(fēng)險(xiǎn)配置的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊秋波，侯曉文. PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架的改進(jìn)研究[J].項(xiàng)目管理技術(shù)， 2008， （8）：13-17.

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作者介紹：武翰章（1992-），男，山西大同人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2016（金融工程）學(xué)術(shù)碩士研究生，研究方向：金融資產(chǎn)定價(jià)。

弓哲（1994-），男，山西晉中人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2016（金融學(xué)）學(xué)術(shù)碩士研究生，研究方向：商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理。