■ 李偉舵

地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀、機遇與挑戰(zhàn)

■ 李偉舵

20世紀90年代以來，地方政府融資平臺有效促進了地方經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展，加速了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，但存在土地財政依賴過大，償債能力整體不足，缺少頂層設(shè)計和統(tǒng)籌監(jiān)管，不利于民間資本參與等問題。因此，地方政府融資平臺要正確認識和把握新一輪轉(zhuǎn)型的機遇，審慎應(yīng)對和化解融資成本上升、房地產(chǎn)繁榮不可持續(xù)、土地財政漸轉(zhuǎn)不動等挑戰(zhàn)，采取主動出擊，全面提升運營能力，為地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展做出更大貢獻。

地方政府；融資平臺；轉(zhuǎn)型；債務(wù)

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略背景下，在新一輪國資國企改革的改革引領(lǐng)下，在金融維穩(wěn)先行、回歸服務(wù)實體經(jīng)濟本質(zhì)的現(xiàn)實要求下，本文通過全面分析地方政府融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀，指出地方政府融資平臺在上一輪轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中存在的問題，分析推進地方政府融資平臺新一輪轉(zhuǎn)型的機遇與挑戰(zhàn)，為新一輪轉(zhuǎn)型的路徑選擇提供事實依據(jù)。

一、地方政府融資平臺的現(xiàn)狀分析

經(jīng)過多輪發(fā)展、調(diào)整、轉(zhuǎn)型，地方政府融資平臺初步形成了省、市、縣三級融資平臺聯(lián)動的立體化工作格局，探索了債權(quán)融資、股權(quán)融資、結(jié)構(gòu)化融資等多種融資模式，在應(yīng)對和防范區(qū)域性金融風險，深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，提高人民群眾生活水平等方面發(fā)揮了積極的作用，有效促進了地方經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展，加速了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。但與此同時，由償債能力不足引發(fā)的信用風險，由融資結(jié)構(gòu)單一引發(fā)的財政運行風險以及由理解認識偏差引發(fā)的道德風險等問題，正成為制約融資平臺新一輪轉(zhuǎn)型發(fā)展的瓶頸。

（一）土地財政依賴過大，償債能力整體不足

根據(jù)國家審計署的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2013年6月，全國地方政府性債務(wù)余額總額為10.88萬億元人民幣，其中省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務(wù)量占全國地方政府性債務(wù)余額總額的比重分別為16.33%、44.49%，39.18%①參見中華人民共和國審計署《全國地方性債務(wù)審計結(jié)果公告》（2013年第32號）。，如考慮因各類違規(guī)變相擔保形成的隱性債務(wù)，縣級層面的債務(wù)占比可能更大，基層負債過于龐大。全國地方政府融資平臺的債務(wù)余額達7.18萬億元人民幣②參見中華人民共和國審計署《全國地方性債務(wù)審計結(jié)果公告》（2013年第32號），統(tǒng)計口徑上包括融資平臺公司直接舉借債務(wù)，以及經(jīng)費補助事業(yè)單位、國有獨資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位、公用事業(yè)單位舉借債務(wù)。，占當年地方政府性債務(wù)余額總量的65.94%。由于相關(guān)數(shù)據(jù)的不可得，假設(shè)融資平臺債務(wù)余額占地方政府性債務(wù)余額的比例維持在2013年的水平不變，那么按照2016年15.32萬億元人民幣的全國地方政府性債務(wù)余額規(guī)模［1］計算，2016年融資平臺的債務(wù)余額規(guī)模已增至10.10萬億元人民幣，占2016年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的13.62%，占2016年地方財政收入總和的115.83%，此外還有2.8萬億元人民幣到期債務(wù)，融資平臺的償債壓力較大。

圖1 2016年融資平臺債務(wù)余額與地方財政收入總額數(shù)據(jù)

由于融資平臺舉債主體和償債主體之間的不對等性，對以非經(jīng)營性公益性項目為投融資標的的融資平臺而言，其還款來源除融資平臺本身的經(jīng)營性收入、土地出讓收入外，還包括政府財政資金。因此，在評價地方政府融資平臺的償債能力時，本文分別從地方政府性債務(wù)水平、融資平臺經(jīng)營水平等兩個層面進行分析。

1.對地方政府債務(wù)水平的現(xiàn)狀分析

地方政府債務(wù)負擔率③地方政府債務(wù)負擔率=債務(wù)余額÷地方國內(nèi)生產(chǎn)總值×100%。、地方政府債務(wù)率④地方政府債務(wù)率=債務(wù)余額÷地方政府可支配財力×100%。、地方財政平衡能力⑤地方財政平衡能力主要由地方本級稅收收入占預(yù)算內(nèi)收入百分比、土地出讓收入占地方可支配財力的比重等指標評價，由于土地出讓收入是融資平臺的還款來源之一，因此本課題用土地出讓收入占地方可支配財力的比重來評價地方財政平衡能力。等3個指標，是國際公認的評價地方政府債務(wù)水平和長期健康程度的依據(jù)。

從地方政府債務(wù)負擔率這一反映地方經(jīng)濟基本面的指標來看，2016年各地償債風險較低。地方政府債務(wù)負擔率的國際警戒水平是60%。通過分析2016年各地數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)，2016年全國地方政府債務(wù)負擔率平均為24.59%，低于國際警戒線水平。各省、市中，僅貴州一省的債務(wù)負擔率超過60%警戒線，達74.22%，其余均在警戒線以內(nèi)，四川（23.91%）、安徽（22.06%）、湖南（21.85%）等 20個省份的債務(wù)負擔率在全國債務(wù)負擔率平均水平以下，總體平穩(wěn)。從債務(wù)負擔率排名來看，東部地區(qū)的財政運行風險低于中西部地區(qū)。

圖2 2016年各省份地方政府債務(wù)負擔率情況

從地方政府債務(wù)率這一能直接反映地方政府償債能力的指標來看，2016年各地存在較大的償債風險。根據(jù)國際貨幣基金組織的認定標準，地方政府債務(wù)率的國際警戒線水平是150%。1994年分稅制改革后，土地出讓收入成為地方主要財源。因此，本文在計算地方政府債務(wù)率時，分別考慮了地方可支配財力的兩種情形：包括土地出讓收入和不包括土地出讓收入。在考慮土地出讓收入的情況下，2016年地方政府債務(wù)率為223.22%，高出150%的國際警戒線水平將近50%，也遠高于96.00%的全國總債務(wù)率水平。各省份債務(wù)率中，北京、上海、江蘇、山西、廣東、天津、西藏7?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的債務(wù)率水平在150%的國際警戒線水平以下；東部、中部、西部各地區(qū)債務(wù)率中，債務(wù)率最高的10個省份中，西部占6個（青海561.70%，貴州557.84%，云南350.02%，寧夏302.21%，廣西293.44%，陜西268.15%），中部占3個（內(nèi)蒙古281.55%，黑龍江271.71%，湖南253.08%），東部占1個（遼寧 387.68%）；債務(wù)率最低的10個省份中，西部占1個（西藏自治區(qū)），中部占2個（山西、湖北），東部占7個（上海、北京、廣東、天津、江蘇、山東、浙江）?？梢钥闯?，在財政運行風險方面，與地方政府債務(wù)負擔率指標表現(xiàn)出一致性，即東部的財政運行風險最低，西部的財政運行風險最高。

圖3 2016年各省份地方政府債務(wù)率情況

在不考慮土地出讓收入的情況下，2016年地方政府債務(wù)率為244.05%，債務(wù)率水平在150%的國際警戒線水平以下的省份從7個減少到5個，東部、中部、西部地區(qū)財政運行風險的分布與考慮土地出讓收入情況下是一致的，但是，安徽、重慶、福建、浙江等10個省的債務(wù)率相較于考慮土地出讓收入情況時，增幅均在10%以上，其中安徽省的增幅達32.81%，表明對土地財政有較大的依賴性。

通過對財政平衡能力的分析，可以進一步看到各地對土地財政的這種依賴性。2016年，各省份土地出讓收入占當?shù)乇炯壺斦杖氲谋戎仫@示，土地出讓金收入占比最高的10個省份中，東部占5個（遼寧、浙江、江蘇、山東、福建），中部占3個（安徽、湖北、江西），西部占2個（云南、重慶）。

圖4 2016年各省份土地出讓收入占本級財政收入比重

綜合地方政府債務(wù)負擔率、地方政府債務(wù)率、財政平衡能力等3項關(guān)鍵指標數(shù)據(jù)可以看到，我國地方政府性債務(wù)存在較大的償債風險和財政運行風險，這種風險主要由地方經(jīng)濟社會發(fā)展所需資金過于依賴土地財政、本級財力的增長跟不上經(jīng)濟社會發(fā)展的資金需求導(dǎo)致。從區(qū)域性風險來看，東部、中部、西部地區(qū)的財政運行風險依次遞增，但東部地區(qū)對土地財政的整體依賴性最高，一旦房地產(chǎn)市場出現(xiàn)變化，目前財政運行風險最低的東部地區(qū)很可能面臨償債能力大幅減弱的風險。從行政層級來看，縣級融資平臺呈現(xiàn)出行政層級最低、平臺數(shù)量最多、債務(wù)余額最多的“一低兩多”特點，容易造成違規(guī)亂象。

2.對融資平臺經(jīng)營水平的現(xiàn)狀分析

資產(chǎn)負債率①資產(chǎn)負債率 =地方政府融資平臺期末負債總額÷融資平臺期末資產(chǎn)總額×100%。、利息支出率②利息支出率 =地方政府融資平臺當年財務(wù)費用÷融資平臺債務(wù)余額×100%。、經(jīng)營性凈現(xiàn)金流③指企業(yè)從經(jīng)營活動中獲取的利潤除去與長期投資有關(guān)的成本以及對證券的投資后剩余的現(xiàn)金流量，衡量經(jīng)營性收入在企業(yè)總利潤中所占的比重。等3項指標，是衡量融資平臺經(jīng)營水平和短期健康程度的主要依據(jù)。由于對地方政府融資平臺財務(wù)指標的官方審計不是每年進行，本文以納入2016年12月31日銀監(jiān)會地方政府融資平臺監(jiān)管名單、未被調(diào)出平臺、尚在存續(xù)期的融資平臺作為考察基準，綜合萬得資訊平臺的相關(guān)數(shù)據(jù)進行分析。截至2016年末，符合上述條件的融資平臺共計9300個。其中，分地區(qū)來看，東部、中部、西部地區(qū)融資平臺的數(shù)量分別為4180個、2433個、2682個，占比45%，占比26.16%、占比28.84%。按行政層級來看，省級（含直轄市）平臺有867個，占比9.32%；地市級平臺有1954個，占比21.01%；縣級平臺有6479個，占比69.67%；省、市、縣三級融資平臺數(shù)量比平均在1∶2∶7左右，呈“金字塔”形，其中湖南省的三級融資平臺數(shù)量比最為明顯，達 1∶15∶52，近 80%的融資平臺是縣級平臺。

圖6 我國地方政府融資平臺行政層級分布

9300個納入監(jiān)管的融資平臺中，有存量債①包括但不限于企業(yè)債、定向工具、私募債（非交易所公司債，在地方股交所私募發(fā)行）、中期票據(jù)、短期融資券。的融資平臺有1661個，總資產(chǎn)規(guī)模128.29萬億元人民幣。從資產(chǎn)負債率指標來看，根據(jù)對1661個有存量債的融資平臺的不完全統(tǒng)計，平均資產(chǎn)負債率為53.74%，負債總額68.94萬億元人民幣，其中有息債務(wù)43.74萬億元人民幣，在總負債中的占比為63.45%，這意味著融資平臺存在較大的債務(wù)負擔，存在無法按時足額償債的信用風險，同時也將影響未來的融資空間。

從利息支出率指標來看，2016年，1661個有存量債的融資平臺的平均利息支出率為5.46%，平均借款期限為7年，高于同期4.90%的央行貸款基準利率水平，略高于5.44%的全國非金融企業(yè)及其他部門人民幣一般貸款加權(quán)平均利率［2］。這表明，融資平臺的融資成本較高、融資渠道仍以銀行貸款為主；融資平臺重眼前多過重長遠，在融資節(jié)奏上缺乏對長期經(jīng)營的戰(zhàn)略考慮，導(dǎo)致融資平臺的營業(yè)收入不足以覆蓋債務(wù)本息，存在“借新債、還舊債”的情況，存在資金鏈斷裂、無法按時足額償債的道德風險和信用風險。

從經(jīng)營性凈現(xiàn)金流指標來看，2016年，1661個有存量債的融資平臺實現(xiàn)營業(yè)收入8.93萬億元人民幣，凈利潤總額0.88萬億元人民幣，凈利率平均為8.85%，凈資產(chǎn)收益率平均為2.54%，表明融資平臺的運營成本過高，管理不夠精細化，對營業(yè)利潤形成了較大制約，削弱了盈利能力。1661個有存量債的融資平臺中，營業(yè)收入能覆蓋70%以上貸款本息的融資平臺數(shù)量占比為73.45%，但經(jīng)營性凈現(xiàn)金流占營業(yè)收入的平均比重不到8%，表明土地出讓收入仍然是融資平臺主要的營業(yè)收入，融資平臺靠自身經(jīng)營活動創(chuàng)造的收入還遠不能滿足投資活動所需資金，只能靠出讓土地還舊債，一旦房地產(chǎn)價格出現(xiàn)變化或流動性受限，融資平臺將面臨資金鏈斷裂的信用風險，這與利息支出率指標的分析結(jié)果呈現(xiàn)出一致性。

綜合資產(chǎn)負債率、利息支出率、經(jīng)營性凈現(xiàn)金流等3項關(guān)鍵指標數(shù)據(jù)，可以看到，我國地方政府融資平臺存在較大的償債風險、信用風險和道德風險。這些風險主要由融資平臺重賣地、重貸款、輕運營，“造血”能力跟不上自身持續(xù)發(fā)展的資金需求導(dǎo)致，尤其是缺乏對平臺公司長期經(jīng)營的戰(zhàn)略考慮與資本布局，資產(chǎn)流動性偏低，資金使用效率偏低。從區(qū)域性風險來看，東部、中部、西部地區(qū)融資平臺的信用風險和道德風險依次遞增，但東部地區(qū)融資平臺對土地財政的整體依賴性最高，與本文對地方政府債務(wù)水平的分析結(jié)果一致。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略背景下，各地亟須改變以融資平臺的高杠桿拉動地區(qū)經(jīng)濟高增長的傳統(tǒng)發(fā)展模式，更加注重通過提高融資平臺的經(jīng)營效能，更加注重通過提高融資平臺對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的帶動能力，來實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟新的更可持續(xù)發(fā)展。

（二）缺少頂層設(shè)計和統(tǒng)籌監(jiān)管，不利于民間資本參與

肯定、鼓勵、規(guī)范，是中央對地方政府融資平臺發(fā)展的總基調(diào)。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，20世紀80年代中期以來，國家發(fā)改委、財政部、司法部、國家國資委、國土資源部、環(huán)保部、住建部、交通部、水利部、“一行三會”、審計署等多個監(jiān)管主體針對地方政府融資平臺的發(fā)展問題、規(guī)范問題，頒布法律、法規(guī)、政策文件累計超過800部，其中，僅針對PPP項目融資的法律法規(guī)就有約75部，在規(guī)范融資平臺發(fā)展的同時，也存在缺少頂層設(shè)計和統(tǒng)籌監(jiān)管的問題。

在頂層設(shè)計方面，更多的是“打補丁”的方式，缺少系統(tǒng)的導(dǎo)向性文件或綱領(lǐng)性的行動指南來統(tǒng)籌引導(dǎo)融資平臺的發(fā)展。地方政府融資平臺發(fā)展至今已有30多年，其發(fā)展背景、發(fā)展環(huán)境和定位職能都已發(fā)生較大變化，新的融資模式、運營模式層出不窮，然而由于缺少頂層設(shè)計，各地在實際操作中普遍存在標準不明、界限不清的問題。比如，民營資本以PPP項目融資方式與融資平臺合作，合作前、中、后三個階段的界限不清楚問題。目前，有興趣通過PPP項目融資等方式參與融資平臺共建的民間資本不少，但實際“牽手”的不多，民營資本對大規(guī)模、長周期投資存有顧慮。一是市場準入的公平性問題。目前大量的PPP項目仍然是“國家隊”唱主角，央企、國企是主要參與者，如何解決可能存在的不公平競爭的問題？二是項目的投資回報問題。民營資本作為利益驅(qū)動的財務(wù)投資者，最關(guān)心的是投入產(chǎn)出問題。在項目投資階段，如何確保公共產(chǎn)品定價的合理性，有效避免地方政府、融資平臺“既當裁判員、又當運動員”？在項目退出階段，中央已明令禁止地方政府為融資平臺投融資項目提供一切形式的擔?；蜃兿鄵＃瑢τ贐T、BOT等由社會參與方先行墊資建設(shè)（運營），再通過政府付費取得投資回報，十分依賴政府信用的PPP項目而言，如何通過土地資源配置、PPP融資項目+結(jié)構(gòu)化金融工具等手段綜合解決投資回報無保障的問題，維護民營資本作為平等合作方的權(quán)益？可喜的是，2017年7月，國務(wù)院法制辦、國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》正式公開征求社會意見，PPP項目融資有望率先出臺綱領(lǐng)性文件。

在統(tǒng)籌監(jiān)管方面，目前更多的是一對多監(jiān)管、多部門共同監(jiān)管、過程監(jiān)管的方式，不利于監(jiān)管深度和效度的發(fā)揮。

從監(jiān)管深度來看，如前文所述，9300個納入監(jiān)管的融資平臺中，69.67%的融資平臺散布在我國行政層級的最基層，這意味著平均每個縣有2個融資平臺，湖南、貴州等省份平均有4個縣級融資平臺；縣級政府負有償還責任的債務(wù)占政府性債務(wù)總余額比重在48%左右，債務(wù)余額結(jié)構(gòu)呈水滴形。這種金字塔形的數(shù)量結(jié)構(gòu)加上水滴形的債務(wù)余額結(jié)構(gòu)，不利于信息匯總的及時性、準確性和監(jiān)管的時效性，不利于地區(qū)金融穩(wěn)定。

基數(shù)龐大、區(qū)域分散，直接影響中央統(tǒng)籌監(jiān)管的深度，給不想轉(zhuǎn)型的融資平臺“踩紅線”“鉆空子”提供了生存空間。比如，偽PPP、偽基金現(xiàn)象就暴露出統(tǒng)籌監(jiān)管深度不夠的問題。如前所述，銀行貸款仍是目前融資平臺最主要的融資方式，融資結(jié)構(gòu)不多元，不利于融資平臺新的更可持續(xù)發(fā)展。要解決這一問題，就必須從主要依靠間接融資向間接融資和直接融資并重轉(zhuǎn)變，而PPP項目融資、政策性產(chǎn)業(yè)扶持基金、結(jié)構(gòu)化融資等，是較好的直接融資模式，但操作的復(fù)雜性遠高于銀行貸款，對操盤者綜合能力的要求較高。融資行為的具體執(zhí)行，大多由地市級和縣級融資平臺完成，而這兩個層級的融資平臺數(shù)量過于龐大、過于分散，中央的監(jiān)管“觸角”無法及時、深入、持久地遍布基層，最終導(dǎo)致在PPP項目融資、政策性產(chǎn)業(yè)扶持基金的實際操作中，大量偽PPP、偽基金、名股實債、變相擔保等“踩紅線”“鉆空子”現(xiàn)象屢禁不止。一些融資平臺存在僥幸心理，不是真正求轉(zhuǎn)型、謀發(fā)展，而是“新瓶裝舊酒”，以創(chuàng)新融資模式的名義繞開監(jiān)管，本質(zhì)上仍然通過傳統(tǒng)的債權(quán)融資方式去解決資金問題，最終仍由本級財政資金兜底風險，嚴重影響區(qū)域金融穩(wěn)定。

從監(jiān)管效度來看，融資平臺的監(jiān)管主體包括國家發(fā)改委、財政部、司法部、國資委、國土資源部、環(huán)保部、住建部、交通部、水利部、“一行三會”、審計署等多個部門，缺少能夠統(tǒng)籌監(jiān)管的主體，沒有統(tǒng)一的信息匯總口徑、分析口徑、發(fā)布口徑，沒有統(tǒng)一的法律、法規(guī)、政策解釋口徑，給想轉(zhuǎn)型的融資平臺帶來了諸多困惑。比如，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》明確剝離融資平臺為政府融資的職能后，融資平臺的定位不明問題?，F(xiàn)在很多融資平臺不知道應(yīng)該做什么、做到什么程度，哪些可以突破、哪些不可以突破，是過程導(dǎo)向還是結(jié)果導(dǎo)向？融資平臺和政府、和國企、和民營資本參與方之間是什么關(guān)系，導(dǎo)致在實際操作中出現(xiàn)盲目追求政績、超出平臺公司現(xiàn)金流承載能力的“亂作為”現(xiàn)象，以及不求有功但求無過，維持融資平臺現(xiàn)狀不變的“不作為”現(xiàn)象，影響融資平臺的信用和未來的融資空間。再如，信息獲取不充分、缺乏預(yù)警機制暴露出的監(jiān)管效度不夠的問題。目前，各部委針對融資平臺的監(jiān)管，事后監(jiān)管多，事前監(jiān)管少。融資平臺的財務(wù)健康程度關(guān)系到區(qū)域性金融穩(wěn)定，其運行過程中出現(xiàn)的規(guī)范性不強等問題，需要建立風險預(yù)警機制、強化事前監(jiān)管。而風險預(yù)警機制的建立，則需要以融資平臺數(shù)量、債務(wù)規(guī)模、債務(wù)到期時間、償債能力、關(guān)鍵經(jīng)營指標等大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。但目前，我國尚無統(tǒng)一的匯總、分析和發(fā)布主體。盡管國家發(fā)改委、財政部、銀監(jiān)會等部委立足本部工作職能，分別進行了排摸和梳理，在一定程度上提供了事前監(jiān)管的依據(jù)，但在統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計頻率、指標廣度等方面還比較分散，無法利用大數(shù)據(jù)對融資平臺實施事前監(jiān)管［3］。

融資平臺的新一輪轉(zhuǎn)型，需要通過輸入具有市場活力的新鮮血液，需要吸引民營資本參與，來實現(xiàn)自身的市場化、實體化、規(guī)范化發(fā)展。但由于缺少頂層設(shè)計和統(tǒng)籌監(jiān)管，融資平臺在投資、融資、運營的實踐中，存在較大的隨意性和盲目性，缺乏清晰的定位、明確的標準、統(tǒng)一的制度安排，不利于民間資本參與。

二、正確認識和把握地方政府融資平臺新一輪轉(zhuǎn)型的機遇

（一）把握國家戰(zhàn)略機遇，為推進金融服務(wù)實體經(jīng)濟、有效防范金融風險當好先行者

深入推進以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高供給端質(zhì)量為主要內(nèi)容的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是我國經(jīng)濟進入新常態(tài)后，為解決供需結(jié)構(gòu)錯配等當前經(jīng)濟運行中存在的突出矛盾，增強經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展內(nèi)生動力，實現(xiàn)我國經(jīng)濟從重規(guī)模重速度的粗放增長、向重質(zhì)量重效能的精細發(fā)展轉(zhuǎn)變的重大戰(zhàn)略部署，是當前和今后一個時期內(nèi)一切工作的總綱。各產(chǎn)業(yè)工作只有緊緊圍繞這個總綱，以“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”為抓手開展，才能為經(jīng)濟社會發(fā)展提供新的更大動力。

另外，公眾意見如何收集和分析也是一個影響刑事法治運作的難題。怎樣的意見是公眾意見的準確傳達，新聞、媒體、網(wǎng)絡(luò)的聲音固然有一定的代表性，但是它們畢竟有區(qū)別。公眾認同的判斷極其困難的，需要較長的時間和較深厚的物質(zhì)基礎(chǔ)來調(diào)查和證實，而且，此種事件的處理妥當與否直接關(guān)系到整個國家公權(quán)力機關(guān)在人們心目中的權(quán)威和信譽，而負責聽取并凝集民意的立法或?qū)徟心骋惶囟ò讣乃痉C關(guān)似乎難以勝任這樣復(fù)雜的工作。

2017年7月召開的全國第五次金融工作會議，對金融工作如何圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革總綱找重點、補短板、抓落實，指明了努力方向，即金融工作要圍繞“服務(wù)實體經(jīng)濟、防控金融風險、深化金融改革”的主線開展。會議要求，金融要“回歸本源，服從服務(wù)于實體經(jīng)濟發(fā)展”，要求堅持市場導(dǎo)向、質(zhì)量優(yōu)先，推進融資便利化，“把更多金融資源配置到經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，更好滿足人民群眾和實體經(jīng)濟多樣化的金融需求”①參見新華網(wǎng)專題：《聚焦第五次全國金融工作會議》，http://www.xinhuanet.com/fortune/qgjrgzhy2017/mobile.htm。。融資平臺一頭連著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品普惠等地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，一頭連著資本市場和金融工具，是金融服務(wù)實體經(jīng)濟的天然載體，價值獨特，作用重大。

尤其是推進融資平臺投資的實體項目與資產(chǎn)證券化等結(jié)構(gòu)化金融工具相結(jié)合，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，在當前以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)變革新動力、引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的國家機遇下，具有多重戰(zhàn)略意義。一是有利于推進資本市場更好地服務(wù)于實體經(jīng)濟，既解決民間資本充裕與投資品種有限之間供需失衡的矛盾，又從根源上破解公共產(chǎn)品融資難的問題。二是有利于用金融工具的流動性，盤活存量資產(chǎn)、處置不良資產(chǎn)，為社會資本參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、提供、運營，拓寬投資渠道，提高社會資本的投資回報、參與熱情與發(fā)展活力。三是有利于用金融思維的嚴謹性、審慎性，推動參與各方規(guī)范運作、嚴格履約，提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟的質(zhì)量與效能。

（二）把握經(jīng)濟發(fā)展機遇，為強化國有經(jīng)濟主導(dǎo)地位、激發(fā)發(fā)展活力當好排頭兵

進入2017年，盡管全球經(jīng)濟形勢嚴峻復(fù)雜，國內(nèi)外經(jīng)濟學(xué)家對我國經(jīng)濟的預(yù)期普遍表示樂觀。國際貨幣基金組織（IMF）將我國經(jīng)濟增速預(yù)期大幅上調(diào)0.3個百分點，至6.5%，并指出“中國將是推動今年全球經(jīng)濟加速復(fù)蘇的關(guān)鍵因素”；世界銀行在下調(diào)全球經(jīng)濟增速預(yù)測0.1個百分點的同時，維持我國經(jīng)濟增速6.5%的預(yù)期不變。這為地方政府融資平臺的新一輪轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了有利的外部條件。

黨的十八屆三中全會明確了新一輪國資國企改革的路線圖。2015年8月24日，中央出臺《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，提出以管資本為主，加強國有資產(chǎn)監(jiān)管。2016年，國家國資委、財政部、發(fā)改委聯(lián)合頒布《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，明確提出組建國有資產(chǎn)投資運營公司，再次強調(diào)從管資產(chǎn)到管資本轉(zhuǎn)變的改革要求。

根據(jù)審計署官方數(shù)據(jù)，地方政府融資平臺管理著地方國有企業(yè)資產(chǎn)的半壁江山，個別省市甚至接近或超過80%①參見中華人民共和國審計署《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》（2013年第32號公告）。，停留在管資產(chǎn)階段，是地方國資國企改革的重點、難點。如何主動作為，實現(xiàn)從“管資產(chǎn)”到“管資本”的轉(zhuǎn)型，為本輪國資國企改革當好排頭兵，是融資平臺不可推卸的使命責任。與此同時，為落實改革要求，地方政府融資平臺也將開啟整合重組大幕。善用戰(zhàn)略機遇、經(jīng)濟機遇，善于通過運行模式、融資模式的創(chuàng)新變革，積極服務(wù)實體經(jīng)濟，主動出擊、率先轉(zhuǎn)型的平臺公司，將能夠生存下來并變得更大更強；坐等政策、不愿轉(zhuǎn)型的平臺公司，很有可能不進則退，甚至被重組、被淘汰。如何率先破題，實現(xiàn)市場化、實體化、規(guī)范化發(fā)展，是融資平臺持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

三、審慎應(yīng)對和化解地方政府融資平臺新一輪轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)

加快地方政府融資平臺的新一輪轉(zhuǎn)型，是實現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求，是推進國資國企改革的現(xiàn)實需要。要實現(xiàn)融資平臺的新一輪轉(zhuǎn)型，也面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）金融定調(diào)維穩(wěn)先行，融資成本迎來上升周期

一方面，融資平臺為地方政府經(jīng)濟建設(shè)籌措資金充當“錢袋子”的時代宣告結(jié)束。以“政府、社會、市場各方共治，機制共建、利益共享，風險與責任共擔”為特點的PPP項目融資模式，將成為地方政府推進地方經(jīng)濟社會發(fā)展的新的甚至是賴以發(fā)展的抓手。與此相適應(yīng)，融資平臺將以投資方、運營方的身份，成為地方政府發(fā)起的PPP項目的合作伙伴，有望真正轉(zhuǎn)型成為市場化、實體化、規(guī)范化的獨立經(jīng)濟實體。但是，隨著2014年以來嚴控地方政府性債務(wù)擴張速度的一系列銀根收緊政策后勁的顯現(xiàn)，加上預(yù)期通貨膨脹壓力下、央行適當收緊貨幣政策的可能性，融資平臺的融資成本壓力、資本支出壓力和償債壓力將迎來一輪上升周期。另一方面，地方政府為應(yīng)對終身問責，必將嚴控新債、處置舊債，地方財政將加快與存量地方政府性債務(wù)進行切割，盡快剝離并全盤過渡給融資平臺；同時，也將不再給融資平臺提供信用增信，融資平臺的經(jīng)營本質(zhì)和財務(wù)狀況將成為金融機構(gòu)放款的重要參考依據(jù)［4］。

融資平臺在新一輪轉(zhuǎn)型中，既要借新債、續(xù)運營，保證現(xiàn)金流不斷，又要還舊債（包括債務(wù)利息）、去庫存，壓力空前巨大。如果轉(zhuǎn)型過急，未完全提升野外生存技能就倉促放手，極易導(dǎo)致大批融資平臺成為新一批“僵尸企業(yè)”②“僵尸企業(yè)”指已停產(chǎn)、半停產(chǎn)、連年虧損、資不抵債，主要靠政府補貼和銀行續(xù)貸維持經(jīng)營的企業(yè)。。如果轉(zhuǎn)型太慢，又會錯失國家戰(zhàn)略機遇和經(jīng)濟發(fā)展機遇，面臨被整合、被淘汰的危險，最終也成為新一批“僵尸企業(yè)”。中國人民大學(xué)國家法制與戰(zhàn)略發(fā)展研究院的統(tǒng)計顯示：“企業(yè)在兩年前受到的政府補貼越多，在兩年后成為僵尸企業(yè)的概率就越大。國有和集體企業(yè)成為僵尸企業(yè)的概率顯著高于其他類型企業(yè)?！保?］銀監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，全國納入監(jiān)管的地方政府融資平臺數(shù)量為9300個，如果出現(xiàn)問題，將給金融穩(wěn)定帶來不小的影響，也將影響新一輪國資國企改革的成果。因而在融資平臺新一輪轉(zhuǎn)型實踐中，在轉(zhuǎn)型節(jié)奏的把握方面，應(yīng)當小步快跑，慎之又慎［6］。

（二）房地產(chǎn)繁榮不可持續(xù)、土地財政漸轉(zhuǎn)不動

分稅制改革后，土地出讓收入成為地方財政最主要的收入來源，土地出讓收入占地方政府性基金收入①地方政府性基金收入是地方財政收入的非稅收入來源，主要包括土地出讓收入，殘疾人保障金、彩票公益金等。的比例始終保持在75%左右，也是融資平臺主要的資金來源之一。土地價格和房地產(chǎn)價格是一個硬幣的正反兩面，一旦房地產(chǎn)價格出現(xiàn)松動，將直接影響土地出讓價格、抵押貸款規(guī)模，進而影響地方財政和融資平臺的融資規(guī)模。

2013年起，受產(chǎn)能過剩和寬松貨幣政策的共同影響，以房地產(chǎn)價格為代表的我國資產(chǎn)價格大幅上升，但這種由超發(fā)貨幣帶來的資產(chǎn)繁榮到了2015年已不可持續(xù)。

圖7 2013年以來全國地方政府性基金收入雙月度累計同比增速

2017年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)要堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，出臺以“限購、限貸、限價、限售”為核心的緊縮調(diào)控政策。同時，大力培育租房需求，要求“租售同權(quán)，租售并舉”，穩(wěn)定以房地產(chǎn)價格為重點的資產(chǎn)價格。這意味著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革戰(zhàn)略背景下，在解決地方政府財權(quán)與事權(quán)失衡的問題上，將從“土地財政”向“稅收財政”轉(zhuǎn)變，地方財政支出的平衡將更多依靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級帶來的稅收收入實現(xiàn)；意味著融資平臺的新一輪轉(zhuǎn)型必須打破“靠地吃飯”的傳統(tǒng)發(fā)展思維，更多依靠產(chǎn)城運營、資本運作維持自身發(fā)展，推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展。未來決定融資平臺核心競爭力的，是其產(chǎn)業(yè)集聚能力、城市經(jīng)營能力、資本運營能力。相較于“來錢快”、粗放式管理為主的土地財政，稅收財政需要更多時間耕耘、鋪墊，需要靠精細化管理的“工匠精神”。這些能力的積累非一朝一夕之功，又恰恰是融資平臺實現(xiàn)新一輪轉(zhuǎn)型必須補齊的短板。如何早做準備、做足準備，是融資平臺新一輪轉(zhuǎn)型面臨的又一挑戰(zhàn)。

（三）共性與個性并存，不存在放之四海皆準的一般模式

融資平臺萌芽于20世紀80年代，在發(fā)展中轉(zhuǎn)型，在轉(zhuǎn)型中發(fā)展。不同地方的融資平臺，既有主體特點、職能定位等方面的共性，又有機制體制、融資模式、運作模式、生存環(huán)境、發(fā)展和轉(zhuǎn)型軌跡等方面的個性。尤其是2010年融資平臺步入規(guī)范轉(zhuǎn)型階段以來，平臺與平臺之間除了先天個性的差異，在功能、質(zhì)量、能級方面的后天進步差異越來越明顯。一些平臺公司朝著市場化、實體化、規(guī)范化的方向，率先進行了探索，在機制體制改革、產(chǎn)城經(jīng)營模式、資本運作方式等方面已經(jīng)開始探索。而大部分平臺公司仍處于“看菜下飯”的被動狀態(tài)，如果滿足現(xiàn)狀，在強調(diào)自我造血能力、以效益為導(dǎo)向的新一輪轉(zhuǎn)型中，將無法生存。但由于平臺公司誕生之初“先天個性”的差異和2010年以后拉開差距的“后天進步”的差異，這些平臺公司想通過拿來主義來實現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型，是遠遠不夠的。

地方債的置換難度大也能很好地說明融資平臺新一輪轉(zhuǎn)型中個性大于共性的調(diào)整。根據(jù)有關(guān)安排，我國在2015年已經(jīng)實施了16萬億人民幣總存量債務(wù)中3.4萬億元人民幣債券的置換，剩余12.6萬億元人民幣存量債務(wù)在2016年到2018年間置換完成?！暗珡哪壳爸脫Q工作的實際進展看，這項任務(wù)還相當艱巨，主要是各地的債務(wù)情況千差萬別，不是一個辦法就能徹底解決?！保?］

如何立足現(xiàn)有的比較優(yōu)勢，在充分吸收各類模式優(yōu)越性的基礎(chǔ)上，確立新的、更獨特、更可持續(xù)的比較優(yōu)勢，是融資平臺新一輪轉(zhuǎn)型面臨的第三個挑戰(zhàn)。

綜上所述，在發(fā)展中轉(zhuǎn)型，在轉(zhuǎn)型中發(fā)展，是地方政府融資平臺的永恒主題。面對國家戰(zhàn)略機遇、經(jīng)濟發(fā)展機遇，積極發(fā)展地方政府融資平臺，依然具有重大的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義。在金融維穩(wěn)基調(diào)確定、土地財政漸轉(zhuǎn)不動、轉(zhuǎn)型沒有先例可循等新的形勢下，各地融資平臺的新一輪轉(zhuǎn)型將面臨較大挑戰(zhàn)，平臺質(zhì)量差異、能級差異將逐步拉開差距。融資平臺需要改變以往“倒逼式”轉(zhuǎn)型的現(xiàn)象、做法，變被動等待為主動轉(zhuǎn)型，為我國新一輪經(jīng)濟社會發(fā)展體現(xiàn)新價值、注入新動力、貢獻新發(fā)展。

四、結(jié) 論

地方政府融資平臺作為具有鮮明政策性金融特點的經(jīng)濟主體，其誕生與發(fā)展始終服從和服務(wù)于地方經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要。20世紀90年代以來，地方政府融資平臺通過承擔地方公共項目融資、投資、建設(shè)、運營等環(huán)節(jié)中的一個或多個職能，始終堅持在發(fā)展中轉(zhuǎn)型、在轉(zhuǎn)型中發(fā)展，探索并出現(xiàn)了以銀政合作、信托融資、融資租賃為主的債權(quán)融資模式，以PPP項目融資、政策性產(chǎn)業(yè)扶持基金、結(jié)構(gòu)化融資為代表的股權(quán)融資模式，在應(yīng)對和防范區(qū)域性金融風險、深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級、提高人民群眾生活水平、全面促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，有效促進了地方經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展，加速了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，在一定程度上解決了歷史發(fā)展問題。

與此同時，依賴土地財政、償債能力整體不足，也給地方政府融資平臺的發(fā)展帶來了償債風險、信用風險和財政運行風險，成為影響宏觀經(jīng)濟健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的隱患；對地方政府融資平臺的監(jiān)管，仍停留在“打補丁”階段，頂層設(shè)計的缺失，統(tǒng)一監(jiān)管主體的缺失，導(dǎo)致屢屢發(fā)生“亂作為”“不作為”的違規(guī)現(xiàn)象，阻礙了民間資本的參與。面對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的國家戰(zhàn)略機遇、強化國有經(jīng)濟主導(dǎo)地位的經(jīng)濟發(fā)展機遇，面對融資成本上升、土地財政漸轉(zhuǎn)不動的挑戰(zhàn)，融資平臺只有主動出擊、率先破題，分級分類推動職能重構(gòu)、功能整合，放管結(jié)合兼顧政府的公共利益與企業(yè)的商業(yè)利益，以“產(chǎn)城融合綜合運營商”作為發(fā)展目標，在圍繞地方經(jīng)濟社會發(fā)展“公轉(zhuǎn)”的基礎(chǔ)上，全面提升運營能力、實現(xiàn)“自轉(zhuǎn)”，為地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展做出更大貢獻。

［1］張少春.國務(wù)院關(guān)于2016年中央決算的報告——2017年6月23日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議上［EB/OL］.（2017-06-23）［2017-08-09］.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-06/23/content_2024072.htm.

［2］中國人民銀行貨幣政策分析小組.中國區(qū)域金融運行報告（2017）［EB/OL］.（2017-08-04）［2017-09-01］.http://www.pbc.gov.cn/goutong jiaoliu/113456/113469/3356459/201708042211561 0859.pdf.

［3］趙琦.地市級投融資平臺公司剝離政府融資職能后轉(zhuǎn)型路徑探索［J］.地方財政研究，2016（6）:54-57.

［4］成濤林.地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展研究——基于地方債管理新政視角［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2015（10），55-58.

［5］中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略發(fā)展研究院.中國僵尸企業(yè)研究報告——現(xiàn)狀、原因和對策［R］.北京:中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略發(fā)展研究院，2016：39-40.

［6］李天德，陳志偉.新常態(tài)下地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展探析［J］.中州學(xué)刊，2015（4），20-23.

［7］徐鵬程.促進地方投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策［EB/OL］.（2016-12-19）［2017-08-09］.http://finance.jrj.com.cn/2016/12/19140021856199.shtml.

On the Current Situation,Opportunities and Challenges of the Transformation of Local Government’s Financing Platform

Li Weiduo

Since the 1990s,the financing platform of local government effectively promotes the sustained and sound development of local economy and accelerates China’s urbanization.Yet it faces such problems as over-dependence on land finance,overall insufficiency of debt-paying ability,lack oftop-design and coordinated supervision,and notgood forprivate capital participation.Therefore,localgovernment’s financing platform mustrealize and grasp the opportunity of new round of transformation,be prudent in addressing the rising financing cost,non-sustainable boom of real estate,and financial income not mainly from selling land and other challenges. Local government’s financing platform should also take the initiative and comprehensively enhance its operating capability,thus making great contribution to the regional economic and social development.

Local Government;Financing Platform;Transformation;Debt

F812.5

A

1673-8616（2017）06-0034-14

2017-09-08

李偉舵，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師、博士（湖南長沙，410006）。

［責任編輯：楊 彧］