張楠迪揚(yáng)
政府、社區(qū)、非政府組織合作的城市社區(qū)參與式治理機(jī)制研究
——基于三個(gè)街道案例的比較分析
張楠迪揚(yáng)
政府、社區(qū)與非政府組織(NGO)合作成為近年來我國城市社區(qū)參與式治理的新模式。這種模式以社區(qū)為項(xiàng)目執(zhí)行主體、以NGO為組織與能力培育平臺(tái)。NGO的參與有效連接了政府與社區(qū)的居民,保障了項(xiàng)目執(zhí)行。通過比較同一NGO參與三個(gè)街道社區(qū)的治理,可以看到政府、社區(qū)、NGO在合作治理模式中的角色轉(zhuǎn)變。政府從以往的公共物品提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金支持者和規(guī)則制定者;居委會(huì)成為公共服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)者和社區(qū)居民的組織、協(xié)調(diào)者;社區(qū)居民被有效整合進(jìn)社區(qū)治理項(xiàng)目,NGO致力于提供技術(shù)支持和能力提升。由于存在NGO財(cái)政來源單一、社區(qū)自組織及能力不足、合作項(xiàng)目的可持續(xù)性受政府領(lǐng)導(dǎo)更迭影響等問題,需要予以改進(jìn)。
參與式治理;城市社區(qū);政府;非政府組織
政府、社區(qū)與非政府組織(Non-Government Organization,簡稱NGO)合作成為近年來我國城市社區(qū)參與式治理的新模式。這種模式以社區(qū)為項(xiàng)目執(zhí)行主體、以NGO為組織與能力培育平臺(tái)。NGO的參與連接政府與社區(qū)的居民,有效保障了項(xiàng)目的執(zhí)行。但這種多方合作的模式是否可以從結(jié)構(gòu)上改變傳統(tǒng)政府“自上而下”以行政指令治理社區(qū)的模式?是否具有持續(xù)性?研究政府、社區(qū)、NGO合作模式下的社區(qū)參與式治理機(jī)制,分析三者在合作治理中的功能角色、互動(dòng)模式等問題,對(duì)探討我國社區(qū)治理的新機(jī)制具有理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。本研究以三個(gè)城市社區(qū)街道為案例,比較政府、社區(qū)、NGO在合作中的功能角色、合作模式,并對(duì)項(xiàng)目的可持續(xù)性及原因做出分析。
既有研究對(duì)影響我國城市社區(qū)參與式治理成功與否的因素做出了有益探索,分析了政府、社區(qū)、NGO在城市社區(qū)參與式治理中扮演的重要角色。參與式社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)賦權(quán)社區(qū)居民[1],將社區(qū)自治權(quán)力歸還給社區(qū),拓寬公民有效參與政策制定的途徑。[2]參與式治理主張政府與居民建立良性互動(dòng)合作關(guān)系,特別強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)增強(qiáng)同第三部門的協(xié)商與合作。[3]政府的政策支持、居委會(huì)的角色、社區(qū)自組織及精英的產(chǎn)生與能力、參與程序、非政府組織的推動(dòng)等,都會(huì)影響參與式治理項(xiàng)目的開展。
第一,政府角色。政府的政策和態(tài)度是參與式治理能否實(shí)行的前提。地方政府具備引入?yún)⑴c式治理的政治能力、支持參與式治理的行政能力,以及有選擇地支持項(xiàng)目的財(cái)政能力。[4]政府主導(dǎo)的參與式治理取決于地方政府是否愿意向民眾開放公共政策過程。[5]政府官員的態(tài)度也成為參與式治理是否可能的政治要件之一;開放的政府態(tài)度和政策平臺(tái)等可以使人們從對(duì)抗迅速走向合作。[6]有研究者依據(jù)政府態(tài)度的開放程度以及社會(huì)參與的積極性強(qiáng)弱程度將參與式治理分為五類:政府強(qiáng)力控制型參與、政府干預(yù)控制型參與、政府自愿引導(dǎo)型參與、政府許可的社會(huì)自主型參與,以及政府與社會(huì)平等合作的規(guī)范型參與。雖然自20世紀(jì)80年代起,我國已有地方開始探索參與式治理模式,但地方參與式治理存在“政府向社會(huì)賦權(quán)不足,公民社會(huì)作為社區(qū)主體的自治性不足,公民的行動(dòng)能力有限”[7]等問題。但既有研究較少討論NGO介入?yún)⑴c式治理后,傳統(tǒng)的政府角色是否有所變更,政府是否在一定程度上從社區(qū)事務(wù)抽身等問題。
第二,居委會(huì)角色。居委會(huì)在傳統(tǒng)社區(qū)治理中處于弱勢地位,面臨“行政化困境”和“邊緣化危機(jī)”[8]。第七屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議1989年12月26日通過的《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》對(duì)居委會(huì)定位為:“自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織?!本游瘯?huì)或因承擔(dān)過多行政職能而導(dǎo)致功能錯(cuò)位。[9]通過成立“社區(qū)工作站”和“社區(qū)服務(wù)中心”吸納居委會(huì)行政職能的地區(qū),又使居委會(huì)的地位迅速下降,被邊緣化。[10]參與治理模式是否有助于居委會(huì)向居民自治組織回歸?特別是在他組織NGO的參與下,居委會(huì)的角色是否有所改變?既有研究關(guān)注較少。此外,社區(qū)居民是社區(qū)的重要組成成員。在NGO參與的條件下,社區(qū)居民扮演何種角色?自治能力是否得以提高?這也是既有研究關(guān)注較少而本文將著重討論的內(nèi)容。
第三,社區(qū)自組織角色。社區(qū)組織在城市社區(qū)參與式治理中發(fā)揮重要作用。[11]社區(qū)自組織的參與是城市社區(qū)公民社會(huì)形成與發(fā)展的標(biāo)志。[12]培育公民社會(huì)、發(fā)展社會(huì)組織是彌補(bǔ)市場失靈、政府失敗的“第三條道路”。[13]近年來,我國城市社區(qū)自組織發(fā)展迅速,但社區(qū)自組織類型比較單一。社區(qū)自組織的參與過程和程序關(guān)乎治理模式是否能夠順利進(jìn)行。參與式治理不僅是理念,還是方法。開放論壇、參與式游戲等各類工具的發(fā)展有利于參與式治理理念的實(shí)現(xiàn)。[14]在他組織NGO的介入下,社區(qū)自組織是否得到了實(shí)質(zhì)發(fā)展?角色有否轉(zhuǎn)變?既有研究關(guān)注較少。
第四,他組織的角色。有研究引入了對(duì)他組織的討論,比如有研究提出參與式治理遵循“多方需求—多方壓力—多方協(xié)作—體制創(chuàng)新—需求滿足”的模式。[15]該模式引入了“他組織”,主要指街道及社區(qū)居委會(huì),并非NGO,因此未解釋NGO參與下三者的互動(dòng)模式。也有研究對(duì)NGO的角色做了描述,指出非政府組織在參與式治理中發(fā)揮支持作用,在政府的支持下,通過提供培訓(xùn)推動(dòng)社區(qū)組織化建設(shè)及治理能力培育。[16](P13)但這些研究并未解釋他組織NGO的參與是否會(huì)改變政府、居委會(huì)、居民在傳統(tǒng)社區(qū)治理中的角色?NGO可以在何種程度上改變,以及如何改變“自上而下”行政指令式的治理模式?
本研究選取三個(gè)城市社區(qū)街道作為案例,進(jìn)行比較分析。這三個(gè)案例來自不同的城市社區(qū),有著不同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及人口結(jié)構(gòu)背景。三個(gè)案例存在一些相同點(diǎn):第一,皆由政府、街道、居委會(huì)、NGO及社區(qū)居民參與。第二,參與的NGO一致。S中心作為NGO參與了全部案例,且在各方互動(dòng)中扮演相同角色,主要負(fù)責(zé)植入居民議事方式,以一致的程序組織居民討論公共事務(wù)。第三,資金支持充足。三個(gè)案例皆有來自政府較為充足的資金支持。
我們通過公開資料收集與深度訪談,獲取三個(gè)案例的主要資料。公開資料包括三個(gè)案例的基礎(chǔ)信息、統(tǒng)計(jì)信息,主要通過官方網(wǎng)站以及公開發(fā)行的統(tǒng)計(jì)資料獲得。深度訪談對(duì)象包括三個(gè)案例所涉及的政府機(jī)構(gòu)、社區(qū)工作人員、社區(qū)居民,以及參與三個(gè)案例的NGO的工作人員。
本研究選取的三個(gè)案例為浙江省寧波市W街道、遼寧省某市Z街道、北京市某區(qū)Q街道。這是中國第一批在街道層面上政府、社區(qū)和NGO合作開展的社區(qū)參與式治理的街道。三個(gè)案例皆由同一家NGO(S中心)介入。
案例一:寧波市某區(qū)W街道。該區(qū)是全市政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心,其社會(huì)組織發(fā)展程度較高。2003年,區(qū)政府出臺(tái)《社區(qū)民間社會(huì)組織管理辦法(試行)》,社會(huì)組織開始蓬勃發(fā)展。2014年初,該區(qū)入選民政部公布全國首批70個(gè)社會(huì)組織建設(shè)創(chuàng)新示范區(qū)。本研究關(guān)注的W街道是該區(qū)8個(gè)街道之一,是中國城市地區(qū)最早一批實(shí)現(xiàn)參與式社區(qū)治理的街道。區(qū)政府發(fā)布文件鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展后,S中心于2004年來到該區(qū)實(shí)施參與式治理項(xiàng)目。 W街道是所處區(qū)西部弱勢群體集聚的城鄉(xiāng)接合部街道。S中心之所以選取W街道,就是希望通過參與式社區(qū)建設(shè)更加關(guān)注社區(qū)邊緣和弱勢群體。
案例二:遼寧省某市Z街道。該市曾是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)典型地區(qū),是重要的鋼鐵工業(yè)基地之一。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入,企業(yè)轉(zhuǎn)制并軌,大量經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織回歸屬地管理,社區(qū)工作的重要性日益凸顯。2003年底起,Z街道利用轄區(qū)資源,通過企業(yè)冠名社區(qū)的方式推進(jìn)社區(qū)公益項(xiàng)目的社會(huì)化,部分地解決了經(jīng)費(fèi)不足、場地缺乏等問題。但這種模式主要依靠街道領(lǐng)導(dǎo)與企業(yè)負(fù)責(zé)人的私人關(guān)系,且社區(qū)居民在項(xiàng)目決策的參與度與項(xiàng)目對(duì)居民需求定位準(zhǔn)確度低。2005年起,S中心開始介入Z街道的參與式治理項(xiàng)目,期望改善此種局面。
案例三:北京市某區(qū)Q街道,位于北京市南部。2001年1月,國務(wù)院批準(zhǔn)撤縣設(shè)區(qū),自此該區(qū)加速了城市化進(jìn)程,常住人口由當(dāng)時(shí)的十幾萬人增加至2014年的154.5萬人。*北京市某區(qū)2014年末常住人口,該區(qū)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù),2015年1月。與北京城區(qū)內(nèi)街道不同,Q街道所在區(qū)為新興城區(qū),下轄社區(qū)較多,且社區(qū)類型多樣,既有高檔別墅區(qū)、普通商品房,也有經(jīng)濟(jì)適用房區(qū)、老舊小區(qū)企業(yè)職工大院以及流動(dòng)人口聚集的平房社區(qū),形成高檔小區(qū)、普通商業(yè)小區(qū)、老舊小區(qū)、新居民聚居社區(qū)的混雜結(jié)構(gòu),社會(huì)治理問題相對(duì)復(fù)雜。S中心自2005年起介入Q街道的治理分析案例。
三個(gè)案例的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景、人口結(jié)構(gòu)、街道規(guī)模各不相同。寧波市W街道屬于沿海發(fā)達(dá)城市的城鄉(xiāng)接合部地區(qū),遼寧省Z街道屬于轉(zhuǎn)型后的老工業(yè)城區(qū),北京市Q街道是由郊縣地區(qū)發(fā)展起來的社會(huì)階層復(fù)雜的新興城區(qū)。三個(gè)案例的共同點(diǎn)是都存在社區(qū)治理需求,且傳統(tǒng)治理模式不能有效滿足治理需求。這為政府、社區(qū)與NGO的合作提供了前提條件。
本研究中的“政府”指區(qū)級(jí)政府及其派出機(jī)構(gòu)街道辦事處。三個(gè)案例中,政府在合作中處于強(qiáng)勢地位。政府決定NGO是否能夠進(jìn)入社區(qū);政府直接組織和領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)工作人員;政府行使項(xiàng)目審批權(quán)、對(duì)社區(qū)項(xiàng)目進(jìn)行主體財(cái)政支持、過程監(jiān)督和效果評(píng)估。區(qū)級(jí)政府為NGO介入社區(qū)治理提供政策環(huán)境。但并非全部案例都有區(qū)政府的直接介入,強(qiáng)勢的街道可直接決定NGO能否進(jìn)入社區(qū)。
在寧波市W街道,區(qū)政府在NGO社區(qū)準(zhǔn)入上起決定作用。在確定與S中心合作之后,區(qū)政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與方向性指導(dǎo),并對(duì)項(xiàng)目提供財(cái)政支持。街道負(fù)責(zé)審批項(xiàng)目,并與區(qū)政府一同對(duì)獲批項(xiàng)目提供資金支持。街道全程參與項(xiàng)目運(yùn)行,由分管社區(qū)的副主任作為聯(lián)系人,參與社區(qū)項(xiàng)目的策劃、撥款、執(zhí)行和成效評(píng)估。
在遼寧省Z街道,其社區(qū)治理工作在該市乃至全國范圍的影響力較大,街道在NGO社區(qū)準(zhǔn)入上具有決定權(quán)。在確立合作關(guān)系之后,街道負(fù)責(zé)提供資金和資源支持、監(jiān)督及協(xié)調(diào)項(xiàng)目的利益相關(guān)方。街道成立項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組,成員包括街道辦事處主要領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)建設(shè)科科長、轄區(qū)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)居委會(huì)干部、社區(qū)領(lǐng)袖。此外,還成立了社區(qū)項(xiàng)目管理辦公室,作為常設(shè)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)深入社區(qū)、調(diào)查需求、監(jiān)督以及評(píng)估項(xiàng)目運(yùn)行和效果。Z街道在財(cái)政支持方面并非全部來自政府,某基金會(huì)也對(duì)該項(xiàng)目給予支持,但這并未改變政府對(duì)項(xiàng)目擁有審批權(quán),因此來自基金會(huì)的資金并沒有在實(shí)質(zhì)層面上改變幾方的合作模式。
在北京市Q街道,街道辦事處是NGO能否進(jìn)入社區(qū)的決定者。在正式締結(jié)合作關(guān)系后,Q街道選出四個(gè)試點(diǎn)社區(qū)與S中心合作。街道與S中心合作對(duì)轄下23個(gè)社區(qū)居委會(huì)的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)。在項(xiàng)目挑選與實(shí)施階段,街道負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批,對(duì)通過審批的項(xiàng)目予以財(cái)政支持。
社區(qū)由社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)居民組成。社區(qū)居委會(huì)雖屬群眾性自治性組織,但傳統(tǒng)治理模式中,居委會(huì)帶有很強(qiáng)的行政色彩。居委會(huì)工作中相當(dāng)部分屬于政府的工作。為改變這種情況,各地區(qū)成立社區(qū)服務(wù)中心,以承接居委會(huì)的行政職能。三個(gè)案例中,北京市Q街道和遼寧省Z街道已成立社區(qū)服務(wù)中心。社區(qū)服務(wù)中心的成立有利于居委會(huì)回歸居民自治組織,但由于居委會(huì)部分行政性職能被社區(qū)服務(wù)中心吸納,反而出現(xiàn)了角色和職能困惑。
政府、社區(qū)、NGO的合作為居委會(huì)注入了回歸自治組織的新職能。操作層面上,街道辦事處與居民并非進(jìn)行直接聯(lián)系,居委會(huì)在街道和居民之間起到了重要的溝通協(xié)調(diào)作用。三個(gè)案例中,社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)需求調(diào)查、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織和協(xié)調(diào)的職能。有的街道將需求調(diào)查權(quán)下放給社區(qū)行使。比如北京市Q街道,街道賦予社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行需求調(diào)查的權(quán)限。該區(qū)新居民較多,這是傳統(tǒng)以戶籍人口為服務(wù)對(duì)象的社區(qū)服務(wù)體系無法覆蓋的人群。某社區(qū)3 000多居民中,1 700多人為新居民。居委會(huì)在調(diào)查過程中,發(fā)現(xiàn)社區(qū)中無正式工作、以照看孩子為日常主要工作的婦女群體更需要社區(qū)提供各種服務(wù)。社區(qū)將其鎖定為新的目標(biāo)群體,對(duì)其展開進(jìn)一步的需求調(diào)查。
在需求調(diào)查的基礎(chǔ)上,社區(qū)主要負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)項(xiàng)目,報(bào)送街道審批,以獲得資金支持。項(xiàng)目實(shí)施中,社區(qū)牽頭物色項(xiàng)目執(zhí)行人,提供項(xiàng)目支持和協(xié)調(diào),必要時(shí)參與調(diào)解居民矛盾。寧波市W街道在需求調(diào)查的基礎(chǔ)上,有社區(qū)策劃了家庭理發(fā)項(xiàng)目,確定了項(xiàng)目執(zhí)行人,并確定執(zhí)行人以志愿者的身份為有需求的家庭提供服務(wù)。
社區(qū)居民在傳統(tǒng)治理模式中屬于被管理角色。居民在部分社區(qū)事務(wù)上缺乏意見表達(dá)空間,對(duì)街道自上而下組織的活動(dòng)缺乏熱情、自治能力不高,有些自發(fā)成立的社區(qū)組織因資金匱乏而無法持續(xù)。比如遼寧省Z街道,老工業(yè)區(qū)的居民多為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的下崗職工,居民忙于個(gè)人生計(jì),對(duì)社區(qū)事務(wù)關(guān)注度低,公民意識(shí)薄弱,公共議事能力較低。當(dāng)這些居民被邀請(qǐng)參與討論時(shí),他們往往偏離討論主題,抱怨、宣泄自己個(gè)人生活的種種不滿,甚至情緒激動(dòng),頻繁打斷別人的談話。在北京市Q街道,相當(dāng)數(shù)量的居民認(rèn)為“居民干嗎摻和居委會(huì)的事”;聽到外國社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)時(shí),也有人認(rèn)為“人家的經(jīng)驗(yàn),中國辦不到”。
在S中心的介入下,社區(qū)居民被重新動(dòng)員起來,參與社區(qū)項(xiàng)目需求調(diào)查、項(xiàng)目設(shè)計(jì)及執(zhí)行。在寧波市W街道,社區(qū)為了調(diào)和居民對(duì)如何辦好老年飯桌的意見分歧,邀請(qǐng)了享受待遇的老人和不符合條件但確實(shí)有困難的人一起討論。受邀者聚在一起商議,達(dá)成共識(shí),既完成了社區(qū)居委會(huì)的需求調(diào)查,也參與了方案的決策制定過程。
此外,社區(qū)居民中產(chǎn)生了“社區(qū)能人”、項(xiàng)目執(zhí)行人以及自我服務(wù)型組織。在遼寧省Z街道,居民起初不關(guān)心居委會(huì)的工作及公共事務(wù),通過多次參加培訓(xùn)和座談,逐漸開始關(guān)心社區(qū)事務(wù),并成立了社區(qū)公共事務(wù)小組和社區(qū)工作小分隊(duì)。在北京市Q街道,居民成立了項(xiàng)目實(shí)施小組,執(zhí)行已批復(fù)的項(xiàng)目。
本研究所關(guān)注的 S中心是2002年成立于北京的非營利民間機(jī)構(gòu),主要致力于促進(jìn)城市社區(qū)的參與式治理。按照世界銀行對(duì)NGO的分類標(biāo)準(zhǔn),S中心介于運(yùn)作型與倡導(dǎo)型之間,屬于規(guī)則植入與能力建設(shè)型NGO。與提供社區(qū)公共服務(wù)為主的運(yùn)作型NGO不同,S中心致力于輸出居民議事規(guī)則、社區(qū)居民能力建設(shè)與社區(qū)自組織培育。同時(shí)S中心也非倡導(dǎo)型NGO,其與社區(qū)合作的項(xiàng)目皆由政府主導(dǎo),并不宣揚(yáng)特定的使命,也沒有表現(xiàn)出倡導(dǎo)型NGO的激進(jìn)的特點(diǎn)。S中心的角色既弱勢又重要?!叭鮿荨斌w現(xiàn)在NGO的進(jìn)入與對(duì)項(xiàng)目的主導(dǎo)程度上。三個(gè)案例中,S中心能否進(jìn)入社區(qū)取決于政府是否提供進(jìn)入機(jī)會(huì)。在項(xiàng)目的進(jìn)行過程中,S中心在資金與項(xiàng)目選擇上沒有主導(dǎo)權(quán)。但S中心的參與具有重要性,主要體現(xiàn)在S中心的介入注入了新的理念,輸入了新的工作方式,改變了傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式,是社區(qū)居民參與式治理模式形成的關(guān)鍵。
在社區(qū)進(jìn)入方式上,NGO處于弱勢地位。三個(gè)案例中,S中心并非通過市場行為與政府締結(jié)合約式正式合作關(guān)系,而是首先通過私人關(guān)系或在非正式場合與政府建立聯(lián)系,在獲得政府信任與肯定之后,才有可能獲得進(jìn)入社區(qū)的機(jī)會(huì)。政府的默許并不足以成為NGO進(jìn)入社區(qū)的充足條件,政府主動(dòng)與NGO締結(jié)合作關(guān)系才準(zhǔn)許其進(jìn)入社區(qū)。在三個(gè)案例中,S中心皆是在獲得當(dāng)?shù)卣难?qǐng)后才與指定街道建立合作關(guān)系。
在寧波市W街道,S中心負(fù)責(zé)人被區(qū)領(lǐng)導(dǎo)邀請(qǐng)參與研討會(huì)并分享社區(qū)參與治理的經(jīng)驗(yàn),建立了與區(qū)領(lǐng)導(dǎo)之間的信任。此后,區(qū)政府決定正式邀請(qǐng)S中心進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)開展項(xiàng)目。在遼寧省Z街道,街道領(lǐng)導(dǎo)在一次社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上結(jié)識(shí)了S中心負(fù)責(zé)人,認(rèn)可其社區(qū)治理的理念,于是邀請(qǐng)S中心介入。在北京市Q街道,S中心負(fù)責(zé)人開始被邀請(qǐng)參與指導(dǎo)街道社區(qū)治理工作,后來經(jīng)過與街道領(lǐng)導(dǎo)討論商議,最終獲得項(xiàng)目合作機(jī)會(huì)。
在對(duì)項(xiàng)目的主導(dǎo)上,NGO同樣處于弱勢地位。三個(gè)案例中,區(qū)政府以及街道主導(dǎo)項(xiàng)目資金,街道具備項(xiàng)目審批權(quán)力,S中心既無權(quán)決定項(xiàng)目資金分配數(shù)額,也無權(quán)決定何種項(xiàng)目應(yīng)該受資助。S中心主要提供技術(shù)支持,包括咨詢、管理培訓(xùn)及參與式技術(shù)指導(dǎo)。但這種技術(shù)支持的重要意義在于其直接影響了參與式治理模式的形成。咨詢、培訓(xùn)與參與式技術(shù)指導(dǎo)在理念與操作上根本改變了傳統(tǒng)“自上而下”行政指令式的社區(qū)治理模式。咨詢內(nèi)容既包括政府向S中心進(jìn)行的咨詢,也包括S中心為正在進(jìn)行的社區(qū)項(xiàng)目提供咨詢。
培訓(xùn)是S中心進(jìn)入與街道項(xiàng)目合作初期或與項(xiàng)目持續(xù)過程并行的主要工作。培訓(xùn)的主要目的是幫助街道、社區(qū)工作人員、社區(qū)居民了解參與式治理的理念和思路。培訓(xùn)內(nèi)容既包括對(duì)基層官員、社區(qū)領(lǐng)袖開展的參與意識(shí)的培訓(xùn),也包括針對(duì)社區(qū)參與方法的培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容包括分析社區(qū)現(xiàn)狀、發(fā)現(xiàn)問題和尋找社區(qū)需求、撰寫項(xiàng)目申請(qǐng)書、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃和執(zhí)行人的選定等。S中心開展培訓(xùn)的另一個(gè)目的是催生社區(qū)內(nèi)有自治能力的社區(qū)自組織。在對(duì)社區(qū)工作者的培訓(xùn)中,S中心強(qiáng)調(diào)尋找“社區(qū)能人”和社區(qū)“非正式領(lǐng)袖”,并邀請(qǐng)?jiān)谏鐓^(qū)中有影響力、有意愿為社區(qū)服務(wù)的居民參與培訓(xùn)。比如在北京市Q街道,S中心開辦了“能人工作坊”,邀請(qǐng)社區(qū)中的積極分子參加。很多居民雖然是社區(qū)內(nèi)的積極分子,并有一定影響力,但受傳統(tǒng)觀念的束縛,參與熱情不高。但隨著培訓(xùn)的展開,參與者的觀念開始發(fā)生變化。通過開辦“能人工作坊”,S中心成功發(fā)掘了一批項(xiàng)目執(zhí)行人和核心團(tuán)隊(duì)。
參與式技術(shù)指導(dǎo)指S中心傳授參與式技術(shù),這是S中心介入社區(qū)治理的重要特色和貢獻(xiàn)。這是一種被稱為“世界咖啡屋”(World Café)*“世界咖啡屋”的概念由美國人朱尼特·布朗和伊薩斯·戴維提出。世界咖啡屋是指有意識(shí)地在會(huì)談場所營造類似咖啡館的輕松環(huán)境,并嚴(yán)格按照規(guī)定的程序進(jìn)行討論,以宜人的環(huán)境和充分有效的討論而著名。的公共議事方式。植入這種議事方式是S中心介入社區(qū)參與式治理的重要使命之一。這種方式從根本上改變了傳統(tǒng)社區(qū)的議事方式。
雖然S中心在三個(gè)街道開展的項(xiàng)目不同,但在居民議事過程中扮演的角色是相同的,均發(fā)揮提供討論平臺(tái),并將“世界咖啡屋”討論方式植入居民議事過程。通過引導(dǎo)居民討論公共議題,按照規(guī)則充分進(jìn)行利益表達(dá),S中心在三個(gè)案例中皆有效地組織居民對(duì)有爭議的議題達(dá)成共識(shí)。
“世界咖啡屋”需要專業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行組織,保障規(guī)則可以順利執(zhí)行,以實(shí)現(xiàn)此種會(huì)談方式的議事效果。同人力有限的街道與社區(qū)工作人員相比,NGO的特性可滿足此要求。S中心將這種“世界咖啡屋”的議事方式植入城市社區(qū)居民的參與式治理過程,改變了原本散亂、無章法、制造矛盾的爭吵式討論方式。在采用這種方式之前,S中心利用專業(yè)團(tuán)隊(duì)力量深度走訪社區(qū),對(duì)社區(qū)特點(diǎn)、人口結(jié)構(gòu)、社區(qū)領(lǐng)袖等進(jìn)行調(diào)查。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)擬實(shí)施項(xiàng)目的目標(biāo)人群,擬定參加“世界咖啡屋”討論的可行性名單。為使這種源自西方的議事方式對(duì)中國城市社區(qū)居民有親和力,S中心將“世界咖啡屋”的提法本土化,改名為“社區(qū)茶館”。
由于S中心的參與,三個(gè)案例中的幾方表現(xiàn)為同一的合作模式。這種模式改變了傳統(tǒng)“自上而下”的行政指令式治理模式。如圖1所示,基層政府從公共服務(wù)的直接提供者變?yōu)橘Y源掌控者;社區(qū)居委會(huì)由行政指令的執(zhí)行者逐漸轉(zhuǎn)換為居民自治領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者;居民由缺失狀態(tài)逐漸進(jìn)入社區(qū)公共事務(wù)視野,參與公共事務(wù)的決策和執(zhí)行;NGO從被排斥在社區(qū)治理之外,變?yōu)樯鐓^(qū)治理過程中的咨詢、培訓(xùn)與參與式技術(shù)的提供者。
圖1 政府、社區(qū)、NGO合作的參與式治理模式
與傳統(tǒng)模式相比,這種模式使得社區(qū)治理向參與式治理的方向發(fā)展,但社區(qū)作為治理參與者的能力有待增強(qiáng)。在政府角色上,政府雖然從提供公共服務(wù)的事務(wù)性工作中抽身,但仍然直接掌握著社區(qū)公共服務(wù)。
第一,政府擁有NGO進(jìn)入許可權(quán)。三個(gè)案例皆顯示,NGO只有獲得政府邀請(qǐng)才可能進(jìn)入社區(qū),作為政府和社區(qū)項(xiàng)目的咨詢者和技術(shù)支援者。而這種支援行動(dòng)要滿足政府的意愿和需求。
第二,政府對(duì)社區(qū)居委會(huì)行使組織和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這種三方合作模式雖然有助于淡化社區(qū)居委會(huì)的行政色彩,特別是存在社區(qū)服務(wù)中心的地區(qū),居委會(huì)的行政職能被吸納,但這主要體現(xiàn)為職能淡化,居委會(huì)更關(guān)注社區(qū)服務(wù),并沒有從根本上改變政府與居委會(huì)的行政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。居委會(huì)仍需完成街道布置的任務(wù)。
第三,政府通過掌握關(guān)鍵資源來主導(dǎo)社區(qū)項(xiàng)目。三個(gè)案例顯示,政府掌握項(xiàng)目審批權(quán)、資金劃撥權(quán)。雖然有的項(xiàng)目有來自基金會(huì)的支持,但社區(qū)項(xiàng)目的主要資金來源于政府。在寧波市W街道,社區(qū)項(xiàng)目資金全部來自區(qū)以及街道兩級(jí)財(cái)政。遼寧省Z街道少部分資金來自基金會(huì),但主體項(xiàng)目資金來自政府。北京市Q街道的項(xiàng)目資金也來自街道層面。在三方合作中,凡需要資金支持的項(xiàng)目,都由社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)撰寫項(xiàng)目申請(qǐng)書,然后向街道提出申請(qǐng),獲得批準(zhǔn)的項(xiàng)目才可獲得資金支持。對(duì)于不需要資金支持的志愿項(xiàng)目,街道的意志主要體現(xiàn)在項(xiàng)目策劃期間,這也是為何強(qiáng)勢的街道不會(huì)把需求調(diào)查權(quán)下放給社區(qū)的原因。
作為NGO的S中心雖然可以把討論技術(shù)植入議事環(huán)節(jié),但并無權(quán)啟動(dòng)居民議事過程,也無權(quán)決定討論會(huì)的參與者。NGO通過培訓(xùn)令政府意識(shí)到了需求調(diào)查的必要性,但NGO并不具備需求調(diào)查權(quán),因此也就無權(quán)影響項(xiàng)目內(nèi)容、使用目標(biāo)人群。三個(gè)案例中,NGO的介入只是在技術(shù)層面發(fā)揮工具性作用。社區(qū)居委會(huì)并未完全回歸為居民自治組織,仍為政府與居民信息的上傳下達(dá)性組織。三個(gè)案例中,多方合作下的社區(qū)雖然更注重社區(qū)服務(wù)應(yīng)滿足居民需求,但其更重要的任務(wù)是完成政府下達(dá)的行政指令。居委會(huì)之所以成為項(xiàng)目策劃者,組織協(xié)調(diào)居民執(zhí)行項(xiàng)目,主要目的是完成街道布置的工作。
雖然政府主導(dǎo)社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)項(xiàng)目與NGO進(jìn)入,但社區(qū)居委會(huì)的職能在此過程中發(fā)生了轉(zhuǎn)變,NGO被允許參與社區(qū)治理,社區(qū)居民的需求得以被關(guān)注,社區(qū)居民被引入?yún)⑴c式治理過程,參與公共事務(wù)的意愿和能力都有所提高。在NGO將“世界咖啡屋”討論方式應(yīng)用于社區(qū)居民議事過程后,社區(qū)居民能夠運(yùn)用理性、有序的討論方式表達(dá)需求、交換意見,在爭議問題上取得共識(shí)。但這仍是一種被動(dòng)的參與模式。社區(qū)居民在收到街道或者居委會(huì)邀請(qǐng)之后才可能參與有關(guān)議題的討論,制度化、組織化的日常意見表達(dá)機(jī)制和討論平臺(tái)的匱乏,使得社區(qū)居民難以自主啟動(dòng)討論議程。
三個(gè)案例中,多方合作的參與式治理模式均以不可持續(xù)而告終。這并非因?yàn)轫?xiàng)目效果不佳。多方合作模式在提升社區(qū)服務(wù)豐富程度以及居民滿意度上取得了成效。比如在寧波市W街道,S中心介入的第一年中,街道層面投入了2萬元資金,共開展了23項(xiàng)服務(wù),受益人群1萬多人次。這些項(xiàng)目根據(jù)需求調(diào)查設(shè)計(jì),目標(biāo)人群明確,并采用“世界咖啡屋”方式解決爭端和沖突,項(xiàng)目實(shí)施過程中受益居民參與熱情較高,自我管理和議事能力也有所提高。
在三個(gè)案例中,項(xiàng)目未能持續(xù)的原因是一致的,主要體現(xiàn)為:
第一,政府成為參與式治理能否持續(xù)的關(guān)鍵變量。政府領(lǐng)導(dǎo)的更迭對(duì)項(xiàng)目的可持續(xù)性有決定性影響。三個(gè)案例中,合作模式皆因政府領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生變動(dòng)而未能持續(xù)。在寧波市W街道,政府領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生變動(dòng),新主管領(lǐng)導(dǎo)因有其他發(fā)展規(guī)劃而終止了與S中心的合作。在遼寧省Z街道,S中心與該街道的合作由街道主管領(lǐng)導(dǎo)促成,合作的實(shí)施計(jì)劃由該領(lǐng)導(dǎo)與S中心共同制定;街道層面其他合作部門的負(fù)責(zé)人由該領(lǐng)導(dǎo)任命;合作過程中街道的想法皆由該領(lǐng)導(dǎo)提出。因此,該主管領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)離直接導(dǎo)致Z街道與S中心的合作終止。繼任領(lǐng)導(dǎo)上任后雖然表示愿意繼續(xù)支持與S中心合作,但實(shí)際合作逐漸減少。北京市Q街道的項(xiàng)目也因相同原因而終止。
第二,社區(qū)自我管理型組織欠缺,項(xiàng)目缺乏可以持續(xù)的組織平臺(tái)。即便在項(xiàng)目進(jìn)行過程中,政府與NGO的旨趣也已經(jīng)發(fā)生偏差。政府更傾向于社區(qū)開展文體活動(dòng);S中心希望通過提高社區(qū)居民參與公共事務(wù)的能力,鼓勵(lì)居民建立社區(qū)自組織。社區(qū)居民雖然獲得參與機(jī)會(huì),但與政府還是“組織與被組織”的關(guān)系。社區(qū)居民只有在獲邀參與政府以及社區(qū)設(shè)計(jì)的項(xiàng)目時(shí),才有參與治理的機(jī)會(huì)。治理模式的改變提高了社區(qū)居民的參與程度,但并沒有從結(jié)構(gòu)上改變政府與社區(qū)“管理與被管理”的關(guān)系。社區(qū)自組織在這種情況下很難產(chǎn)生。因此,一旦NGO撤出,絕大部分社區(qū)項(xiàng)目難以為繼。
第三,資金來源單一。三個(gè)案例中的資金主體來源于政府資助。這使得需要資金支持的社區(qū)項(xiàng)目和社區(qū)組織雛形無法離開政府的扶持。政府支持則資金充裕,政府不支持則資金鏈斷裂,項(xiàng)目無法持續(xù)。在寧波市W街道,區(qū)政府予以支持的階段,區(qū)與街道兩級(jí)財(cái)政對(duì)社區(qū)項(xiàng)目給予資金支持。區(qū)級(jí)財(cái)政最初對(duì)W街道予以10萬元的年度經(jīng)費(fèi),后來有的年度經(jīng)費(fèi)增加到15萬元。街道層面的財(cái)政投入也呈現(xiàn)增加趨勢,社區(qū)項(xiàng)目沒有資金壓力。但當(dāng)區(qū)主管領(lǐng)導(dǎo)更換后,參與式治理模式失去了來自政府的支持,合作項(xiàng)目也因此告終。遼寧省Z街道雖有來自基金會(huì)和企業(yè)的支持,但這并沒有改變社區(qū)項(xiàng)目資金來源單一的結(jié)構(gòu)。失去政府的支持等于失去外部資金支持。當(dāng)Z街道支持合作模式的領(lǐng)導(dǎo)調(diào)離后,項(xiàng)目可持續(xù)的部分逐漸減少。
第四,居民議事能力不足。NGO的培訓(xùn)令政府及社區(qū)意識(shí)到了參與式討論的重要性,將“世界咖啡屋”的議事方式植入討論過程可以幫助居民有序表達(dá)意見。但這一階段,社區(qū)居民處于被組織與熟悉規(guī)則的階段,尚未形成獨(dú)立自我組織的議事能力。討論主持人對(duì)居民議事能否有效、順利進(jìn)行至關(guān)重要。合作期間,NGO擔(dān)當(dāng)規(guī)則實(shí)施者的角色,負(fù)責(zé)主持討論,通過提出有明確導(dǎo)向且有建設(shè)性意義的問題引導(dǎo)討論全過程。主持人是否有能力控制局面,既通過保障實(shí)施規(guī)則令參與者充分表達(dá)意見,又可以引導(dǎo)討論向著產(chǎn)生建設(shè)性共識(shí)的方向發(fā)展。NGO較難通過短期項(xiàng)目培育居民議事主持人。居民議事主持人需要以社區(qū)內(nèi)自生的社會(huì)組織為依托,在NGO的長期介入下挑選和培養(yǎng),并在實(shí)際討論過程中逐漸提升能力。
綜上所述,通過對(duì)三個(gè)街道的比較分析,在政府、社區(qū)、NGO合作的治理模式中,NGO的介入并未改變傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的“自上而下”的社區(qū)治理模式。但通過NGO的參與,政府與社區(qū)的角色發(fā)生了一定程度的調(diào)整。政府從以往的公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金支持者和規(guī)則制定者;社區(qū)居委會(huì)由政府行政指令執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)者和社區(qū)居民的組織、協(xié)調(diào)者;社區(qū)居民被有效整合進(jìn)社區(qū)治理項(xiàng)目,參與需求表達(dá)和項(xiàng)目涉及與執(zhí)行;NGO在治理過程中提供咨詢和技術(shù)支持以及能力提升。
在合作模式的可持續(xù)性上,政府、社區(qū)、NGO合作的參與式治理模式受基層政府領(lǐng)導(dǎo)更換的影響顯著,項(xiàng)目合作的持續(xù)性不佳。三個(gè)案例中,多方互動(dòng)的合作模式皆因政府主管領(lǐng)導(dǎo)調(diào)離而未能持續(xù)。政府通過掌握社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目審批權(quán)、財(cái)政來源,以及NGO的社區(qū)準(zhǔn)入等方式,主導(dǎo)著社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目。社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)居民以及NGO處于弱勢地位。社區(qū)居委會(huì)依舊要完成政府交托的任務(wù),任務(wù)形式從行政指令變?yōu)樯鐓^(qū)服務(wù)項(xiàng)目;社區(qū)缺少居民主動(dòng)表達(dá)需求的平臺(tái)與機(jī)制,居民需求通過被動(dòng)征集機(jī)制整合進(jìn)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目。通過非正式渠道與政府建立合作關(guān)系的NGO的角色限于提供技術(shù)支援、規(guī)則植入與能力建設(shè),NGO與基層政府建立的信任關(guān)系相對(duì)脆弱。
基于此,本研究對(duì)完善城市基層參與式合作治理機(jī)制提出如下改進(jìn)措施:
第一,增強(qiáng)居委會(huì)對(duì)社區(qū)公共服務(wù)類項(xiàng)目的自主性。本研究顯示,在政府、社區(qū)、NGO合作的參與式治理模式下,居委會(huì)功能雖然有所改變,但自主性仍有待強(qiáng)化。為推進(jìn)居委會(huì)回歸社區(qū)自治組織,可借鑒新加坡“政府主導(dǎo),法定機(jī)構(gòu)組織,民眾參與”的社區(qū)共建經(jīng)驗(yàn),理順政府、社區(qū)與居民的關(guān)系。在社區(qū)公益項(xiàng)目上,區(qū)、街道可將自治范圍內(nèi)社區(qū)項(xiàng)目的選擇、管理與設(shè)計(jì)權(quán)限下放給社區(qū),由社區(qū)根據(jù)居民需求完成項(xiàng)目遴選、設(shè)計(jì)與過程管理和監(jiān)督,這有助于調(diào)動(dòng)居委會(huì)的工作積極性,令公共服務(wù)類項(xiàng)目更貼近社區(qū)。
第二,建立長效機(jī)制,培育社區(qū)居民對(duì)自治事務(wù)的議事能力,增強(qiáng)對(duì)社區(qū)自組織的培育。本研究顯示,社區(qū)自組織匱乏是參與式治理模式持續(xù)性不佳的主要原因之一。此方面可借鑒美國經(jīng)驗(yàn),通過社區(qū)會(huì)議培養(yǎng)社區(qū)居民的參與及議事能力。建議基層政府以居委會(huì)為組織平臺(tái),對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn),逐漸使社區(qū)居民形成管理自治事務(wù)的能力,能夠有效參與并設(shè)計(jì)社區(qū)自我服務(wù)項(xiàng)目,激發(fā)社區(qū)活力,促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)。
第三,適當(dāng)拓展資金來源。本研究顯示,社區(qū)自組織資金來源單一是社區(qū)自組織與他組織合作可持續(xù)性較弱的主要原因之一。建議拓寬社區(qū)自組織資金來源渠道,加強(qiáng)對(duì)資金平臺(tái)與渠道的監(jiān)管。此方面可借鑒美國NGO與政府、社區(qū)合作的資金供給模式。政府更多地負(fù)擔(dān)基本公共服務(wù)供給,通常越貼近基本公共服務(wù),政府財(cái)政撥款所占比例越大。在拓寬社區(qū)自組織資金來源問題上,可參考美國經(jīng)驗(yàn),政府有側(cè)重地向社區(qū)提供財(cái)政支持。在拓寬社區(qū)自組織資金來源的同時(shí),應(yīng)規(guī)范資金提供機(jī)制,加強(qiáng)必要監(jiān)管。國務(wù)院主管部門可建立社區(qū)公共服務(wù)類慈善公募基金清單管理制度,規(guī)范社區(qū)公共服務(wù)資金來源渠道。慈善公募基金清單可成為全國范圍社區(qū)公共服務(wù)資金來源渠道。這或可在一定程度上緩解公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)區(qū)域不均的情況,有助于提高公共服務(wù)供給的均等程度。
第四,將他組織NGO進(jìn)入、退出社區(qū)的方式制度化,提高政府、社區(qū)與NGO合作模式的穩(wěn)定程度。本研究顯示,NGO通過非正式渠道進(jìn)入社區(qū)是其參與式治理模式的不穩(wěn)定因素之一。建議在既有項(xiàng)目制的基礎(chǔ)上,基層政府可嘗試與他組織NGO建立中、長期合作機(jī)制,使在社區(qū)公共服務(wù)供給上已取得一定成績的NGO得以獲得長期合作機(jī)會(huì)。在社區(qū)進(jìn)入方式制度化的同時(shí),明確退出方式,進(jìn)一步規(guī)范政府、社區(qū)、NGO的合作模式。
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AComparativeCaseStudyonParticipatoryGovernanceunderGovernment-community-NGOCooperation
ZHANG Nan-di-yang
(School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872)
Government-community-NGO cooperation has been the recent pattern of participatory governance in China’s urban communities, with communities in charge of program implementation, NGO in charge of technique support and capacity building. Based on comparative study on three urban streets, the article argues that instead of directly getting involved in community affairs, governments turned out to be rule-makers and financial supporters; residents’ committee plays the role of program coordinators; and residents’ demands are included in public service programs with the involvement of NGO. However, cooperation between government, communities and NGO is inherently weak since governments dominate their NGOs’ community entry and the cooperation relies much on informal ties and local cadres’ alteration.
participatory governance; urban communities;government; Non-Government Organization
張楠迪揚(yáng):中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院講師,國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院政企研究中心副主任(北京 100872)
(責(zé)任編輯林間)
中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)2017年6期