(環(huán)境保護部固體廢物與化學品管理技術中心，北京 100029)

危險廢物環(huán)境風險全過程防控管理現(xiàn)狀及建議

陳陽何藝鄭洋

(環(huán)境保護部固體廢物與化學品管理技術中心，北京 100029)

對我國危險廢物相關有害物質(zhì)環(huán)境風險全過程防控現(xiàn)狀進行了梳理，并對危險廢物環(huán)境風險全過程防控體系發(fā)展不平衡導致的矛盾進行討論。結果顯示，當前我國危險廢物相關有害物質(zhì)環(huán)境風險防控體系各環(huán)節(jié)處于不同的發(fā)展階段，工作基礎差別很大。既存在明顯的制度盲區(qū)，也存在矛盾壓力的集聚區(qū)。建議持續(xù)推動危險廢物環(huán)境風險全過程防控體系構筑，加快相關法律制度、標準規(guī)范建設，進一步落實企業(yè)主體責任制度，加大相關管理技術研究投入。

危險廢物；風險防控；全過程

環(huán)境風險得到有效控制[1]是我國“十三五”生態(tài)環(huán)境保護[2]的總體目標之一。有害物質(zhì)的環(huán)境風險防控貫穿于危險廢物產(chǎn)生及經(jīng)營單位，生產(chǎn)、使用、廢棄、利用處置的全生命周期過程[3]。危險廢物因具有毒性、感染性、易燃性、反應性或者腐蝕性等危險特性[4，5]，環(huán)境風險極高，一直是我國環(huán)境風險防控的重點領域[6]，并從管理制度、標準體系、過程監(jiān)管、能力建設等方面做了大量工作，對于防范危險廢物環(huán)境風險發(fā)揮了重要作用。

盡管我國危險廢物的環(huán)境風險防控取得了積極進展，但依然存在法規(guī)制度、能力建設和防控體系不完善，管理“重堵輕疏”等問題[7]。構建全過程、多層級的防控體系[3]，是實現(xiàn)危險廢物環(huán)境風險防控的有效途徑。本文以危險廢物的環(huán)境風險防控矛盾為例，對完善危險廢物環(huán)境風險防控體系提出對策建議。

1 危險廢物相關有害物質(zhì)環(huán)境風險全過程防控體系

危險廢物產(chǎn)生及經(jīng)營單位的有害物質(zhì)環(huán)境風險防控體系貫穿生產(chǎn)、使用、廢棄、利用處置的全過程。按照環(huán)節(jié)來劃分：在生產(chǎn)階段，主要是原料化學物質(zhì)生產(chǎn)使用的風險管控，如新化學物質(zhì)登記、化學物質(zhì)環(huán)境風險的識別與評估、有害化學品有限管控名錄的確定、進出口登記管理等；在使用階段，主要是產(chǎn)品生產(chǎn)過程中有害物質(zhì)的控制；在廢棄階段，主要是危險廢物的規(guī)范收集；在利用處置階段，主要是危險廢物的無害化利用、處置(包括危險廢物利用產(chǎn)品中的有害物質(zhì)控制)，以及環(huán)境事故應急處置等。按照管控的對象領域來劃分，主要包括化學品環(huán)境管理[8]、危險廢物環(huán)境管理[9]、產(chǎn)品環(huán)境風險管控[10]等。

圖1 危險廢物相關有害物質(zhì)環(huán)境風險全過程防控體系示意圖

當前，我國有害物質(zhì)環(huán)境風險防控體系各環(huán)節(jié)處于不同的發(fā)展階段，工作基礎差別很大，既存在明顯的制度盲區(qū)，也存在矛盾壓力的集聚區(qū)。危險廢物管理[11]工作起步最早，要求最為嚴格，是有害物質(zhì)環(huán)境風險防控體系中制度最完善、壓力最大、任務最重的承壓環(huán)節(jié)?；瘜W品環(huán)境風險防控[12]工作剛起步，除國際公約履約[13]取得一定進展外，法律制度尚不完善，基礎研究支撐不足，是有害物質(zhì)環(huán)境風險防控體系中的薄弱環(huán)節(jié)。產(chǎn)品特別是危險廢物利用產(chǎn)品的環(huán)境風險防控[14]基本處于空白狀態(tài)，缺乏相應的技術規(guī)范、標準體系，潛在環(huán)境風險不容忽視，是有害物質(zhì)環(huán)境風險防控體系中缺失的環(huán)節(jié)。

2 危險廢物環(huán)境風險全過程防控存在的矛盾

危險廢物與副產(chǎn)品及其利用產(chǎn)品的界定爭議是近年來危險廢物管理工作中經(jīng)常遇到的問題[15]。一般而言，廢物與產(chǎn)品之間的關鍵區(qū)別[16]在于是否有良好的質(zhì)量控制。副產(chǎn)品或危險廢物利用產(chǎn)品如果符合一定的產(chǎn)品質(zhì)量標準，通?？芍苯佑糜谙乱簧a(chǎn)或使用環(huán)節(jié)，而具有利用價值的危險廢物則需要經(jīng)過一定的加工處理、去除有害成分后方可成為安全的再生原料或者產(chǎn)品。

我國危險廢物與副產(chǎn)品及其利用產(chǎn)品的界定方面長期存在爭議，有的將副產(chǎn)品或利用產(chǎn)品仍然認定為危險廢物，有的將危險廢物按照副產(chǎn)品或利用產(chǎn)品管理[17]。其根源在于危險廢物和產(chǎn)品環(huán)境風險防控的要求區(qū)別較大，危險廢物已有一套鏈條較為完整、制度基本健全、要求十分嚴格的管理體系，而產(chǎn)品環(huán)境風險防控制度體系仍然十分不健全。危險廢物環(huán)境風險全過程防控存在的矛盾主要體現(xiàn)在以下三個方面：

2.1 監(jiān)管部門追求風險最小化，危險廢物入口寬、出口窄形成“管理堰塞湖”

環(huán)境保護部門為了“管住環(huán)境風險”，傾向于將沒有產(chǎn)品質(zhì)量標準的副產(chǎn)品和危險廢物利用產(chǎn)品納入危險廢物管理。如：《固體廢物鑒別標準 通則(GB 34330—2017)》規(guī)定：固體廢物利用產(chǎn)品須同時滿足3個條件方可不作為廢物管理：一是符合國家、地方或行業(yè)通行的產(chǎn)品質(zhì)量標準；二是符合國家污染控制標準或技術規(guī)范；三是有穩(wěn)定、合理的市場需求。

將副產(chǎn)品和危險廢物利用產(chǎn)品歸入廢物管理會擴大危險廢物管理“入口”，使危險廢物統(tǒng)計量急劇增加[18]，監(jiān)管壓力和企業(yè)成本均相應上升。同時，危險廢物利用產(chǎn)品缺乏技術規(guī)范、產(chǎn)品標準體系的政策扶持，會造成危險廢物管理“出口”堵塞[19]?！叭肟凇睌U大和“出口”堵塞形成“堰塞湖”，危險廢物越管越多，增加環(huán)境風險。

一是無產(chǎn)品質(zhì)量標準的危險廢物利用后仍然會被認定為危險廢物。據(jù)我中心對全國21個省、自治區(qū)、直轄市部分危險廢物利用經(jīng)營單位的不完全統(tǒng)計，我國危險廢物利用產(chǎn)品有276類，其中具有國家、行業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量標準的有154項，占55.8%，涉及《國家危險廢物名錄》46個大類中的26個大類，占56.5%；環(huán)境保護部《2015年環(huán)境統(tǒng)計年報》公布，2015年危險廢物利用量為2049.7萬噸，占全部危險廢物處置利用量的63.6%(表1)。據(jù)此估算，如果按照“符合國家、地方或行業(yè)通行的產(chǎn)品質(zhì)量標準”作為危險廢物利用產(chǎn)物才能不再屬于廢物的界定標準，最多會有無相關適用標準的20類、約906萬噸危險廢物的利用產(chǎn)物仍然被認定為危險廢物，從而失去合法利用渠道，原有持證危險廢物利用經(jīng)營單位將被迫退出市場，并使危險廢物焚燒、填埋處置需求增加約100%，處置費用高達約360億元，危險廢物產(chǎn)生企業(yè)難以承受，環(huán)境風險巨大，造成“用不得、也燒不起”的困境。

表1 我國危險廢物產(chǎn)生及處理情況

注：①“利用量”包括利用往年貯存量，“處置量”包括處置往年貯存量；②數(shù)據(jù)來源：環(huán)境保護部《2015年環(huán)境統(tǒng)計年報》

二是無污染控制標準或技術規(guī)范的危險廢物利用后仍然會被認定為危險廢物。截止2016年，我國僅對3大類危險廢物(鉻渣、鉛酸蓄電池和廢礦物油)制定完成了4部相應的危險廢物利用過程污染控制技術規(guī)范(見表2)。其他大部分危險廢物利用過程均無相應控制標準或規(guī)范，編制新的標準或規(guī)范需要大量資金投入，程序復雜，且編制投入不足，缺乏完善過渡期有效應對措施。同時，由于危險廢物利用技術普遍沒有對應的污染控制技術規(guī)范，以“有技術規(guī)范”作為界定廢物和產(chǎn)品的標準，將使大量的危險廢物利用技術無法得到應用，進一步增加危險廢物的處置需求，增加了環(huán)境風險。

表2 我國危險廢物利用過程污染控制技術規(guī)范現(xiàn)狀

2.2 企業(yè)追求成本最小化，產(chǎn)品中有害物質(zhì)管控制度缺失，暴露“管理真空帶”

我國危險廢物環(huán)境管理與產(chǎn)品環(huán)境風險防控之間的守法成本存在巨大差距，部分企業(yè)傾向于將其危險廢物以副產(chǎn)品或利用產(chǎn)品的名義繞開危險廢物管理制度[20]，暴露出當前產(chǎn)品環(huán)境風險防控存在嚴重的“管理真空帶”。

一是產(chǎn)品質(zhì)量標準中缺乏有害物質(zhì)控制要求。據(jù)初步統(tǒng)計，我國危險廢物利用產(chǎn)品涉及的154項國家、行業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量標準，絕大多數(shù)是針對采用原生原料生產(chǎn)的產(chǎn)品制定的，并未對以危險廢物為原料生產(chǎn)的再生產(chǎn)品提出相應的有害物質(zhì)控制規(guī)定。一些企業(yè)將廢酸、化工殘液、冶煉飛灰、污泥等列入國家《危險廢物名錄》或者環(huán)評中明確的危險廢物，通過制定企業(yè)標準并在質(zhì)監(jiān)部門備案后，不再作為危險廢物管理。但是相關標準往往也只關注質(zhì)量性能指標，缺乏環(huán)境保護、健康安全指標。如：一些企業(yè)備案的有色冶煉飛灰企業(yè)標準，只有一項銅含量指標，對砷、鉛等重金屬有害成分根本未提及。

二是實踐中一些危險廢物被錯定為副產(chǎn)品。例如，根據(jù)有關部門2016年對草甘膦、分散染料行業(yè)危險廢物專項調(diào)查的結果，多數(shù)企業(yè)危險廢物申報種類不全，產(chǎn)生量最大的廢母液及其處理廢鹽缺報漏報問題突出。廢母液在環(huán)評報告中往往被認定為廢水，廢母液處理產(chǎn)物廢鹽則被作為工業(yè)鹽副產(chǎn)品外售處理，沒有納入危險廢物管理。經(jīng)專家組現(xiàn)場核查，全國草甘膦、分散染料行業(yè)危險廢物實際產(chǎn)生量應為約70萬噸，為企業(yè)申報量之和的3～4倍。

三是一些企業(yè)以副產(chǎn)品名義繞開危險廢物監(jiān)管制度。根據(jù)環(huán)境保護部《2015年環(huán)境統(tǒng)計年報》，我國工業(yè)危險廢物產(chǎn)生量為3976.1萬噸，70%集中在化工和有色行業(yè)。但專家分析，在環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)之外還有大量危險廢物以副產(chǎn)品、利用產(chǎn)品、廢水等名義進行利用或處置，未納入危險廢物統(tǒng)計，很多環(huán)境案件表現(xiàn)為以副產(chǎn)品或利用產(chǎn)品名義非法轉移、處置危險廢物。如：2014年“泰州天價環(huán)境污染賠償案”中涉案六公司違反國家環(huán)境保護法律和危險廢物管理規(guī)定，將生產(chǎn)過程產(chǎn)生的廢鹽酸、廢硫酸2.6萬噸，以副產(chǎn)品名義每噸1元的象征性價格，并支付每噸20-100元不等的補貼轉售給傾倒者，后被傾倒進泰興泰運河、泰州古馬干河中，導致水體嚴重污染，造成重大環(huán)境損害，污染修復費用需1.65億元。

2.3 危險廢物管理技術體系投入不足，產(chǎn)生危險廢物管理新堵點

我國是世界上危險廢物種類最多的國家之一，我國2016年新修訂的《國家危險廢物名錄》包括了479種危險廢物和2525種廢棄危險化學品，遠遠超過發(fā)達國家和地區(qū)管理的范圍[21]。但是，與名錄配套的危險廢物污染特性識別、屬性鑒別、利用處置技術路線、標準規(guī)范、規(guī)范化管理指南體系仍很不完善。由于投入嚴重不足，名錄制修訂過程對技術可行性、管理可操作性和經(jīng)濟社會影響缺乏系統(tǒng)評估，一些新增列入名錄的危險廢物遇到處置難、管理難問題，成為影響行業(yè)綠色發(fā)展的制約因素。

例如，2016版《國家危險廢物名錄》中新增的鎢冶煉廢渣，因缺乏配套污染控制技術規(guī)范、下游利用企業(yè)無危險廢物經(jīng)營許可證等原因，原有利用處置渠道受阻，造成鎢冶煉廢渣無法及時得到妥善處置，只能暫時積壓堆存，成為鎢冶煉行業(yè)綠色發(fā)展的制約因素。

3 危險廢物全過程環(huán)境風險防控的對策與建議[22-34]

3.1 持續(xù)推動危險廢物相關有害物質(zhì)環(huán)境風險全過程防控體系建設，構建化學品、危險廢物和產(chǎn)品防控尺度一致的法律制度

危險廢物相關的有害物質(zhì)環(huán)境風險全過程防控管理要真正有章可循，必須有完善的管理制度作為依循和參照，亟需補齊短板，做到受控物質(zhì)無論作為原料、產(chǎn)品還是廢物，均按照“同等風險、同等待遇”的原則遵循相應的風險管控要求，不能依賴危險廢物管理單個環(huán)節(jié)承壓。

建議加快化學品環(huán)境風險防控立法和產(chǎn)品有害物質(zhì)環(huán)境風險防控標準規(guī)范體系建設，合理劃分各部門、各企業(yè)單位的職責，完善各環(huán)節(jié)制度規(guī)范，提升風險防控基礎能力，系統(tǒng)構建事前嚴防、事中嚴管、事后處置的全過程、多層級風險防范體系，牢守安全底線，多維度防控有害化學物質(zhì)、重金屬、危險廢物、利用產(chǎn)品等領域的環(huán)境風險。

3.2 推動危險廢物利用產(chǎn)品標準規(guī)范體系建設

考慮到未來一段時間內(nèi)，我國危險廢物與產(chǎn)品環(huán)境風險防控要求的嚴格程度還將存在較大差異，而現(xiàn)行相關國家、行業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量標準對有害物質(zhì)的控制要求以及危險廢物利用產(chǎn)品的污染控制標準規(guī)范仍很不完善，難以在短期內(nèi)滿足危險廢物的利用及管理需求。因此，建議推動有關部門落實《標準化法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律規(guī)定和國務院《深化標準化工作改革方案》，加快推進危險廢物利用、資源化標準體系建設，明確危險廢物利用產(chǎn)品中有害物質(zhì)控制要求。

建議進一步對《固體廢物鑒別標準 通則(GB 34330—2017)》中關于固體廢物與產(chǎn)品的界定原則進行深入論證，特別是對可能造成的危險廢物管理范圍擴大、利用渠道受阻等負面影響進行深入分析。對于短期內(nèi)難以出臺相關國家、行業(yè)標準的，建議出臺相關指南，引導行業(yè)協(xié)會、龍頭企業(yè)制訂符合環(huán)境風險控制要求的團體標準或企業(yè)標準予以規(guī)范，促進危險廢物在環(huán)境無害化的前提下實現(xiàn)資源化利用。

3.3 進一步落實企業(yè)主體責任

危險廢物利用企業(yè)應切實落實企業(yè)主體責任。以危險廢物相關有害物質(zhì)全過程控制為重點，從原料、生產(chǎn)、使用、廢棄、利用處置全生命周期考慮，從廢物產(chǎn)生之后“被動”防控轉變?yōu)閷嵤爸鲃印狈揽?。有效控制危險廢物利用產(chǎn)品的環(huán)境與健康風險。建立自查和信息公開制度，對照所執(zhí)行的標準對產(chǎn)品的健康、安全和環(huán)境影響進行自我檢查，并就是否符合相關標準進行自我聲明，接受主管部門的檢查和社會監(jiān)督。對因產(chǎn)品中含有害物質(zhì)造成健康、安全、環(huán)境危害的，應承擔相應的法律責任。

3.4 加大危險廢物管理技術研究投入

加強危險廢物管理技術研究體系建設，分行業(yè)、分類別研究分析危險廢物的產(chǎn)生工藝、產(chǎn)廢系數(shù)、危害特性和利用處置技術路線，以更好的為危險廢物名錄、污染控制標準規(guī)范制修訂工作、危險廢物鑒別、危險廢物分級分類監(jiān)管等工作提供基礎支撐。

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PresentStatusandSuggestionsoftheWholeProcessofEnvironmentalRiskPreventionandControlManagementofHazardousWaste

CHEN Yang HE Yi ZHENG Yang

(Center for Solid Waste and Chemical Management，MEP，Beijing 100029，China)

The whole process of environmental risk prevention and control of hazardous waste in China was reviewed.The contradiction that caused by the development of the whole process of environmental risk prevention and control of hazardous waste unbalanced is discussed.The results show that present the environmental risk prevention and control system of hazardous waste related hazardous substances in China is in different stages of development，the work base varies greatly.There are obvious blind areas，and also gathering areas of contradictory pressure.It was suggested that continue to promote the construction of the whole process of environmental risk prevention of hazardous waste and further implement the principal responsibility of the enterprise.The construction of the legal system，standard specification should be speeded up.Also，related management technology research inputs should be increased.

hazardous waste；risk prevention and control；the whole process

項目資助：環(huán)境保護部財政項目“固體廢物污染防治”(2110304)基金資助

陳陽，博士，助理研究員，研究方向為危險廢物環(huán)境管理政策研究

鄭洋，碩士，高級工程師，研究方向為危險廢物環(huán)境管理技術

文獻格式：陳 陽 等.危險廢物環(huán)境風險全過程防控管理現(xiàn)狀及建議[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(6)：30-33.

X327

A

1673-288X(2017)06-0030-04