(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

我國(guó)城鎮(zhèn)化、環(huán)境污染及其風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

俞海王勇張永亮

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029)

快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也帶來了巨大的能源資源消耗和環(huán)境污染。本文采用31個(gè)省份2000-2014年的面板數(shù)據(jù)，實(shí)證擬合了我國(guó)城鎮(zhèn)化與環(huán)境污染的趨勢(shì)特征，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主要環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。研究認(rèn)為，當(dāng)前城鎮(zhèn)化水平對(duì)應(yīng)的人均污染物排放仍處高位，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加深，部分污染物的排放量仍將持續(xù)上升，大部分中西部省份城鎮(zhèn)化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)將更為突出。未來城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：一是現(xiàn)有針對(duì)廢水、廢氣和固體廢棄物污染的處理能力與存量環(huán)境污染治理需求仍存在較大的差距；二是剛性工業(yè)化需求帶來的潛在增量環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，且因工業(yè)化進(jìn)程的差異呈現(xiàn)區(qū)域分化趨勢(shì)；三是產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移將放大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的空間尺度。針對(duì)工業(yè)污染物排放的預(yù)測(cè)表明，工業(yè)廢氣排放和固體廢棄物排放將是潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的主要來源。文章進(jìn)一步從體制機(jī)制、整體格局、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、環(huán)境治理和公眾參與五個(gè)層面提出了降低城鎮(zhèn)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的政策建議。

城鎮(zhèn)化；環(huán)境污染；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程，是世界各國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中必然經(jīng)歷的歷史階段。改革開放以來，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展。根據(jù)“十三五”規(guī)劃設(shè)定的預(yù)期性目標(biāo)，2020年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右。然而，快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在帶來“金山銀山”的同時(shí)，也產(chǎn)生了巨大的能源資源消耗。隨著資源與環(huán)境的壓力不斷加劇，日益累積的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)成為未來城市可持續(xù)發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)之一。已有大量文獻(xiàn)對(duì)城鎮(zhèn)化引致的環(huán)境問題予以廣泛的關(guān)注。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是實(shí)證考察城鎮(zhèn)化與環(huán)境污染的關(guān)系，大多的研究基于STIRPAT模型、環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線(EKC)等理論框架，證實(shí)了伴隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，污染物的排放會(huì)經(jīng)歷先上升后下降的“倒U”形路徑(馬磊，2010；劉夢(mèng)琴和劉軼俊，2011；鄧曉蘭等，2017)。二是定性討論新型城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境污染應(yīng)對(duì)策略。如李佐軍和盛三化(2012)分析了城鎮(zhèn)化引致的環(huán)境壓力，以及新型城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境保護(hù)應(yīng)對(duì)策略。沈月娣(2014)討論了城鎮(zhèn)化對(duì)環(huán)境治理的影響以及存在的環(huán)境治理制度缺陷等問題。崔晶(2016)提出了新型城鎮(zhèn)化過程中地方政府環(huán)境治理的轉(zhuǎn)型路徑。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)環(huán)境污染的影響與我國(guó)的城鎮(zhèn)化特征密不可分，一方面取決于城鎮(zhèn)化的邊際環(huán)境效應(yīng)大小，另一方面也取決于當(dāng)前的環(huán)境污染治理能力。現(xiàn)有研究對(duì)城鎮(zhèn)化過程中的具體環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)欠缺深入的分析，關(guān)于當(dāng)前污染處理能力的討論也比較少，對(duì)策研究也就缺乏依據(jù)和針對(duì)性。為此，本研究首先對(duì)中國(guó)的城鎮(zhèn)化特征進(jìn)行分析，通過城鎮(zhèn)化與多種污染物的回歸擬合，判斷城鎮(zhèn)化與環(huán)境污染關(guān)系的未來走勢(shì)。其次，討論當(dāng)前環(huán)境污染處理能力的差距，提出未來城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型方向和相應(yīng)的政策建議。

1 中國(guó)的城鎮(zhèn)化特征

世界城市發(fā)展規(guī)律表明，當(dāng)城鎮(zhèn)化水平處于30%～70%之間時(shí)，屬于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時(shí)期。毋庸置疑，中國(guó)當(dāng)前且未來一段時(shí)間仍將處于加速成長(zhǎng)期。根據(jù)高春亮和魏后凱(2013)的預(yù)測(cè)，2020年和2030年中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平將分別達(dá)到60%和68%左右。中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中呈現(xiàn)出的以下幾方面特征對(duì)資源環(huán)境產(chǎn)生了巨大的壓力。一是城鎮(zhèn)化起點(diǎn)低、速度快。1978-2016年，城鎮(zhèn)化率由17.9%提升到57.4%，年均提高1.04個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.9億人，年均增加約1632萬人。城市數(shù)量也從1978年的193個(gè)增加到2010年的658個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量則從2173個(gè)增加到20113個(gè)。蔣洪強(qiáng)等(2012)的測(cè)算表明，城鎮(zhèn)化率的提高與主要污染物排放量的增加總體線性趨勢(shì)呈上升狀態(tài)?？焖俚某擎?zhèn)化導(dǎo)致邊際環(huán)境壓力激增。二是城鎮(zhèn)化模式粗放。城市化過多地依賴于數(shù)量、規(guī)模的外延式擴(kuò)張。2000-2010年，城市建設(shè)用地年平均增長(zhǎng)6.04%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口3.85%的年平均增長(zhǎng)速度。城市發(fā)展過程中的高消耗、高污染、高投入、低效益問題十分突出。我國(guó)每平方公里土地上承載的GDP，即國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度約為美國(guó)的1/5-1/4；韓國(guó)國(guó)土面積9.9萬平方公里，與江蘇、浙江面積相當(dāng)，但國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度2.8倍于江蘇，4倍于浙江①。三是城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)域不平衡突出。與對(duì)外開放在區(qū)域上漸進(jìn)推進(jìn)類似，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷了由東向西、由南向北、由沿海向內(nèi)地的過程，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平明顯高于中西部地區(qū)。東部一些城鎮(zhèn)密集地區(qū)資源環(huán)境約束趨緊，中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力有待挖掘。京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的國(guó)土面積集聚了18%的人口。城鎮(zhèn)空間分布與資源環(huán)境承載能力不匹配，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。

2 城鎮(zhèn)化與環(huán)境污染的趨勢(shì)特征

為了判斷中國(guó)城鎮(zhèn)化水平與環(huán)境污染的關(guān)系，本研究采用全國(guó)31個(gè)省(市、自治區(qū))2000-2014年的面板數(shù)據(jù)，實(shí)證考察城鎮(zhèn)化與環(huán)境污染的關(guān)系、中國(guó)和各地區(qū)所處的階段以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)環(huán)境污染的邊際影響?；诰C合反映城鎮(zhèn)化與環(huán)境污染關(guān)系的考慮，兼顧數(shù)據(jù)的可得性，選取工業(yè)和生活加總的廢水、化學(xué)需氧量、二氧化硫、煙粉塵、二氧化碳排放量②來衡量一個(gè)地區(qū)環(huán)境污染的程度，城鎮(zhèn)化率采用常住城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貋砗饬俊Ｏ嚓P(guān)數(shù)據(jù)來源于各年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)環(huán)境年鑒》。為了避免異方差的影響，更好地實(shí)現(xiàn)擬合，將人均污染物排放指標(biāo)取其對(duì)數(shù)。計(jì)量模型如下：

其中，yit是人均污染物排放；xit是城鎮(zhèn)化率，由于在此僅觀察環(huán)境污染與城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計(jì)關(guān)系，僅控制省份(μi)和年份(vi)雙向的固定效應(yīng)，回歸結(jié)果見表1。

表1 人均污染物排放與城鎮(zhèn)化水平的回歸結(jié)果

注：***表示在1%水平下顯著。

表1的擬合結(jié)果表明，城鎮(zhèn)化率與各類污染物排放呈現(xiàn)顯著的二次項(xiàng)關(guān)系。對(duì)式(1)進(jìn)行估計(jì)后使用各污染指標(biāo)對(duì)城鎮(zhèn)化水平求偏導(dǎo)，由?y/?x=0可得：x=-α/2β，該式即為城鎮(zhèn)化水平影響環(huán)境污染指標(biāo)變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。結(jié)果顯示，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放已經(jīng)越過了拐點(diǎn)，氨氮排放和煙粉塵排放處于剛剛越過拐點(diǎn)的位置，但是廢水排放和二氧化碳排放，距離拐點(diǎn)還有一段距離。

為了更加形象地顯示城鎮(zhèn)化與環(huán)境污染的二次方關(guān)系，在計(jì)量回歸的基礎(chǔ)上，分別繪制這六種不同污染物的人均排放量與城鎮(zhèn)化水平的樣本擬合圖，進(jìn)一步觀測(cè)過去一段時(shí)期各地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平與環(huán)境污染的關(guān)系。在圖中分別標(biāo)出了“倒U”曲線的轉(zhuǎn)折點(diǎn)以及2016年中國(guó)的整體城鎮(zhèn)化率，以便于根據(jù)歷史的這種關(guān)系判斷新一輪城鎮(zhèn)化將會(huì)對(duì)環(huán)境污染排放產(chǎn)生怎樣的影響。

根據(jù)回歸結(jié)果以及圖1的擬合圖，可以得到以下結(jié)論：第一，城鎮(zhèn)化與人均污染物排放呈現(xiàn)穩(wěn)定的“倒U”形關(guān)系，并且這一特征在對(duì)不同污染物指標(biāo)的回歸擬合中均一致。第二，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加深，部分污染物的排放量仍將持續(xù)上升。擬合結(jié)果表明，廢水排放和二氧化碳排放擬合的城鎮(zhèn)化水平拐點(diǎn)都處于當(dāng)前城鎮(zhèn)化水平的右端。第三，一些污染物雖已越過拐點(diǎn)，但是當(dāng)前城鎮(zhèn)化水平對(duì)應(yīng)的人均污染物排放仍處高位，現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式并不會(huì)對(duì)污染物排放產(chǎn)生較大的減緩作用。第四，大部分的中西部省份依然處于“倒U”形曲線的左端或峰值附近，城鎮(zhèn)化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)將更為突出。

① 夏鋒.粗放型規(guī)模城鎮(zhèn)化已走到盡頭，2015. http：//www.aisixiang.com/data/91642.html

② 二氧化碳排放根據(jù)能源消耗計(jì)算。

注：圖中虛豎線是各污染物指標(biāo)與城鎮(zhèn)化水平關(guān)系的拐點(diǎn)所在位置，實(shí)豎線是2016年中國(guó)整體的城鎮(zhèn)化率水平(57.35%)圖1 城鎮(zhèn)化與人均污染物排放的擬合曲線

圖2是各省份的城鎮(zhèn)化水平與各污染物與城鎮(zhèn)化關(guān)系擬合的拐點(diǎn)的比較。對(duì)于二氧化碳排放來說，僅有北京、天津和上海三個(gè)城市越過了“倒U”曲線的峰值，大部分的省份均位于“倒U”曲線的左端，這意味著城鎮(zhèn)化水平的提升，將帶來這些污染物排放的增加。而對(duì)于廢水排放和煙粉塵而言，大部分的省份依然沒有越過拐點(diǎn)，且尚未越過拐點(diǎn)的省份大都是中西部地區(qū)。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》，未來一段時(shí)期，中西部地區(qū)將成為推動(dòng)整體城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主力。這將從兩個(gè)方面對(duì)這些地區(qū)的環(huán)境污染狀況產(chǎn)生顯著影響：其一，這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化速度將加快，對(duì)環(huán)境污染的影響也會(huì)更為明顯；其二，根據(jù)圖2的“倒U”曲線，這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平較低，城鎮(zhèn)化對(duì)污染排放的邊際效應(yīng)也相對(duì)較高。因此，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加深，中西部地區(qū)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)將日益凸顯。

圖2 2015年各地區(qū)城鎮(zhèn)化率與各污染物“倒U”曲線拐點(diǎn)城鎮(zhèn)化率的比較

需要說明的是，本研究使用的污染排放指標(biāo)都是工業(yè)和生活的加總，這與現(xiàn)有研究多采用工業(yè)污染排放不同，同時(shí)也是本研究城鎮(zhèn)化與環(huán)境污染“倒U”曲線拐點(diǎn)更為滯后的一個(gè)重要原因。以廢水排放為例，2013年生活廢水排放總量為485.11萬噸，是工業(yè)廢水排放總量的2.3倍，并且保持著快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，而工業(yè)廢水排放則呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。尤其是對(duì)于城鎮(zhèn)化率較高的地區(qū)，生活廢水排放占廢水排放總量的比重更高，如北京、天津和上海分別為93%、78%和79%。這說明生活廢水排放將成為未來城鎮(zhèn)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要部分。

3 城鎮(zhèn)化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

3.1 過去城鎮(zhèn)化的存量環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生既取決于城鎮(zhèn)化帶來的邊際環(huán)境壓力，也取決于環(huán)境污染的治理能力。下面通過對(duì)廢水、廢氣和固體廢棄物三種類型的污染物治理情況來反映過去城鎮(zhèn)化過程中累計(jì)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

首先，在廢水治理上，廢水排放的處理能力整體較低，且地區(qū)間存在著很大的不平衡性，水污染形勢(shì)嚴(yán)峻。從圖3可以看出，除了幾個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)，如北京、天津、上海、浙江之外，大部分省份的工業(yè)廢水直接排入環(huán)境。尤其是中西部地區(qū)，直接排入環(huán)境的工業(yè)廢水占比都在80%以上。上文的研究也表明，新一輪城鎮(zhèn)化過程中，中西部地區(qū)的污染排放將持續(xù)增長(zhǎng)，加之這些地區(qū)處理污染排放的能力較弱，因此，環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)增強(qiáng)。在快速推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，許多城市都付出了較大的環(huán)境污染代價(jià)。2013年全國(guó)城鎮(zhèn)生活污水排放量達(dá)到485億立方米，是2000年的1.46倍。在工業(yè)和城市污水排放中，經(jīng)過集中處理達(dá)標(biāo)(GB8978-1996)的僅有23%，其余大都排入江河。全國(guó)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為46%，90%的城鎮(zhèn)水域和65%的飲用水源受到來自污水、生活垃圾、工業(yè)廢水、化肥和農(nóng)藥等不同程度的污染。對(duì)我國(guó)118座城市的飲用水調(diào)查顯示，64%的城市地下水嚴(yán)重污染，33%的城市地下水為輕度污染，僅3%的城市水質(zhì)處于清潔狀態(tài)，約75個(gè)大中城市地下水屬于較重污染區(qū)(潘家華，2013)。此外，很多的工業(yè)廢水處理設(shè)施實(shí)際處于非正常運(yùn)行狀態(tài)，無證排污、偷排和超標(biāo)排放的情況屢見不鮮，在部分地區(qū)還相當(dāng)嚴(yán)重。總體而言，水污染問題依然嚴(yán)峻，污染的應(yīng)對(duì)能力也相對(duì)較弱。

圖3 2013年工業(yè)廢水排放處理情況③

其次，在廢氣治理上，大氣污染程度日益嚴(yán)重，范圍不斷擴(kuò)大，一些污染物的去除率仍然較低。2016年，全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市中，環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市比重僅為24.9%(環(huán)境保護(hù)部，2016)。此外，根據(jù)《中國(guó)環(huán)境年鑒》數(shù)據(jù)，2013年在全國(guó)的重點(diǎn)城市中，煙(粉)塵的去除率則為98.7%，二氧化硫的去除率為72%，氮氧化物的去除率僅有20.8%。整體來看，廢氣排放的治理力度依然不足。

表2 地級(jí)以上城市空氣質(zhì)量級(jí)別天數(shù)比例(%)

數(shù)據(jù)來源：環(huán)境保護(hù)狀況公報(bào)2016。

第三，固體廢棄物的綜合利用率較低，處置不當(dāng)?shù)膯栴}嚴(yán)重，城市垃圾的產(chǎn)生量增長(zhǎng)較快。2013年全國(guó)產(chǎn)生了約32.8億噸工業(yè)固體廢物，是2005年的2.5倍。這些廢棄物通常是工業(yè)生產(chǎn)的副產(chǎn)品，體積大、數(shù)量多，如尾礦、礦渣、煤灰渣等等，如果大多數(shù)得不到妥善處理，將產(chǎn)生不良的環(huán)境影響。2013年一般工業(yè)固體廢物的綜合利用率僅有62.2%，也就是說，僅有3/5的工業(yè)廢棄物得到了循環(huán)利用，約有2/5的廢棄物被處置、貯存或丟棄。此外，一些不當(dāng)?shù)奶幹梅绞饺匀粫?huì)帶來較大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，如焚化、堆存等等。從地理分布來看，中國(guó)工業(yè)固體廢棄物的主要產(chǎn)生地：河北、山西、遼寧和內(nèi)蒙古等。而一般工業(yè)固體廢物綜合利用率較低的分別是四川(41%)和河北(42.1%)。

隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，城市垃圾的產(chǎn)生量日益增加。許多城市處理能力不足，垃圾處理處置設(shè)施運(yùn)行效率低下。目前中國(guó)國(guó)內(nèi)每年城市垃圾產(chǎn)生量的90%為填

③數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)環(huán)境年鑒2014》。其中“直接排入環(huán)境的”是指廢水經(jīng)過工廠的排污口或經(jīng)過下水道直接排入環(huán)境中，包括排入海、河流、湖泊、水庫(kù)等；“排入污水處理廠的”是指企業(yè)產(chǎn)生的廢水直接或間接經(jīng)市政管網(wǎng)排入污水處理廠的廢水量，包括排入城鎮(zhèn)污水處理廠、集中工業(yè)廢水處理廠以及其他單位的污水處理設(shè)施的廢水量。

埋，只有7%為焚燒，其余為堆肥等處理形式，325個(gè)城市還沒有建設(shè)生活垃圾處理設(shè)施，1636個(gè)縣城每年產(chǎn)生的垃圾大部分只能簡(jiǎn)單堆放。目前全國(guó)每年垃圾總量已達(dá)2.5億噸，并以每年8%的速度增長(zhǎng)，加上歷年的垃圾堆存量已達(dá)80億噸以上，很多城市處于垃圾包圍之中，垃圾包圍城市的處境一直困擾著城鎮(zhèn)的發(fā)展。在全國(guó)600多座大中城市中，有2/3陷入垃圾“包圍圈”，有1/4的城市已無合適場(chǎng)所堆放垃圾(潘家華和張瑩，2013)。就每年的產(chǎn)生量而言，工業(yè)固體廢棄物的問題比城市固體廢棄物更加嚴(yán)重，工業(yè)固體廢棄物特別是危險(xiǎn)廢棄物，未經(jīng)妥善處置，在環(huán)境中存在的時(shí)間較長(zhǎng)，對(duì)人體健康的危害最大。

3.2 新一輪城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

在當(dāng)前的情景下，城鎮(zhèn)化的提升并不能在短期內(nèi)降低環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)，新一輪城鎮(zhèn)化會(huì)帶來增量環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)預(yù)測(cè)結(jié)果，人均廢水和二氧化碳排放均呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，這意味著在不同的階段環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)中的污染物特征并不一致，一些污染物在下降的同時(shí)，仍然會(huì)有其它污染物呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。新一輪城鎮(zhèn)化過程中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)會(huì)發(fā)生改變，但是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度并非因此而減弱。除此之外，新一輪的城鎮(zhèn)化特征及其對(duì)工業(yè)發(fā)展的影響將對(duì)未來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)帶來深刻的影響。

一是新型城鎮(zhèn)化過程中，剛性的工業(yè)化需求依然會(huì)帶來較強(qiáng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量人口逐漸集聚到城市，這對(duì)住房、基礎(chǔ)設(shè)施等存在顯著的剛性需求，工業(yè)結(jié)構(gòu)中，重工業(yè)將依然占據(jù)較大的比重。這就意味著未來一段時(shí)間內(nèi)，工業(yè)結(jié)構(gòu)很難對(duì)污染排放的減少產(chǎn)生明顯的正向作用。據(jù)測(cè)算，2007-2012年，工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對(duì)工業(yè)廢水排放減少的貢獻(xiàn)僅為7.9%(王勇和劉厚蓮，2015)，因此，新一輪城鎮(zhèn)化過程中，潛在的工業(yè)化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)依然較強(qiáng)。

二是工業(yè)化進(jìn)程的階段性差異導(dǎo)致環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)存在明顯的區(qū)域差異。從全國(guó)各地區(qū)工業(yè)化的發(fā)展進(jìn)程來看，東中西部存在顯著差異。北京、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入到后工業(yè)化階段，江浙等省份進(jìn)入工業(yè)化后期，而貴州、云南等西部省份處于工業(yè)化初期向中期過渡階段，大部分中西部地區(qū)仍處于工業(yè)化中后期、重工業(yè)集聚發(fā)展階段。處于工業(yè)化初期階段的地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式會(huì)對(duì)環(huán)境造成諸多不利影響，而工業(yè)化將近完成時(shí)期的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)環(huán)境的正面效應(yīng)會(huì)逐步顯露出來。因此，全國(guó)范圍內(nèi)，工業(yè)化進(jìn)程的區(qū)域差異必將造成環(huán)境污染的區(qū)域差異和分異。圖4表明，2005年以來，東部地區(qū)的工業(yè)增加值比重持續(xù)下降，而中西部地區(qū)的工業(yè)增加值比重仍然呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，僅在2011年后呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，中西部地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程滯后于東部地區(qū)。未來一段時(shí)期，在城鎮(zhèn)化建設(shè)的推動(dòng)下，中西部地區(qū)的工業(yè)化污染將快速增長(zhǎng)，加之這些地區(qū)的環(huán)境承載力有限，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，工業(yè)化與環(huán)境污染的矛盾將日益尖銳。

圖4 中西部地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程與東部地區(qū)的比較

三是產(chǎn)業(yè)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移將放大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的空間尺度。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化的中后期，通常會(huì)通過向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移污染密集型行業(yè)來降低本國(guó)的環(huán)境壓力，但是這對(duì)于發(fā)展中的中國(guó)似乎并不現(xiàn)實(shí)。中國(guó)可能還要靠自己的區(qū)域分工來延續(xù)比較優(yōu)勢(shì)，在東、中、西三類地區(qū)形成中國(guó)版本的國(guó)內(nèi)雁陣模型。通常產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的僅僅是產(chǎn)業(yè)鏈條的一部分，基于生產(chǎn)成本、利潤(rùn)空間的考慮，東部地區(qū)一般會(huì)將具有競(jìng)爭(zhēng)力的生產(chǎn)環(huán)節(jié)保留，而將逐步淘汰的、缺乏優(yōu)勢(shì)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)逐步轉(zhuǎn)移出去，這些轉(zhuǎn)移的生產(chǎn)環(huán)節(jié)一般都是生產(chǎn)鏈條中相對(duì)低端的部分，這部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)的環(huán)境污染也更加嚴(yán)重。另外，基于中國(guó)特殊的地理環(huán)境，產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)從東部向西部轉(zhuǎn)移的過程，也是產(chǎn)業(yè)鏈從江河下游往中上游轉(zhuǎn)移的過程，這也會(huì)帶來較大范圍的污染轉(zhuǎn)移，同時(shí)意味著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在更大的空間尺度上被放大，目前這一轉(zhuǎn)移剛剛開始，仍將繼續(xù)。

表3 各區(qū)域工業(yè)產(chǎn)值及污染物占比的變化(%)④

數(shù)據(jù)來源：鐘茂初和閆文娟(2012)。

表3反映了工業(yè)產(chǎn)值向東部集聚，但是環(huán)境污染向西部轉(zhuǎn)移的明顯趨勢(shì)。東部地區(qū)的工業(yè)增加值超過全國(guó)一半，且呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但是工業(yè)污染占比(工業(yè)廢水、工業(yè)固體廢棄物以及二氧化硫的排放占比)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于工業(yè)增加值占比。東部地區(qū)1998年的工業(yè)增加值相比2008年在增加，但是環(huán)境污染卻大幅度減少。而西部地區(qū)工業(yè)增加值也呈現(xiàn)微弱增加的趨勢(shì)，但是環(huán)境污染卻大幅度增加?？梢灶A(yù)見，新一輪城鎮(zhèn)化過程中，中西部地區(qū)對(duì)環(huán)境資源的透支以及環(huán)境污染程度只會(huì)更大。

④鐘茂初，閆文娟.發(fā)展差距引致地區(qū)間環(huán)境負(fù)擔(dān)不公平的實(shí)證分析[J].經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2012 (1)：51-61.

3.3 新一輪城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境污染預(yù)測(cè)

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的加快，第二產(chǎn)業(yè)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重逐漸降低。相應(yīng)地，工業(yè)增加值的比重也將逐漸降低，但是這并不意味著工業(yè)化對(duì)環(huán)境污染的影響將會(huì)減弱，因?yàn)楣I(yè)增加值的絕對(duì)數(shù)量可能仍然會(huì)呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)。新一輪城鎮(zhèn)化過程中，工業(yè)化引致污染物排放的變化取決于兩個(gè)方面：一是工業(yè)增加值的變化趨勢(shì)；二是工業(yè)污染強(qiáng)度的變化趨勢(shì)。為此，我們通過預(yù)測(cè)這兩者的變化來估算未來工業(yè)化引致環(huán)境污染的變化。具體方法為：首先根據(jù)工業(yè)增加值占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重和國(guó)民生產(chǎn)總值的預(yù)測(cè)值來估計(jì)2015-2030年的工業(yè)增加值；然后根據(jù)單位工業(yè)增加值的污染物(工業(yè)廢水、廢氣和固體廢物)排放強(qiáng)度來預(yù)測(cè)其在2015-2030年的變化趨勢(shì)。最終兩者的預(yù)測(cè)值相乘即可估算出工業(yè)化對(duì)污染物排放的影響。

圖5是單位工業(yè)增加值工業(yè)廢水、廢氣排放和固體廢棄物產(chǎn)生量的變化趨勢(shì)，整體上三種工業(yè)污染物排放強(qiáng)度均呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，其中工業(yè)廢水排放的下降趨勢(shì)最為明顯。我們分別根據(jù)三種工業(yè)污染物排放強(qiáng)度在1996-2013年的年均變化率來估計(jì)其在2015-2030年的變化趨勢(shì)。至于工業(yè)增值，我們首先預(yù)測(cè)2015-2030年國(guó)民生產(chǎn)總值的變動(dòng)。按照現(xiàn)有的增長(zhǎng)趨勢(shì)，假設(shè)國(guó)民生產(chǎn)總值在2015-2020的年均增長(zhǎng)率為7%，考慮到經(jīng)濟(jì)體量增大，經(jīng)濟(jì)增速逐漸放緩，將2020-2030年的年均增長(zhǎng)率設(shè)為6.5%。1996-2013年，工業(yè)增加值占GDP的比重由41.04%下降到36.95%，年均下降1.98%?；诖?，我們將其設(shè)定為工業(yè)增加值占GDP比重在2015-2030年的年均變化率。

圖5 1996-2013年單位工業(yè)增加值污染物排放強(qiáng)度的變化趨勢(shì)

按照上述方法，我們分別根據(jù)工業(yè)增加值和工業(yè)污染物的排放強(qiáng)度的預(yù)測(cè)值來計(jì)算2015-2030年的工業(yè)污染物排放。從表4的預(yù)測(cè)結(jié)果可以看出，到2030年，工業(yè)廢水排放約為198億噸，工業(yè)廢氣排放為122億立方米，工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量則為52億噸，三者分別比2013年增加-5.8%、82%和59%。因此，未來新一輪城鎮(zhèn)化過程中的工業(yè)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要集中于工業(yè)廢氣排放和固體廢物產(chǎn)生上。

表4 工業(yè)污染物排放的預(yù)測(cè)

4 城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型方向與對(duì)策建議

要解決中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的環(huán)境問題，降低新一輪城鎮(zhèn)化可能帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，需要從體制機(jī)制、整體格局、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、環(huán)境治理和公眾參與五個(gè)層面開展工作。即在推動(dòng)與綠色城鎮(zhèn)化相關(guān)的資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制改革的基礎(chǔ)上，推動(dòng)城鎮(zhèn)化整體發(fā)展格局優(yōu)化、促進(jìn)大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化相關(guān)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)與治理，促進(jìn)城鎮(zhèn)居民綠色消費(fèi)，保障綠色城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展。

首先，改革和建立符合綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制。一是改革現(xiàn)行的多層級(jí)垂直管理的行政管理體制，促進(jìn)各類資源有效向中小城鎮(zhèn)流動(dòng)，形成與資源環(huán)境承載力相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化體系和布局；二是改革現(xiàn)行土地管理和利用體制，由以行政命令推動(dòng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向市場(chǎng)運(yùn)作，提高城鎮(zhèn)化效率；三是建立統(tǒng)籌推動(dòng)綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制。整合現(xiàn)有與綠色城鎮(zhèn)化相關(guān)的規(guī)劃、制度和政策；四是建立符合綠色城鎮(zhèn)化需求的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制，有效治理城市環(huán)境污染；五是建立跨區(qū)域的環(huán)境與發(fā)展協(xié)調(diào)體制機(jī)制，以區(qū)域資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、開展環(huán)境治理，推動(dòng)區(qū)域間合作并減少區(qū)域間非合作競(jìng)爭(zhēng)，有效提高城鎮(zhèn)化的資源能源利用水平。

其次，優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化集約發(fā)展水平。加快建設(shè)“兩橫三縱”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。東部地區(qū)以優(yōu)化提升城市群為重點(diǎn)，中西部地區(qū)要在有條件的地區(qū)培育壯大若干城市群。維護(hù)和預(yù)留足夠的城鎮(zhèn)生態(tài)空間，提高人均公共交通設(shè)施擁有量和建成區(qū)人均綠地面積，構(gòu)建宜居綠色的人居環(huán)境，建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)。處理好城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)與人居環(huán)境生態(tài)化的關(guān)系，新城建設(shè)與舊城改造有機(jī)結(jié)合，合理規(guī)劃，鼓勵(lì)采取“緊湊型、多中心”的城鎮(zhèn)功能格局。積極推廣綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)、綠色建筑設(shè)計(jì)和綠色社區(qū)建設(shè)，大力發(fā)展綠色交通，實(shí)施城市用能用水節(jié)約管理，盡可能使用可再生能源。

第三，建立綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)綠色增長(zhǎng)。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，綠色城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)與綠色經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同步并且有機(jī)結(jié)合。一是要通過加強(qiáng)綠色制造技術(shù)、工藝的研發(fā)和應(yīng)用，完善綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系和技術(shù)規(guī)范，研究制定綠色制造技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，大力推行清潔生產(chǎn)，對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行綠色化改造；二是要大力發(fā)展綠色現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，重點(diǎn)培育和發(fā)展以新能源、新材料、可再生能源、環(huán)保產(chǎn)業(yè)為代表的新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的低碳化、綠色化的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系新格局；三是要按照行業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)、地塊和發(fā)展階段等的不同，在資源能源消耗、環(huán)保和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面，建立差別化的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入與退出機(jī)制；四是要鼓勵(lì)綠色投資和信貸，引導(dǎo)資金流向節(jié)約資源技術(shù)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)。

第四，推動(dòng)城鄉(xiāng)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理，解決和預(yù)防城鎮(zhèn)化帶來的環(huán)境問題。一是要嚴(yán)守“生態(tài)紅線”，推行城市環(huán)境總體規(guī)劃制度，拓展城市綠色空間并給自然留下更多修復(fù)空間；二是充分考慮自然環(huán)境的承載能力，切實(shí)保護(hù)各城鎮(zhèn)間必要的綠色隔離，建立城鎮(zhèn)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)；三是加強(qiáng)污染防治與生態(tài)修復(fù)，不斷提高城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量。非綠色的粗放型城鎮(zhèn)化模式帶來了嚴(yán)重的生態(tài)系統(tǒng)破壞與環(huán)境污染問題，要在新一輪城鎮(zhèn)化的過程中，根據(jù)城鎮(zhèn)人口規(guī)模、功能布局等，同步配套建設(shè)污水和垃圾收集處理、危險(xiǎn)廢物處置等環(huán)保設(shè)施，加強(qiáng)城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理，在解決存量環(huán)境污染的基礎(chǔ)上，預(yù)防新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

第五，倡導(dǎo)城鎮(zhèn)居民綠色消費(fèi)，推動(dòng)綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展的公眾參與。一是開展全民綠色城鎮(zhèn)化的宣傳教育行動(dòng)，提高城鎮(zhèn)居民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)、提升綠色消費(fèi)理念。將綠色城鎮(zhèn)化理念貫穿于國(guó)民教育體系，提高全民對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)，樹立正確的生態(tài)價(jià)值觀和道德觀。培育壯大節(jié)能環(huán)保志愿者組織，發(fā)揮社會(huì)組織在提升城鎮(zhèn)居民意識(shí)和理念上的重要作用，引導(dǎo)和支持公眾自覺參與綠色消費(fèi)；二是推行綠色健康文明的生活方式。推行綠色采購(gòu)，鼓勵(lì)開展產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計(jì)、減少過度包裝、發(fā)展綠色物流。推動(dòng)產(chǎn)品綠色、節(jié)能、低碳產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，減少非必要的一次性產(chǎn)品消費(fèi)。推動(dòng)綠色社區(qū)建設(shè)，鼓勵(lì)綠色出行。推行垃圾分類。因地制宜建設(shè)“居住集中化、環(huán)境生態(tài)化、服務(wù)功能化”的農(nóng)村新社區(qū)。

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Urbanization，EnvironmentalPollutionandItsRisksIdentificationinChina

YU Hai WANG Yong ZHANG Yongliang

(Policy Research Center for Environment and Economy，Ministry of Environmental Protection，Beijing 100029)

Rapid urbanization process has created considerable economic benefits，however，it brought a huge energy consumption and environmental pollution at the same time. Based on the panel data of 31 provinces of China from 2000 to 2014，this paper empirically fits the characteristics of urbanization and environmental pollution，and analyzes the main environmental risks in the process of urbanization in China. The study suggests that the per capita pollutant emissions are still high at the current urbanization level. With the advance of the urbanization process，some pollutant emissions will continue to rise，and the environmental risk of most central and western provinces will be more prominent. The environmental risks in the process of urbanization in the future are mainly as follows：First，there is still a big gap between the existing processing capacity and the environmental pollution control demand for waste water，waste gas and solid waste pollution. The second is the potential incremental environmental risks caused by the demand for rigid industrialization，which presents a regional differentiation trend due to the differences of industrialization process；Third，industrial cross-regional transfer will enlarge the spatial scale of environmental risk. Forecasts for industrial pollutant emissions show that the emissions of industrial pollutants and solid waste will be the major sources of potential environmental risks. In order to reduce the environmental risk of urbanization，this paper puts forward some policy recommendations from five aspects：institutional mechanism，overall pattern，industrial adjustment，environmental governance and public participation.

Urbanization；Environmental Pollution；Environmental Risks

俞海，博士，研究員，研究方向?yàn)榄h(huán)境治理

王勇，博士，助理研究員，研究方向?yàn)榄h(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)

文獻(xiàn)格式：俞 海 等.我國(guó)城鎮(zhèn)化、環(huán)境污染及其風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(6)：7-13.

X21

A

1673-288X(2017)06-0007-07