李靜+韓瑞姣

摘要：地方政府投融資平臺曾在解決地方政府融資問題上做出重要作用。但隨著地方政府融資舉債規(guī)模的不斷攀升，地方政府債務(wù)風(fēng)險進(jìn)一步加大，地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)迫在眉睫。胡恒松博士等著《地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展研究2017》緊貼地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展熱點，首次建立了地方政府投融資平臺發(fā)展的評價指標(biāo)體系，指明了地方政府投融資平臺現(xiàn)存問題和轉(zhuǎn)型發(fā)展方向，具有代表性案例分析為各級政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了一個全方位的參考。

關(guān)鍵詞：地方政府投融資平臺；評價指標(biāo)體系；轉(zhuǎn)型發(fā)展

河北金融學(xué)院胡恒松博士等著的《地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展研究2017》于2017年9月1日出版，為地方政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了有價值的針對性思考。全書共十章，分為理論篇和實踐篇，其中理論篇四章，實踐篇六章。理論篇為實踐篇提供了理論支撐和科學(xué)探索，實踐篇見微知著，以點帶面，為我國成百上千的地方政府投融資平臺提供一個轉(zhuǎn)型的示范和藍(lán)本。該書具有較強(qiáng)的時效性和針對性，首次建立了地方政府投融資平臺發(fā)展的評價指標(biāo)體系，指明了地方政府投融資平臺現(xiàn)存問題和轉(zhuǎn)型發(fā)展方向，具有代表性案例分析為行業(yè)發(fā)展提供了思路和經(jīng)驗。

一、切中了地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的時代脈搏

《地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展研究2017》的出版是地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的迫切需要。地方政府投融資平臺是中國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)和政治體制下的特殊產(chǎn)物，對我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展起著重要的支撐作用。20世紀(jì)90年代是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵時期，由于1994年實行分稅制改革，地方政府財政收入有限，建設(shè)任務(wù)重，融資需求巨大。在地方政府受原《預(yù)算法》約束不得發(fā)行地方政府債券的背景下，加之《擔(dān)保法》和《貸款通則》分別限制了地方政府為貸款提供擔(dān)保和直接向銀行貸款的能力，地方政府在資金供給嚴(yán)重不滿足需求的情況下，通過投融資平臺實現(xiàn)融資。地方政府投融資平臺在地方政府事權(quán)財權(quán)不匹配和土地財政不可持續(xù)的背景下，對過去很長一段時間中國城市建設(shè)的高速發(fā)展發(fā)揮了資金供給方面的基礎(chǔ)性功能，對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的貢獻(xiàn)有目共睹。但同時，地方投融資平臺也產(chǎn)生了諸多問題，尤其是融資規(guī)模過大導(dǎo)致部分城市債務(wù)壓力過重，在一定程度上影響了區(qū)域金融和社會穩(wěn)定，地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展成為國家和平臺自身的重要課題。

2014年10月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43號），明確要求剝離融資地方政府投融資平臺的政府融資職能，地方政府投融資平臺開始面臨轉(zhuǎn)型問題。但是，地方政府融資舉債規(guī)模依然進(jìn)一步攀升。此后，各部委及地方政府就地方政府債務(wù)管理出臺了多項文件，逐步完善了地方政府債務(wù)管理相關(guān)制度，盡管如此，地方政府違規(guī)舉債問題仍存在，如明股實債的PPP、產(chǎn)業(yè)基金、違規(guī)政府購買服務(wù)等。隨著監(jiān)管逐步加碼，國辦函【2016】88號文作為國發(fā)43號文的延伸，明確或有債務(wù)責(zé)任，細(xì)化風(fēng)險處置機(jī)制；財預(yù)【2017】50號文關(guān)注政府融資擔(dān)保，嚴(yán)格規(guī)范PPP、各類型產(chǎn)業(yè)基金；財預(yù)【2017】87號文又限制以政府購買服務(wù)之名行違規(guī)舉債之實。其主要意義都在控制地方債務(wù)風(fēng)險，化解地方債務(wù)，促進(jìn)地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展。2017年7月14-15日，第五次全國金融工作會議在京召開，會上再次強(qiáng)調(diào)了要嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，嚴(yán)防系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生，并首次提出“終身問責(zé)，倒查責(zé)任”的制度，足以窺見我國對于地方債務(wù)的管控力度和決心。

改革開放已經(jīng)接近40年，中國的經(jīng)濟(jì)在一直飛速發(fā)展，但每個階段都有每個階段的困境和難題。40多年前，我們不知道什么是融資，更沒有地方政府投融資平臺；30多年前，我們只有極少數(shù)地方政府才擁有融資發(fā)展的需求；20多年前，我們國家誕生了股市，分稅制改革賦予了地方政府事權(quán)和土地管理權(quán)，但同時中央政府拿走了地方政府大量的財政權(quán)，1995年老《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)債融資，政府平臺公司開始興起；10年前，經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下中央四萬億刺激地方債務(wù)大規(guī)模擴(kuò)張，地方政府投融資平臺開始井噴式發(fā)展。今天，隨著“43號文”、“50號文”、“87號文”等政策文件的下發(fā)，我們的地方政府投融資平臺又面臨的轉(zhuǎn)型和規(guī)范運作的時代任務(wù)?！兜胤秸度谫Y平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展研究2017》緊貼時代發(fā)展，恰合時代需要。通過引用最新的成果和研究數(shù)據(jù)，解讀和思考最新的政策，詳細(xì)介紹了地方政府投融資平臺的發(fā)展，構(gòu)建了科學(xué)合理的地方政府投融資發(fā)展指標(biāo)評價體系，并且結(jié)合國家最新的政策，梳理了當(dāng)下有代表性的投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的脈絡(luò)和過程，為我們深入分析了地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型的必要性和具體的對策建議。

二、首次建立了地方政府投融資平臺發(fā)展評價指標(biāo)體系

為更加真實地了解全國地方政府投融資平臺的發(fā)展?fàn)顩r，在堅持全面性原則、典型性原則、系統(tǒng)性原則、問題導(dǎo)向性原則、可比性、可操作、可量化原則和動態(tài)性原則基礎(chǔ)上，構(gòu)建評價體系，對地方政府投融資平臺自身業(yè)績、市場化轉(zhuǎn)型、社會責(zé)任三個板塊進(jìn)行綜合評價，匯總形成中國地方政府投融資平臺發(fā)展的評價指標(biāo)。由于不同行政級別的地方政府投融資平臺存在較大的差異，需要將按照省、地級市、區(qū)縣三級政府控股的地方政府投融資平臺進(jìn)行分類，并分別進(jìn)行評價，形成省、地級市、區(qū)縣三級地方政府投融資平臺發(fā)展評價指標(biāo)。指標(biāo)評價體系主要從地方政府投融資平臺自身業(yè)績、市場化轉(zhuǎn)型、社會責(zé)任三方面分別進(jìn)行評價，選取公司業(yè)績、市場化轉(zhuǎn)型、社會責(zé)任三個指標(biāo)作為一級指標(biāo)，并在一級指標(biāo)下設(shè)置二級指標(biāo)，二級指標(biāo)下再分設(shè)眾多三級指標(biāo)。最后對公司業(yè)績、社會責(zé)任、市場化轉(zhuǎn)型三個一級指標(biāo)設(shè)置70%、15%、15%的權(quán)重，向下再繼續(xù)賦予各類二級、三級指標(biāo)科學(xué)合理的權(quán)重，形成了一個可以量化比較的科學(xué)評價體系。

由于各三級指標(biāo)的最終測算結(jié)果包含不同單位和范圍，為了保證各個三級指標(biāo)的可加性，作者選擇了0-1標(biāo)準(zhǔn)化的方式對本指標(biāo)內(nèi)的正向及逆向指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，使其結(jié)果均落到[0，1]區(qū)間。通過指標(biāo)選取、權(quán)重確定和標(biāo)準(zhǔn)化處理后對全國現(xiàn)存地方政府投融資平臺進(jìn)行了全面評價。根據(jù)指標(biāo)體系，全國參與排名的省級地方政府投融資平臺共有30家，分值處于47.06-52.18之間。全國參與排名的市級投融資平臺共1125家，排名前50的市級公司分值處于40.28-47.41。參與排名的縣級地方政府投融資平臺共602家，排名前100的區(qū)縣級公司分值處于36.06-43.85。在給各級地方政府投融資平臺賦分的同時，作者還深入分析了背后的原因。比如作者認(rèn)為廈門市政府投融資平臺總資產(chǎn)普遍較高、盈利能力較強(qiáng)、經(jīng)營杠桿合理、市場化程度是其在市級投融資平臺中排名10的公司獨占5席的深層次原因。江蘇省在縣級地方政府投融資平臺以絕對優(yōu)勢領(lǐng)跑全國的內(nèi)在原因是江蘇省的區(qū)縣經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)，地方政府有較強(qiáng)的財政實力和江蘇省地處沿海，國有企業(yè)市場化程度相對較高。endprint

近年來，面對中國地方政府形勢嚴(yán)峻的債務(wù)問題，對于地方政府投融資平臺的質(zhì)疑之聲迭起，但是對于全國成千上萬家地方政府投融資平臺而言，由于其地理位置、管理制度以及經(jīng)營能力的不同，其轉(zhuǎn)型的程度也存在著巨大的差異。遺憾的是，在此之前，社會上并沒有一套系統(tǒng)的評價標(biāo)準(zhǔn)來衡量評價地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型的效果?！兜胤秸度谫Y平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展研究2017》一書的出版恰恰響應(yīng)了當(dāng)前政府投融資平臺舉債規(guī)范化的要求。該體系雖然未來隨著時代的發(fā)展還有改進(jìn)的空間，但不妨可以成為目前地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型的一個參考。

三、規(guī)定了地方政府投融資平臺的現(xiàn)存矛盾和轉(zhuǎn)型模式

自2016年11月起，國家連續(xù)下發(fā)“88號文”、“50號文”、“87號文”等來規(guī)范地方政府及融資平臺融資問題?？梢?，地方融資平臺已形成了大量的隱性債務(wù)并受到國家的高度重視。地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展不僅是化解隱性債務(wù)危機(jī)的需要，更是平臺自身可持續(xù)發(fā)展的需要。

一方面，土地財政制度不可持續(xù)性迫使地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型。地方投融資平臺是土地信用創(chuàng)造的載體，承擔(dān)著重要的投融資功能，不僅在拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，也帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但依靠土地財政的信用創(chuàng)造也造成了重要弊端。一方面，地方政府宏觀債務(wù)率不斷上升。截至2015年地方政府債務(wù)限額為16萬億元，同比增長明顯。加上責(zé)任尚未清晰的非政府債務(wù)，隱性債務(wù)增長更加迅速；另一方面，從長遠(yuǎn)來看，中國經(jīng)濟(jì)要從投資驅(qū)動型向消費驅(qū)動型過渡。中國的城鎮(zhèn)化率不斷抬升后，將進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，而土地財政的詬病制約著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。

另一方面，地方政府投融資平臺的職能轉(zhuǎn)換和可持續(xù)發(fā)展需要其轉(zhuǎn)型。地方政府投融資平臺模式簡單粗暴，給后續(xù)發(fā)展埋下隱患，當(dāng)前的地方政府投融資平臺主要存在治理結(jié)構(gòu)矛盾、體制改革矛盾、運作經(jīng)驗矛盾三大矛盾和合力方向問題、發(fā)展源頭問題、機(jī)制保障問題和能力儲備問題四大問題，這就要求地方政府投融資平臺厘清政府與市場的關(guān)系，在協(xié)助擺脫土地財政困局的同時，逐步弱化部分投融資平臺的職能，轉(zhuǎn)型為地方國有企業(yè)或者退出歷史舞臺。

地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型是國有企業(yè)改革的一部分。從各地地方政府投融資平臺的發(fā)展實踐看，優(yōu)秀投融資平臺的發(fā)展轉(zhuǎn)型一般需要經(jīng)歷三個階段的跨越，即從單純的“土地運作模式”跨越至“土地運作與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營并存模式”，最終跨越到“產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與資本經(jīng)營兩翼齊飛模式”，實現(xiàn)地方政府投融資平臺的理想轉(zhuǎn)型。

“土地運作與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營并存模式”，即轉(zhuǎn)型為政府服務(wù)、專業(yè)投融資平臺模式。地方政府債的發(fā)行權(quán)集中于省級政府，省級以下政府的融資能力在很大程度上取決于其與省級政府的談判能力及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)實力。未來地市級政府發(fā)展是離不開地方政府投融資平臺的，因此，在新形勢下，政府應(yīng)給予更多支持以實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。一是注入更多優(yōu)質(zhì)的能夠變現(xiàn)或有穩(wěn)定收益的資產(chǎn)或項目，為其提供增信措施或隱性擔(dān)保，提高其資信等級，便于其社會融資；二是改制重組和完善法人治理結(jié)構(gòu)，以提升其市場化經(jīng)營能力及資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力；三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好“投”和“融”兩方面，政府的事必須執(zhí)行，但賬要算清楚，確保償付輕松；四是在政府依賴投融資平臺的基礎(chǔ)上，逐步接管城市運營管理工作，提升盈利能力。

“產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與資本經(jīng)營兩翼齊飛模式”，即轉(zhuǎn)型為產(chǎn)融結(jié)合的綜合性集團(tuán)。城投公司發(fā)展的最優(yōu)途徑就是產(chǎn)融結(jié)合，成為一個市場化運用的實業(yè)運營、資本運作的綜合集團(tuán)。而這種模式的實現(xiàn)需要一定的條件和合理的途徑。第一，產(chǎn)融結(jié)合的綜合性集團(tuán)必須是區(qū)域內(nèi)核心國有企業(yè)，對政府把控的資源有一定壟斷性，比如土地一級和二級聯(lián)動開發(fā)，進(jìn)行舊房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建設(shè)，或建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，成為園區(qū)管理公司，通過為園區(qū)內(nèi)企業(yè)的服務(wù)和地方稅收返回來獲得收益；第二，利用資本收益，集團(tuán)可參與設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金或并購基金，發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，或參股實體企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)（如小額貸款、金融租賃、擔(dān)保公司等多種金融業(yè)態(tài)），進(jìn)行多元業(yè)務(wù)發(fā)展，可讓小貸公司成為對外合作的抓手，讓金融服務(wù)于實業(yè)運營管理；第三，培育或收購一個上市公司，助推資產(chǎn)證券化和資產(chǎn)變現(xiàn)，成為地方政府化解歷史債券的抓手。

作者認(rèn)為地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型的最終目的是要實現(xiàn)政府主導(dǎo)向市場化運作的逐漸過渡。如果短期內(nèi)快速剝離融資城投的職能，可能會加大地方政府投融資平臺的投融資壓力，反而爆發(fā)平臺的信用風(fēng)險，這對轉(zhuǎn)型極為不利。應(yīng)該逐步加大融資平臺的經(jīng)營性和準(zhǔn)公益性項目運作比例，逐步實現(xiàn)由政府職能向市場化運作轉(zhuǎn)變。而只要地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能未被剝離，在政府職能轉(zhuǎn)變和財稅體制改革的大框架下，仍然需要平臺這一載體，這涉及財政預(yù)算體系改革的長遠(yuǎn)問題。

四、代表性案例分析為平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展提供參考和借鑒

在實踐篇，作者充分發(fā)揮自己的多年工作經(jīng)驗用大量篇幅展開向我們介紹了六家有代表性的城投公司轉(zhuǎn)型的案例分析。分別為上海城投（集團(tuán)）有限公司、建安投資控股集團(tuán)有限公司、江東控股集團(tuán)有限責(zé)任公司、云南省城市建設(shè)投資有限公司、了長春市城市發(fā)展投資控股（集團(tuán)）有限公司、貴州省某省級開發(fā)區(qū)債務(wù)管理和債務(wù)風(fēng)險化解。在分析的框架中，從平臺的發(fā)展歷史，城投平臺的地位，城投公司與地方政府之間的債務(wù)管理關(guān)系，轉(zhuǎn)型前后對比分析等幾個方面構(gòu)建了分析框架，詳細(xì)地講解了轉(zhuǎn)型案例。他山之玉，可以攻石。全國上千家政府投融資平臺面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展困境，成功城投公司轉(zhuǎn)型案例可以為其他地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了思路和經(jīng)驗。endprint