姜 雅，閆衛(wèi)東，黎曉言，鮑榮華，侯一俊，袁志潔，周起忠

(1.國(guó)土資源部信息中心，北京 100812；2.國(guó)土資源部國(guó)土資源戰(zhàn)略研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100812；3.外交學(xué)院，北京 100037；4.中國(guó)地質(zhì)科學(xué)院，北京 100037)

日本最新國(guó)土規(guī)劃(“七全綜”)分析

姜 雅1,2，閆衛(wèi)東1,2，黎曉言3，鮑榮華1,2，侯一俊1，袁志潔4，周起忠1,2

(1.國(guó)土資源部信息中心，北京100812；2.國(guó)土資源部國(guó)土資源戰(zhàn)略研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100812；3.外交學(xué)院，北京100037；4.中國(guó)地質(zhì)科學(xué)院，北京100037)

2015年8月，日本出臺(tái)了其戰(zhàn)后第七次國(guó)土規(guī)劃--形成對(duì)流促進(jìn)型國(guó)土，這也是目前日本最新的國(guó)土規(guī)劃。該規(guī)劃基于日本對(duì)未來(lái)30年世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)及研判，提出了日本未來(lái)10年經(jīng)濟(jì)社會(huì)、產(chǎn)業(yè)布局、在世界及亞洲的定位等發(fā)展方向。本文在收集一手日文資料并翻譯規(guī)劃原稿的基礎(chǔ)上，采用文獻(xiàn)集采法，從日本國(guó)土規(guī)劃的歷史沿革開(kāi)始梳理，詳細(xì)介紹了日本最新國(guó)土規(guī)劃的產(chǎn)生背景、主要目標(biāo)、基本理念和戰(zhàn)略定位等核心內(nèi)容，重點(diǎn)剖析了日本歷次國(guó)土規(guī)劃的發(fā)展變化特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上得出對(duì)我國(guó)國(guó)土規(guī)劃制定實(shí)施的一些啟示。

國(guó)土規(guī)劃；對(duì)流促進(jìn)型；緊湊互聯(lián)；6次產(chǎn)業(yè)化；物理空間信息系統(tǒng)；日本

國(guó)土規(guī)劃是國(guó)家或地區(qū)中長(zhǎng)期空間發(fā)展戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)，對(duì)于促進(jìn)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)資源合理利用、生態(tài)高效保護(hù)、產(chǎn)業(yè)合理布局、經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起著重要的作用。第二次世界大戰(zhàn)后，隨著世界局勢(shì)的不斷發(fā)展變化，世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)都開(kāi)始慢慢重視以國(guó)土空間為本底的國(guó)土規(guī)劃對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要促進(jìn)作用，并將其視為高層次、戰(zhàn)略性的統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃加以制定實(shí)施、定期更新、立法保護(hù)。其中，日本是世界上開(kāi)展國(guó)土規(guī)劃較早、規(guī)劃制定自成體系、卓有特色且實(shí)施中具備正反兩方面經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家之一。日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)完整的上升期、鼎盛期和衰落期，其在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期出現(xiàn)的很多問(wèn)題也是我國(guó)目前正在面臨的問(wèn)題，其進(jìn)入后工業(yè)化與后城市化時(shí)期正在努力解決的問(wèn)題也有可能是我國(guó)今后即將面臨的問(wèn)題。因此，日本國(guó)土規(guī)劃的制定與實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，非常值得我們研究與借鑒。

1 日本國(guó)土規(guī)劃的歷史沿革：為什么叫“七全綜”

1945年，日本就開(kāi)始醞釀制定國(guó)土規(guī)劃。1950年，日本制定了《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》，這部法律成為了日本國(guó)土開(kāi)發(fā)的基本法。之后，日本又陸續(xù)制定了百余部國(guó)土開(kāi)發(fā)直接法、間接法和配套法律，建立了較為完善的國(guó)土開(kāi)發(fā)法律體系。1950～1961年，日本國(guó)內(nèi)也出現(xiàn)了國(guó)土規(guī)劃與國(guó)家層面的其他規(guī)劃尤其是經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，上下位銜接無(wú)法理順的問(wèn)題。直到1962年，日本才正式出臺(tái)了第一部國(guó)土規(guī)劃，定名為《第一次全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃》，史稱“一全綜”。20世紀(jì)60年代，日本在極短的時(shí)間內(nèi)擺脫了戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)大蕭條，進(jìn)入了以民間設(shè)備投資為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期。為了解決新增工業(yè)布局的問(wèn)題，縮小地區(qū)間的收入差距，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，日本需要在飽受戰(zhàn)爭(zhēng)重創(chuàng)的國(guó)土上大興土木，進(jìn)行大規(guī)模的國(guó)家開(kāi)發(fā)和綜合建設(shè)。因此，第一部國(guó)土規(guī)劃定名為“一全綜”。此后，日本每隔十年出臺(tái)一部國(guó)土規(guī)劃。至2015年7月，日本已出臺(tái)了第7次國(guó)土規(guī)劃(最新)。按照歷史沿革，部分學(xué)者仍稱其為“七全綜”。但是，事實(shí)上日本的國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃只出臺(tái)了四部，歷時(shí)40余年。至1998年的第五次國(guó)土規(guī)劃時(shí)，日本基于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，將國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃改名為《21世紀(jì)的國(guó)土宏偉藍(lán)圖——促進(jìn)區(qū)域自立與創(chuàng)造美麗國(guó)土》。第五次國(guó)土規(guī)劃名稱的修改，標(biāo)志著日本大規(guī)模的國(guó)土開(kāi)發(fā)時(shí)代將要結(jié)束，國(guó)土空間布局和區(qū)域主體功能業(yè)已“成形”，日本社會(huì)正在由經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段逐步向經(jīng)濟(jì)放緩的后工業(yè)化和后城市化時(shí)代過(guò)渡。因此，“五全綜”也是一個(gè)過(guò)渡性的國(guó)土規(guī)劃，標(biāo)志著日本由“國(guó)土開(kāi)發(fā)”邁向“國(guó)土形成”。日本的第六次國(guó)土規(guī)劃正式定名為《日本國(guó)土形成規(guī)劃》，立足于國(guó)土空間格局已經(jīng)成形的基礎(chǔ)上推進(jìn)廣域地區(qū)自立協(xié)作發(fā)展；而最新的“七全綜”則沿襲了“六全綜”的國(guó)土形成理念，定名為《日本國(guó)土形成規(guī)劃》(日本戰(zhàn)后第7次國(guó)土規(guī)劃——形成對(duì)流促進(jìn)型國(guó)土)。

2 日本最新國(guó)土規(guī)劃淺析

2015年8月，日本國(guó)會(huì)通過(guò)了其國(guó)土交通省制定的最新一輪國(guó)土形成規(guī)劃(全國(guó)規(guī)劃——對(duì)流促進(jìn)型國(guó)土形成規(guī)劃。這也是日本戰(zhàn)后第7次國(guó)土規(guī)劃(簡(jiǎn)稱“七全綜”)。日本該輪國(guó)土規(guī)劃是基于日本2014年7月研究出臺(tái)的《日本2050國(guó)土設(shè)計(jì)構(gòu)想》而制定的國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展宏觀規(guī)劃，內(nèi)容涵蓋地方建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、文化旅游、交通通訊、國(guó)土基盤(pán)、資源能源、海洋、環(huán)境、景觀、社會(huì)互助等14個(gè)領(lǐng)域[1]。作為支撐整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的國(guó)家級(jí)宏觀國(guó)土規(guī)劃，本輪規(guī)劃特色是首次采取正面措施應(yīng)對(duì)人口減少的社會(huì)問(wèn)題，在“六全綜”廣域地區(qū)自立協(xié)作發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)一步重視地域文化特色的流動(dòng)融合，將未來(lái)十至十五年國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新型經(jīng)濟(jì)引擎定位于“促進(jìn)地域間的對(duì)流”，提倡八個(gè)廣域地區(qū)要“因地制宜”推動(dòng)創(chuàng)新，以人口、資源、文化、知識(shí)、技能等多要素在廣域地區(qū)間的流動(dòng)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)地方與地方之間全方位的獨(dú)立自主、互助合作、交流創(chuàng)新、共同發(fā)展。

2.1 國(guó)土規(guī)劃的背景(主要社會(huì)矛盾和變化趨勢(shì))

2.1.1 人口急劇減少、出生率低，面臨地域消失危機(jī)

為了保證二線城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，日本需保持一定的城市人口規(guī)模。到2050年，以1 km2為單位，日本60%以上現(xiàn)有居住地的人口將減少一半以上，其中20%的居住地將無(wú)人居住。其中，具備市政府、學(xué)校等社會(huì)公共機(jī)構(gòu)的中心區(qū)域或許還可以維持一定的人口規(guī)模，但根據(jù)計(jì)算結(jié)果預(yù)估，未來(lái)每1 000人中每年若能增加1～2個(gè)新家庭，中心區(qū)域的人口規(guī)模才足以維持社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。如何維持這類地區(qū)的衣食住行、醫(yī)療教育等公共服務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)，將成為日本未來(lái)的時(shí)代挑戰(zhàn)(圖1)。為了促進(jìn)中等城市的發(fā)展，日本將通過(guò)城市互聯(lián)、擴(kuò)大都市圈的虛擬空間。例如，通過(guò)構(gòu)建“都市圈”，即10萬(wàn)人口以上的小城市，在1小時(shí)車程的半徑范圍內(nèi)，必須存在一個(gè)30萬(wàn)人口以上的中等城市，以加強(qiáng)城市之間的聯(lián)系。否則，到2050年，除三大都市圈(東京圈、名古屋圈、大阪圈)*東京圈包括琦玉縣、千葉縣、東京都、神奈川縣；名古屋圈包括岐阜縣、愛(ài)知縣、三重縣；大阪圈包括京都府、大阪府、兵庫(kù)縣、奈良縣。外，30萬(wàn)人口以上的中等城市將會(huì)從61個(gè)急劇減少到43個(gè)，并且加速地方上年輕勞動(dòng)力的流失。

日本為了長(zhǎng)期保持1億人口水平，除了繼續(xù)推進(jìn)城市和農(nóng)村的鼓勵(lì)性人口政策外，還采取措施阻止人口從出生率相對(duì)較高的地區(qū)不斷流向出生率較低的東京地區(qū)。

2.1.2 各地相繼進(jìn)入老齡化高峰

據(jù)預(yù)測(cè)，日本地方圈*地方圈：三大都市圈除外的區(qū)域。、東京圈的老齡人口數(shù)量分別將在2025年和2050年達(dá)到最高峰(圖2)，日本社會(huì)也將面臨前所未有的40%高老齡化率[2]。面對(duì)未來(lái)大城市看護(hù)設(shè)施不足、地方上看護(hù)設(shè)施有余的失衡狀況，日本必須在國(guó)土規(guī)劃中做出對(duì)策。

圖1 2010～2050年日本區(qū)域人口數(shù)量變化及與中心機(jī)能的距離關(guān)系

圖2 2010～2060年日本不同都市圈人口老齡化的推移

2.1.3 城市間競(jìng)爭(zhēng)激化、全球化進(jìn)程加快

隨著東亞各國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、勞動(dòng)力價(jià)格和租金成本的快速上漲，日本的一部分制造業(yè)將有可能回歸國(guó)內(nèi)；以2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)為契機(jī)，越來(lái)越多外國(guó)人將訪日旅游；隨著商務(wù)往來(lái)、旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，日本將迎來(lái)“暫住社會(huì)”。但是，目前旅游觀光產(chǎn)業(yè)多集中在東京周邊地區(qū)和一些黃金路線(圖3)。如何提高大城市的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、推進(jìn)地方中小城市和農(nóng)村的國(guó)際化，將成為日本未來(lái)的課題。

2.1.4 基礎(chǔ)設(shè)施老化，難以應(yīng)對(duì)超級(jí)災(zāi)害

在經(jīng)濟(jì)高度增長(zhǎng)期集中修建的基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)已老化嚴(yán)重，未來(lái)一旦發(fā)生重大災(zāi)害日本將無(wú)法應(yīng)對(duì)。據(jù)預(yù)測(cè)，東京大地震、南海海溝大地震在未來(lái)30年內(nèi)發(fā)生的概率為70%[3]。在東京圈及環(huán)太平洋地區(qū)等重要區(qū)域，人口、財(cái)產(chǎn)等資源密集，一旦發(fā)生超級(jí)災(zāi)害，后果不堪設(shè)想(圖4)。

圖3 旅游產(chǎn)業(yè)不同地區(qū)“吸金”能力對(duì)比

圖4 日本超級(jí)災(zāi)害發(fā)生概率預(yù)測(cè)

2.1.5 食物、淡水、能源等資源和環(huán)境問(wèn)題

未來(lái)40年世界人口將迎來(lái)爆發(fā)性增長(zhǎng)，地球上食物、淡水資源、能源和礦產(chǎn)資源等各類資源都將面臨危機(jī)。因此，日本必須在國(guó)土規(guī)劃中制定應(yīng)急方案，即使爆發(fā)世界性的食物、能源危機(jī)，也能夠確保國(guó)家的食物、淡水和能源資源。

2.1.6 信息通訊技術(shù)革命發(fā)展迅猛

這是一個(gè)“物聯(lián)網(wǎng)”時(shí)代，所有人和事物通過(guò)各種各樣設(shè)備都能夠互聯(lián)成網(wǎng)，，所有的信息都會(huì)被貼上地理位置標(biāo)簽。面對(duì)未來(lái)激增的數(shù)據(jù)信息流量，日本將從社會(huì)層面和制度層面對(duì)各領(lǐng)域的技術(shù)革命做出對(duì)策。

2.2 基本理念

2.2.1 “緊湊型+互聯(lián)網(wǎng)”

在人口減少和老齡化背景下，日本提出了“緊湊型社會(huì)”的概念，即整合現(xiàn)有的社會(huì)資源，來(lái)維持高質(zhì)高效的社會(huì)公共服務(wù)水平?！熬o湊型社會(huì)”并非簡(jiǎn)單的社會(huì)資源的重組，而是利用先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建城市間的互聯(lián)互通平臺(tái)，通過(guò)“緊湊型+互聯(lián)網(wǎng)”的創(chuàng)新方式，發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融、在線教育、在線醫(yī)療、線上租車等分享經(jīng)濟(jì)模式，實(shí)現(xiàn)人流、物流、信息流的活躍交流，傳承發(fā)揚(yáng)地域的歷史文化，在人口減少的情況下發(fā)揮社會(huì)服務(wù)的最大價(jià)值。

2.2.2 “文化特色+交流協(xié)作”

在漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中，日本孕育出豐富、獨(dú)特的地域文化，其中一些特色文化卻在現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中漸漸消亡。在人口急劇減少的今天，各地區(qū)的獨(dú)立發(fā)展不再有利于日本社會(huì)公共服務(wù)水平的提升和國(guó)民生產(chǎn)總值的創(chuàng)造。因此，日本謀求各地區(qū)之間的互聯(lián)互通，相互協(xié)作，來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)的互助和資源短板的互補(bǔ)，而文化的多樣性正是促進(jìn)地區(qū)間人、物、信息、資源交流的原動(dòng)力。這種基于文化的多樣性實(shí)現(xiàn)地區(qū)間人、物、信息的交流，從而促進(jìn)地區(qū)發(fā)展的模式，即日本提出的“形成對(duì)流促進(jìn)型國(guó)土”(圖5)。

圖5 “緊湊互聯(lián)”示意圖

2.2.3 構(gòu)建國(guó)民與國(guó)土的新型關(guān)系

構(gòu)建新型關(guān)系的目的是為了留住人才，尤其是防止人才從二、三線小城市流向人口資源已高度集中的東京圈，以調(diào)整日本地區(qū)之間人口和資源的失衡。針對(duì)二線及以下的小城市，包括農(nóng)村，日本將設(shè)立國(guó)際和地區(qū)“雙重發(fā)展目標(biāo)”，鼓勵(lì)居民積極參地區(qū)建設(shè)；為女性創(chuàng)造更寬容的社會(huì)環(huán)境，鼓勵(lì)女性參與社會(huì)建設(shè)和生育下一代；鼓勵(lì)健康的老年人利用自己的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)參與故鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)；未來(lái)通過(guò)“小型生活社區(qū)再構(gòu)筑”，豐富人們的精神文化生活，促進(jìn)各年齡層之間的交流溝通。

2.2.4 靈活有效的抗災(zāi)能力

國(guó)土規(guī)劃是應(yīng)對(duì)災(zāi)害、確保國(guó)家安全的前提，日本的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國(guó)際信用是面對(duì)災(zāi)害時(shí)確保國(guó)家安全的基礎(chǔ)。通過(guò)此次國(guó)土規(guī)劃，日本旨在改變?nèi)缃駯|京圈人口、資源單極集中的狀況，從而建設(shè)一個(gè)擁有超強(qiáng)抗災(zāi)能力的國(guó)家。

2.3 國(guó)土規(guī)劃基本戰(zhàn)略

2.3.1 構(gòu)建小型中心社區(qū)，串起二線城市圈

日本將在全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)“小型生活社區(qū)”(全國(guó)5 000處左右)，即在大城市的郊外新城里，集中建設(shè)步行可及的生活基礎(chǔ)設(shè)施。其中，可以結(jié)合各街道的車站站點(diǎn)進(jìn)行生活社區(qū)建設(shè)，也可以在分散的地域范圍內(nèi)以城市功能、生活功能相對(duì)集中的區(qū)域?yàn)楹诵模俳ń值郎鐓^(qū)，形成生活中心區(qū)。這些小型的中心社區(qū)就像一個(gè)一個(gè)節(jié)點(diǎn)，通過(guò)公共交通路網(wǎng)相連，形成多個(gè)二線及二線以下城市圈。在確保城市人口(30萬(wàn)人)的基礎(chǔ)上，利用信息通訊技術(shù)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程醫(yī)療、遠(yuǎn)程教育、物流服務(wù)等多種社會(huì)服務(wù)，構(gòu)筑地方城市聯(lián)盟(全國(guó)60～70個(gè))。

2.3.2 “緊湊+互聯(lián)”戰(zhàn)略，通過(guò)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合創(chuàng)造價(jià)值

日本通過(guò)生活社區(qū)和互聯(lián)網(wǎng)，意在形成更強(qiáng)大、更具有活力的人流、物流、信息集聚空間，在交流中創(chuàng)造新的價(jià)值和成果。在各城市推進(jìn)以重點(diǎn)高校為核心的“知識(shí)型創(chuàng)新基地”建設(shè)，創(chuàng)造新型“未來(lái)產(chǎn)業(yè)”群，改變大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)的工業(yè)模式。為此，日本各地域需設(shè)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略和目標(biāo)，各府省之間加強(qiáng)協(xié)作，共同發(fā)展新產(chǎn)業(yè)。確保農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)的中堅(jiān)力量，普及ICT*ICT：信息、通信和技術(shù)三個(gè)英文單詞的詞頭組合(Information Communications Technology)，簡(jiǎn)稱ICT。新技術(shù)，通過(guò)6次產(chǎn)業(yè)化*6次產(chǎn)業(yè)化：農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)相關(guān)者進(jìn)行生產(chǎn)(1次)、加工(2次)、銷售(3次)，相乘后稱作6次。業(yè)者對(duì)生產(chǎn)、加工、銷售或一條龍包辦、或互相合作，最后提供產(chǎn)品和服務(wù)。推動(dòng)生產(chǎn)、加工、銷售每個(gè)階段的產(chǎn)業(yè)化，稱為6次產(chǎn)業(yè)化。，促進(jìn)農(nóng)、林、漁產(chǎn)業(yè)向高端先進(jìn)型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，增加農(nóng)林水產(chǎn)品和食品的出口。

2.3.3 打造世界領(lǐng)先的超級(jí)都市圈

在日本，東京圈的特色是國(guó)際化，名古屋圈的特色是高精尖制造，大阪圈的特色是歷史、文化和商業(yè)旅游。日本未來(lái)將通過(guò)中央新干線，建設(shè)世界最大的“超級(jí)都市圈”，實(shí)現(xiàn)東京圈與名古屋圈圈、大阪圈的連接，發(fā)揮三大都市圈的特色，促成三大都市圈一體化。促進(jìn)“超級(jí)都市圈”內(nèi)外人員、物資、信息的交流，促進(jìn)如筑波、關(guān)西學(xué)研等知識(shí)型創(chuàng)新基地的聯(lián)合；利用中央新干線的各個(gè)車站，優(yōu)化城市綠化，創(chuàng)造良好的生活環(huán)境；加強(qiáng)中央新干線與其他交通網(wǎng)絡(luò)的整理規(guī)劃，把“超級(jí)都市圈”的建設(shè)成果擴(kuò)大到日本的東北部和西南部，提高其他城市群的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

2.3.4 強(qiáng)化沿日本海和沿太平洋的國(guó)土建設(shè)，促進(jìn)地區(qū)交流

結(jié)合歐亞地區(qū)與環(huán)太平洋地區(qū)的發(fā)展形勢(shì)，日本將加強(qiáng)沿日本海地區(qū)與沿太平洋地區(qū)的聯(lián)系與協(xié)作，促進(jìn)沿日本海和沿太平洋兩種類型地區(qū)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)；利用西伯利亞大陸橋、北極海航路、巴拿馬運(yùn)河，加強(qiáng)沿日本海地區(qū)和沿太平洋地區(qū)與世界的聯(lián)系。

2.3.5 實(shí)現(xiàn)“旅游立國(guó)”

經(jīng)測(cè)算，日本每11個(gè)外國(guó)游客或每26個(gè)日本國(guó)內(nèi)游客(含住宿)的消費(fèi)額相當(dāng)于一個(gè)常駐人口的消費(fèi)額[4]。在常駐人口減少的情況下，日本將積極利用亞洲人民旺盛的出游需求，增加國(guó)內(nèi)外游客量，帶動(dòng)地域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過(guò)留學(xué)、醫(yī)療、旅游等交流活動(dòng)，尤其利用好2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)的機(jī)會(huì)，積極為訪日游客提供飲食、交通、文化等全方位服務(wù)，促進(jìn)日本旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.3.6 改善農(nóng)村生活建設(shè)，增加人員流動(dòng)

以IT產(chǎn)業(yè)為龍頭，推動(dòng)年輕一代及核心家族的UJI型人口流動(dòng)*UJI型人口流動(dòng)現(xiàn)象包括以下三種：U型回流：從故鄉(xiāng)移居到別的城市后，又從城市回到故鄉(xiāng)；J型回流：從故鄉(xiāng)移居到別的大型城市后，又移居到離故鄉(xiāng)較近的中等城市；I型流動(dòng)：地方出身的人移居到大城市，或者大城市出身的人移居到地方上。，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)的振興。日本將鼓勵(lì)老年人回歸鄉(xiāng)村，利用其知識(shí)、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)振興地方產(chǎn)業(yè)，同時(shí)緩解大城市看護(hù)設(shè)備不足的狀況；將單純的“兩地居住”*兩地居?。撼鞘芯用窀鶕?jù)自身或者家庭的需要，在某一地域的農(nóng)村或漁村里中長(zhǎng)期地(1～3個(gè)月左右)、往復(fù)地居住，與該地域社會(huì)有一定的社會(huì)關(guān)系，稱為“兩地居住”。是城市居民實(shí)現(xiàn)多樣化生活方式的手段之一。變?yōu)椤皟傻厣睢薄ⅰ皟傻鼐蜆I(yè)”，強(qiáng)化居民與地域社會(huì)的關(guān)系，擴(kuò)大人口流動(dòng)；多方協(xié)助，制定靈活的社會(huì)制度，保證移居地的住宅、醫(yī)療、勞動(dòng)保障和納稅、居民登記等工作順利進(jìn)行，提高居住地的交通便利性。

2.3.7 重新構(gòu)筑各年齡層相互交流的社區(qū)

日本將利用公共住宅聚集區(qū)作為社區(qū)建設(shè)的據(jù)點(diǎn)，滿足各年齡段人群對(duì)開(kāi)展活動(dòng)的需求；建設(shè)便于老人和殘疾人生活的居住空間，營(yíng)造女性安心養(yǎng)育子女的社會(huì)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)智能城市和健康生活。

2.3.8 提高抗災(zāi)能力,建設(shè)美麗國(guó)土

面對(duì)未來(lái)可能來(lái)臨的自然災(zāi)害，日本將珍惜森林、耕地、海洋和水資源，最大限度地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；調(diào)查及掌握產(chǎn)權(quán)人不明的土地狀況，兼顧公共利益和私人產(chǎn)權(quán)，制定相應(yīng)制度對(duì)這類土地加以利用；定期對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估并公布評(píng)估結(jié)果，據(jù)此來(lái)重點(diǎn)制定防災(zāi)減災(zāi)對(duì)策；積極利用機(jī)器人及傳感器等先進(jìn)技術(shù)，構(gòu)建“先進(jìn)防災(zāi)型社會(huì)”；利用各地獨(dú)特的自然資源，推進(jìn)無(wú)電柱街道的建設(shè)，打造魅力城市。

2.3.9 優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施

基礎(chǔ)設(shè)施的高度完備是促進(jìn)地區(qū)間對(duì)流的基礎(chǔ)。日本將積極運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施向智能設(shè)施改造升級(jí)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌利用；利用高速公路系統(tǒng)，提供安全的交通服務(wù)；高效使用水壩和地方機(jī)場(chǎng)；在港灣則利用IT技術(shù)提高物流效率。

2.3.10 利用民間力量和新技術(shù)

從2016年開(kāi)始，日本將10月份定為全國(guó)土地月，將10月1日定為全國(guó)土地日，以“國(guó)土構(gòu)想”為主題，開(kāi)展“日本的未來(lái)”設(shè)計(jì)大賽，目的在國(guó)民中引發(fā)對(duì)未來(lái)日本國(guó)土空間、地域建設(shè)的討論。同時(shí)，在社會(huì)資本、技術(shù)以及知識(shí)的運(yùn)用方面，繼續(xù)采取傳統(tǒng)的PPP和PFI運(yùn)作方式*PPP運(yùn)作方式：public private partnership，即公私合營(yíng)；PFI運(yùn)作方式：private finance initiative，即民間主動(dòng)融資。，建設(shè)物理空間和知識(shí)技術(shù)相融合的信息物理系統(tǒng)(CPS*CPS：Cyber-Physical Systems，是一個(gè)綜合計(jì)算、網(wǎng)絡(luò)和物理環(huán)境的多維復(fù)雜系統(tǒng)，簡(jiǎn)稱信息物理系統(tǒng)。)；利用航空航天技術(shù)，構(gòu)建全方位高精度的定位系統(tǒng)。

2.3.11 培養(yǎng)地區(qū)建設(shè)的旗手

日本將利用社交網(wǎng)絡(luò)為地區(qū)商業(yè)環(huán)境提供平臺(tái)支撐，優(yōu)待技術(shù)人員和技能人才，培養(yǎng)地區(qū)建設(shè)的旗手(企業(yè)及個(gè)人)；靈活運(yùn)用民間眾籌方式，促進(jìn)公共事業(yè)的發(fā)展，打造宜居城市，促進(jìn)女性就業(yè)。

2.3.12 節(jié)能與環(huán)保

利用ICT技術(shù)構(gòu)建智能環(huán)保城市和“水素社會(huì)”*“水素水”，國(guó)內(nèi)稱“富氫水”。“水素社會(huì)”即利用氫元素作為日常生活和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的主要能源，代替?zhèn)鹘y(tǒng)的煤炭、石油等化石燃料，大量減少二氧化碳排放的社會(huì)。；通過(guò)生物能、地?zé)豳Y源和小型水力發(fā)電站等清潔能源，實(shí)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保，促進(jìn)本地能源在當(dāng)?shù)爻浞掷?，此舉也有利于災(zāi)害發(fā)生時(shí)維持地區(qū)的能源安全。

2.4 規(guī)劃目標(biāo)

日本將創(chuàng)造多個(gè)小的對(duì)流空間，與大的對(duì)流空間銜接，實(shí)現(xiàn)地球表面的物理空間(2次元)和知識(shí)、信息空間(3次元)的深度融合；強(qiáng)化廣域地區(qū)之間的協(xié)作，在以往國(guó)土規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)以東北、日本海、西太平洋、西日本為軸心的四個(gè)城市集聚區(qū)的合作，改變東京地區(qū)單極集中的現(xiàn)狀，形成“對(duì)流促進(jìn)型”國(guó)土(圖6)。

圖6 對(duì)流促進(jìn)型國(guó)土空間示意圖

1) 大都市圈。通過(guò)三大都市圈的聯(lián)合，打造世界領(lǐng)先的戰(zhàn)略型國(guó)際城市，將東京的國(guó)有企業(yè)及民營(yíng)企業(yè)向地方上轉(zhuǎn)移。

2) 二、三線城市。建設(shè)生活社區(qū)，實(shí)行“緊湊型+互聯(lián)網(wǎng)”模式，與一線城市和世界接軌，形成多樣化的生活圈和更有活力的集聚空間。

3) 農(nóng)村。通過(guò)6次產(chǎn)業(yè)化和旅游立國(guó)等方式，建設(shè)新型“未來(lái)產(chǎn)業(yè)”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，打造健康的鄉(xiāng)村生活環(huán)境，鼓勵(lì)人口向農(nóng)村回流。

4) 海洋和離島。堅(jiān)守領(lǐng)土和領(lǐng)海的主權(quán)，對(duì)447萬(wàn)km2的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行最大限度的可持續(xù)利用；關(guān)照生活在邊境、離島的“現(xiàn)代國(guó)防人”。

3 日本歷次國(guó)土規(guī)劃的發(fā)展變化

從資源開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)民生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和多元文化的深度融合，日本國(guó)土規(guī)劃的目標(biāo)伴隨著其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和時(shí)代背景變化而不斷調(diào)整?？偨Y(jié)起來(lái)，可以說(shuō)日本的國(guó)土規(guī)劃是一個(gè)由點(diǎn)到線(“一全綜”到“二全綜”)[5]，由線到面(“二全綜”到“三全綜”)，由平面到立體(“三全綜”到“四全綜”)，由一極一軸到一極四軸(“四全綜”到“五全綜”)，由多軸型向三維半立體空間(“五全綜”到“六全綜”)，由三維半國(guó)土空間向加入虛擬空間建設(shè)的四維國(guó)土空間規(guī)劃(“六全綜”到“七全綜”)逐步發(fā)展的國(guó)土空間規(guī)劃體系(表1)。

由表1可以看到，日本歷次國(guó)土規(guī)劃的制定時(shí)效基本維持在7～10年，新一輪規(guī)劃的編制籌備時(shí)間少則歷時(shí)2年，多則三年半到四年，期間進(jìn)行全方位多角度的征求意見(jiàn)和反復(fù)研討修改，籌備時(shí)間較長(zhǎng)。從規(guī)劃背景上來(lái)看，日本歷次國(guó)土空間規(guī)劃皆基于本國(guó)在當(dāng)時(shí)歷史時(shí)代下的主要社會(huì)矛盾和突出問(wèn)題進(jìn)行客觀研判，從而提出明確的規(guī)劃目標(biāo)。

如在“一全綜”時(shí)期針對(duì)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)帶來(lái)的城市過(guò)度膨脹及收入差距擴(kuò)大等問(wèn)題，日本提出了利用“據(jù)點(diǎn)式開(kāi)發(fā)模式”防止城市過(guò)大化和消除地區(qū)間差距，在太平洋沿岸建設(shè)新產(chǎn)業(yè)城市和工業(yè)特區(qū)，為日本日后“一極四軸”的工業(yè)發(fā)展布局奠定了發(fā)展雛形。

表1 日本7次國(guó)土規(guī)劃之比較

續(xù)表1

名稱21世紀(jì)的宏偉藍(lán)圖(五全綜)國(guó)土形成規(guī)劃(六全綜)對(duì)流促進(jìn)型國(guó)土形成規(guī)劃(七全綜)內(nèi)閣決議時(shí)間1998年3月31日2008年7月4日2015年8月規(guī)劃編制歷時(shí)時(shí)間41個(gè)月34個(gè)月25個(gè)月主政內(nèi)閣橋本內(nèi)閣福田康夫內(nèi)閣安倍內(nèi)閣背景①全球化時(shí)代(地球環(huán)境問(wèn)題、全球化競(jìng)爭(zhēng)、與亞洲各國(guó)的交流)；②人口減少和老齡化時(shí)代的到來(lái)；③高度信息化時(shí)代①全球化時(shí)代(地球環(huán)境問(wèn)題、全球化競(jìng)爭(zhēng)、與亞洲各國(guó)的交流)和東亞經(jīng)濟(jì)的巨大發(fā)展；②人口減少和老齡化時(shí)代的到來(lái)；③高度信息化時(shí)代；④國(guó)民意識(shí)和價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變；⑤國(guó)民生活方式的變化①人口急劇減少、出生率低；②老齡化以乘數(shù)效應(yīng)激增，都市醫(yī)療資源不足；③國(guó)際形勢(shì)日新月異，競(jìng)爭(zhēng)激化；④超級(jí)災(zāi)害頻發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施老化；⑤世界人口爆炸引發(fā)食物、淡水、資源能源和地球環(huán)境危機(jī)；⑥信息通訊技術(shù)革命基本目標(biāo)形成多極型國(guó)土結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)建設(shè)，提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為應(yīng)對(duì)全球化和人口減少而進(jìn)行國(guó)土資源管理：①形成與世界同步發(fā)展的東亞一體化；②通過(guò)廣域區(qū)塊自立連帶發(fā)展達(dá)到整個(gè)國(guó)土資源的可持續(xù)發(fā)展；③抗災(zāi)能力強(qiáng)的美麗的國(guó)土；④以新型公共部門(mén)為基軸的地區(qū)建設(shè)①建設(shè)安全富饒的國(guó)家；②具備經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)活力的國(guó)家；③在國(guó)際社會(huì)擁有話語(yǔ)權(quán)的國(guó)家主要課題①建立獨(dú)立發(fā)展并讓居民引以為豪的地區(qū)；②建立安全舒適的居住環(huán)境；③享受及培育大自然的恩惠；④建立有活力的經(jīng)濟(jì)社會(huì)；⑤對(duì)世界的全面開(kāi)放①如何在人口減少、社會(huì)老齡化和國(guó)力衰退的背景下進(jìn)行國(guó)土建設(shè)；②如何在東亞中發(fā)揮出日本各個(gè)地域的獨(dú)立個(gè)性；③如何形成生活圈與廣域地區(qū)相結(jié)合的立體的廣域區(qū)塊，并形成自立又相互連帶發(fā)展的廣域地區(qū)，從而帶動(dòng)整個(gè)日本的發(fā)展；④如何集結(jié)各廣域地區(qū)的力量，將政府、地方社團(tuán)、非盈利組織、企業(yè)等多樣化的主體團(tuán)結(jié)起來(lái)共同在公共領(lǐng)域發(fā)揮作用，形成“新型行政主體”①如何在人口持續(xù)減少勞動(dòng)力不足和老齡化嚴(yán)重的情況下激活地區(qū)文化特色，解決養(yǎng)老資源設(shè)施不足，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展；②如何緩解持續(xù)了半個(gè)多世紀(jì)的人口資源向東京一極集中的＂過(guò)密過(guò)疏＂現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展；③如何在全球人口激增、環(huán)境污染的大背景下保障食物、淡水、能源資源的安全穩(wěn)定供給；④如何在科技發(fā)展日新月異的信息時(shí)代對(duì)抗巨大災(zāi)害和恐怖主義，建設(shè)安全富裕的國(guó)家，提高日本的國(guó)際地位和影響力開(kāi)發(fā)方式參與合作開(kāi)發(fā)模式以“廣域地區(qū)自立協(xié)作發(fā)展”為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎“緊湊型+網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)型”模式，以6次產(chǎn)業(yè)化、CPS系統(tǒng)及文化多樣性等為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎，旅游立國(guó)，打造世界第一超級(jí)區(qū)域聯(lián)合體投資規(guī)模不表現(xiàn)投資總額，表現(xiàn)投資的重點(diǎn)化效率化方向強(qiáng)調(diào)以新型公共部門(mén)即地方社團(tuán)、日本國(guó)民為主導(dǎo)的投資，國(guó)家投資作為支援和補(bǔ)充。通過(guò)＂社會(huì)資本配置重點(diǎn)規(guī)劃＂的實(shí)施將其具體化①培育地區(qū)自籌資金主體，構(gòu)筑共助社會(huì)；②構(gòu)建激發(fā)多樣性的民間主體活力的地區(qū)，充分調(diào)動(dòng)民間資金，實(shí)現(xiàn)國(guó)家規(guī)劃與商業(yè)利益的共贏；③構(gòu)筑地方資金循環(huán)利用模式，通過(guò)地方商業(yè)出口彌補(bǔ)地方資金缺口，利用國(guó)家財(cái)稅體制確保地方產(chǎn)出反哺地方建設(shè)的資金地區(qū)內(nèi)循環(huán)模型；④吸引外資和海外人才，吸引跨國(guó)公司在日本設(shè)立亞洲總部，將郊外大學(xué)回遷，打造世界第一大超級(jí)巨型區(qū)域聯(lián)合體，實(shí)現(xiàn)旅游立國(guó)、文化立國(guó)

在“二全綜”時(shí)期，日本經(jīng)過(guò)工業(yè)高速發(fā)展之后人與環(huán)境之間的矛盾逐漸惡化，在這一時(shí)期日本在維持經(jīng)濟(jì)體量增長(zhǎng)的同時(shí)提出人與自然和諧共生的理念，同時(shí)下大力氣調(diào)節(jié)人口和資源向東京一極集中的現(xiàn)象；

在“三全綜”時(shí)期，日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了一個(gè)平臺(tái)期，開(kāi)發(fā)出現(xiàn)放緩。人口和資源首次出現(xiàn)UJI型回流，國(guó)土資源環(huán)境承載能力受到剛性挑戰(zhàn)。日本提出“定居構(gòu)想”開(kāi)發(fā)模式，以宜居為目標(biāo)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)更為關(guān)注人居環(huán)境和社會(huì)福祉，同時(shí)通過(guò)舉辦奧運(yùn)會(huì)等大型國(guó)際交流活動(dòng)擴(kuò)大日本在國(guó)際文化領(lǐng)域的軟實(shí)力。日本這一時(shí)期的許多經(jīng)濟(jì)社會(huì)表征指標(biāo)與我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征有較多相似之處。

在“四全綜”時(shí)期，日本在維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，繼續(xù)調(diào)整人口和資源向東京一極過(guò)度集中的“過(guò)密過(guò)疏”現(xiàn)象，同時(shí)通過(guò)提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市國(guó)際化程度，試圖建立東京一極和環(huán)太平洋四軸的“多極分散型國(guó)土結(jié)構(gòu)”，培育多核心城市群，完善安全、高質(zhì)的國(guó)土環(huán)境。日本這一時(shí)期的國(guó)土規(guī)劃也為現(xiàn)在的三大城市群結(jié)構(gòu)(東京-大阪-名古屋)奠定了基礎(chǔ)。但是，由于美國(guó)通過(guò)廣場(chǎng)協(xié)議兩次脅迫日元升值，迫使日本工業(yè)企業(yè)一再向泰國(guó)等亞洲外圍國(guó)家遷徙以降低生產(chǎn)成本，摧毀了日本出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎，致使日本工業(yè)根基受傷，大批工人失業(yè)、大量租客撤離東京，最終導(dǎo)致了日本泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰，引發(fā)了一系列惡性連鎖經(jīng)濟(jì)反應(yīng)。日本的房?jī)r(jià)陷入了長(zhǎng)達(dá)十多年的低迷，城市周邊大規(guī)模進(jìn)行的娛樂(lè)設(shè)施開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也被迫停止，產(chǎn)生了很多爛尾項(xiàng)目?！八娜C”在日本國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整上沒(méi)有大的問(wèn)題，只是對(duì)險(xiǎn)惡的國(guó)際環(huán)境和經(jīng)濟(jì)連鎖反應(yīng)預(yù)料不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎過(guò)于單一，成為日本歷史上失敗教訓(xùn)最為慘烈的一次國(guó)土規(guī)劃。

“五全綜”時(shí)期，日本的國(guó)力已經(jīng)不足以繼續(xù)支持大規(guī)模的國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)，面對(duì)即將進(jìn)入的21世紀(jì)，日本將《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃》改名為《面向21世紀(jì)的宏偉藍(lán)圖》，針對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化、地球環(huán)境問(wèn)題、人口減少和老齡化問(wèn)題、以及即將到來(lái)的高度信息化時(shí)代，提出參與合作開(kāi)發(fā)模式，旨在提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。自“五全綜”開(kāi)始，日本再無(wú)國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃，“五全綜”也成為日本歷史上由國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)到國(guó)土成形的過(guò)渡時(shí)期。

日本第六次國(guó)土規(guī)劃吸取了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎過(guò)于單一的教訓(xùn)，提出以“廣域地區(qū)自立協(xié)作發(fā)展”為新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎，將日本的八個(gè)廣域地區(qū)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)力量，各地區(qū)在發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)文化特色的同時(shí)將自己置身于整個(gè)亞洲及至全球范圍內(nèi)進(jìn)行定位，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，針對(duì)人口減少、勞動(dòng)力不足和老齡化等日益嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，日本強(qiáng)調(diào)以新型公共主體即地方社團(tuán)、日本普通民眾為主導(dǎo)的實(shí)施主體，對(duì)國(guó)土進(jìn)行全民化管理，國(guó)家投資則在微觀經(jīng)濟(jì)的背后作為支援和補(bǔ)充。

日本最新的國(guó)土形成規(guī)劃——對(duì)流促進(jìn)型國(guó)土規(guī)劃(第七次)沿襲了第六次國(guó)土形成規(guī)劃的基本理念，在“三維半”國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上引入虛擬空間建設(shè)，創(chuàng)造多個(gè)小的對(duì)流空間，與大的對(duì)流空間相銜接，實(shí)現(xiàn)物理空間與信息空間深度融合。利用新干線等現(xiàn)代化交通設(shè)施，將以東京、大阪、名古屋為中心的日本三大城市圈打通，打造世界第一超級(jí)區(qū)域聯(lián)合體。同時(shí)將非必要留在東京的企業(yè)和人口向東京周邊疏散，緩解人口和資源向東京一極過(guò)度集中的“過(guò)密過(guò)疏”現(xiàn)象；對(duì)于中小城市則實(shí)行“緊湊型+互聯(lián)網(wǎng)”發(fā)展模式，將社區(qū)整合集中，利用分享經(jīng)濟(jì)緩解勞動(dòng)力不足和老齡化問(wèn)題；利用6次產(chǎn)業(yè)化、CPS系統(tǒng)及文化多樣性等方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，吸引更多人口回流農(nóng)村，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

4 啟 示

我國(guó)自1949年建國(guó)以來(lái)，在不同時(shí)期也開(kāi)展過(guò)類似的空間規(guī)劃工作，特別是20世紀(jì)80年代還組織開(kāi)展了從全國(guó)到地方的不同層級(jí)國(guó)土規(guī)劃編制工作。但由于種種原因，該輪國(guó)土規(guī)劃未能得到有效實(shí)施。直到2009年，國(guó)土資源部才重新啟動(dòng)了全國(guó)國(guó)土規(guī)劃編制工作。2017年2月，經(jīng)李克強(qiáng)總理簽批，國(guó)務(wù)院印發(fā)了我國(guó)首部國(guó)土空間規(guī)劃綱要——《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要(2016～2030年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)[6]，并明確了《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃》在我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用保護(hù)領(lǐng)域的戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性的國(guó)家層級(jí)宏觀調(diào)控和指導(dǎo)地位。按照《綱要》的要求，各地區(qū)、各部門(mén)將盡快組織開(kāi)展省級(jí)國(guó)土規(guī)劃編制工作，調(diào)整完善資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、投資、財(cái)稅等相關(guān)規(guī)劃的體系銜接和政策法規(guī)實(shí)施保障工作，建立部門(mén)協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查機(jī)制，全面推進(jìn)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的體系構(gòu)建及操作實(shí)施。

與日本相比，我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃工作開(kāi)展較晚，但同時(shí)也具備較大后起者優(yōu)勢(shì)，可以借鑒日本的部分發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。如本文第三部分所述，我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段與日本第三、第四次國(guó)土規(guī)劃時(shí)期的發(fā)展階段具有較多相似之處，但日本進(jìn)入后工業(yè)化和后城市化時(shí)期之后面臨的許多問(wèn)題也值得我國(guó)關(guān)注。首先，在國(guó)土規(guī)劃制定與落地實(shí)施的過(guò)程中，兩國(guó)都存在著國(guó)土規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)規(guī)劃上下位規(guī)劃銜接矛盾如何理順的問(wèn)題；其次，中日兩國(guó)當(dāng)前都在探索科技創(chuàng)新型的、可持續(xù)發(fā)展的新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎，解決不平衡不充分的發(fā)展問(wèn)題；第三，兩國(guó)全球資源戰(zhàn)略的終極目標(biāo)一致，都追求資源安全穩(wěn)定供應(yīng)；第四，我國(guó)與日本在人口眾多、國(guó)土空間和礦產(chǎn)資源有限這個(gè)特點(diǎn)上十分相似，兩國(guó)都重視國(guó)土資源的節(jié)約集約利用；第五，生態(tài)文明建設(shè)方面，日本可以說(shuō)是走在世界前列，中日兩國(guó)都在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)注重保護(hù)環(huán)境，提倡實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。

綜上所述，研究日本國(guó)土規(guī)劃，對(duì)我國(guó)有如下啟示。

4.1 國(guó)土規(guī)劃要基于對(duì)未來(lái)的客觀研判，分層細(xì)化、落地實(shí)施

日本的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，規(guī)劃的基礎(chǔ)非常重要，日本每十年出一輪國(guó)土規(guī)劃，基本上是基于對(duì)未來(lái)50年國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)和世界發(fā)展趨勢(shì)的研判，在一輪國(guó)土規(guī)劃結(jié)束時(shí)(每10年)，就要隨著實(shí)踐發(fā)展對(duì)基本世情國(guó)情現(xiàn)狀和規(guī)劃吻合度進(jìn)行檢驗(yàn)和調(diào)整，為下一輪規(guī)劃的起草作準(zhǔn)備。從日本七次國(guó)土規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不僅準(zhǔn)備工作越來(lái)越長(zhǎng)，越來(lái)越復(fù)雜，且要反復(fù)、廣泛爭(zhēng)求各方意見(jiàn)，包括本國(guó)產(chǎn)學(xué)研各階層及周邊利益相關(guān)國(guó)的意見(jiàn)。這一系列籌備工作只有一個(gè)目的，就是力求對(duì)世界形勢(shì)和基本國(guó)情的未來(lái)發(fā)展軌跡作出盡可能客觀的研判。

日本的國(guó)土規(guī)劃是兩級(jí)規(guī)劃，上位規(guī)劃是中央(國(guó)家級(jí))規(guī)劃，下位規(guī)劃是地方規(guī)劃，依據(jù)國(guó)家級(jí)國(guó)土規(guī)劃將全國(guó)分為十個(gè)廣域地區(qū)(含北海道和沖繩等離島地區(qū))分別制定有地方特色的廣域地方規(guī)劃。在規(guī)劃時(shí)，其基本理念是將區(qū)域布局劃分為四個(gè)層次，分別是一線城市、次高城市(二三四線城市)、農(nóng)村和邊境地區(qū)(主要是海洋和離島)，從而細(xì)化落實(shí)。

4.2 國(guó)土規(guī)劃本質(zhì)上就是一種通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間資源的均衡配置

日本在其經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期內(nèi)也曾過(guò)度依賴出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎，進(jìn)行大規(guī)模國(guó)土開(kāi)發(fā)，以房地產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展(房?jī)r(jià)的節(jié)節(jié)高企)帶動(dòng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)鏈全面發(fā)展，在大興基礎(chǔ)交通網(wǎng)路建設(shè)的同時(shí)，也曾像我國(guó)現(xiàn)在一樣紛紛上馬大型休閑度假娛樂(lè)設(shè)施和開(kāi)發(fā)旅游地產(chǎn)項(xiàng)目，通過(guò)承接奧運(yùn)會(huì)等大型國(guó)際盛會(huì)來(lái)提高國(guó)際影響力，同時(shí)一直在調(diào)節(jié)人口和資源向東京一極和環(huán)太平洋沿岸過(guò)度集中的“過(guò)密過(guò)疏”現(xiàn)象。彼時(shí)，出于“修昔底德”效應(yīng)，美國(guó)也曾像現(xiàn)在打壓人民幣一樣打壓日元，外部國(guó)際環(huán)境同樣復(fù)雜多變。而習(xí)近平同志在“十九大”報(bào)告中也恰好強(qiáng)調(diào)了當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。因此，在尋找新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，實(shí)現(xiàn)資源均衡配置方面，日本有許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得關(guān)注。

雖然日本用了60多年的時(shí)間出臺(tái)了六輪國(guó)土規(guī)劃，一直致力于調(diào)節(jié)人口和資源向東京一極過(guò)度集中的“過(guò)密過(guò)疏”現(xiàn)象，但是并沒(méi)有什么突破性進(jìn)展，因此，有學(xué)者基于這種近半個(gè)世紀(jì)的規(guī)劃實(shí)踐事實(shí)提出，調(diào)節(jié)資源配置不均衡現(xiàn)象本質(zhì)上是不可實(shí)現(xiàn)的。但是，日本的第七輪國(guó)土規(guī)劃仍堅(jiān)持空間資源均衡配置的疏解目標(biāo)，提出了利用新干線強(qiáng)化廣域地區(qū)自立協(xié)作，設(shè)置首都圈人口正向流動(dòng)壁壘，通過(guò)農(nóng)業(yè)6次產(chǎn)業(yè)化實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加強(qiáng)以東北、日本海、西太平洋、西日本為軸心的四個(gè)城市集聚區(qū)間的合作等措施，改變?nèi)丝诤唾Y源向東京單極集中的現(xiàn)狀，形成“對(duì)流促進(jìn)型”國(guó)土空間結(jié)構(gòu)。

4.3 大力推進(jìn)遠(yuǎn)海極地資源開(kāi)發(fā)，突破傳統(tǒng)區(qū)域邊界，在提升防災(zāi)能力的同時(shí)，保障資源能源安全穩(wěn)定供給

為實(shí)現(xiàn)資源能源的安全穩(wěn)定供給，日本采取了一系列措施提高其全球礦產(chǎn)資源能源的自主開(kāi)發(fā)率，對(duì)海洋資源的開(kāi)發(fā)就是其中重要的一環(huán)。日本在2008年出臺(tái)了海洋基本規(guī)劃，又籍此于2009年出臺(tái)了一個(gè)為期十年的《海洋能源礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃》，2013年又制定了為期五年的《新海洋基本規(guī)劃》，且為了更好地開(kāi)發(fā)遠(yuǎn)海資源，日本每年都對(duì)其海洋規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。在其第七次全國(guó)國(guó)土規(guī)劃中，日本從地緣政治角度出發(fā)更加清晰地勾勒出其具體的遠(yuǎn)海擴(kuò)張路線圖，指出為提高國(guó)土防災(zāi)能力，要進(jìn)一步加強(qiáng)日本海一側(cè)與太平洋一側(cè)的聯(lián)系與協(xié)作，形成多樣性的、可替代的內(nèi)陸型發(fā)展空間。①在日本海一側(cè)，結(jié)合歐亞與環(huán)太平洋地區(qū)發(fā)展形勢(shì)，從增強(qiáng)日本綜合國(guó)力和防災(zāi)能力的角度出發(fā)，突破傳統(tǒng)的區(qū)域邊界，促進(jìn)沿日本海地區(qū)與沿太平洋地區(qū)的開(kāi)發(fā)與建設(shè)；②在環(huán)太平洋一側(cè)，要利用西伯利亞大陸橋、北極海航路、巴拿馬運(yùn)河等交通要塞，向遠(yuǎn)海擴(kuò)展，加強(qiáng)與世界的聯(lián)系與合作。

4.4 利用互聯(lián)網(wǎng)+建設(shè)物理空間信息系統(tǒng)，形成分享經(jīng)濟(jì)，保障資源和空間的節(jié)約集約利用

分享經(jīng)濟(jì)是基于信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)形成的新型經(jīng)濟(jì)模式，它不僅是日本第七次國(guó)土規(guī)劃提出的解決未來(lái)勞動(dòng)力銳減和老齡化的新出路，也是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎新模式。日本在其第七次國(guó)土規(guī)劃中針對(duì)老年齡化和人口銳減的時(shí)代課題，提出“緊湊型+互聯(lián)網(wǎng)”的規(guī)劃理念，創(chuàng)造多個(gè)小的對(duì)流空間，與大的對(duì)流空間銜接，實(shí)現(xiàn)物理空間與信息空間的深度融合。這樣可以很好地跳過(guò)人口減少帶來(lái)的村落凋零、主體功能區(qū)荒廢等問(wèn)題，同時(shí)又為兒童、婦女、老年人等有特殊需求的人群提供了更為廣闊的選擇空間和教育服務(wù)資源。

除分享經(jīng)濟(jì)理念外，日本在資源和國(guó)土空間的節(jié)約集約利用方面還有很多值得我國(guó)學(xué)習(xí)之處。日本的耕地面積僅占國(guó)土面積的32%，人均耕地0.04 hm2，僅相當(dāng)于我國(guó)人均耕地面積的一半。但是日本非常注重糧食安全，日本的大米生產(chǎn)一直保持著接近100%的自給自足率，相當(dāng)于用0.8億畝耕地，養(yǎng)活了1.27億人口。在土地政策方面，日本的耕地保護(hù)政策與我國(guó)“嚴(yán)保18億畝耕地紅線”的基本國(guó)策不謀而合。日本的建設(shè)用地占國(guó)土面積的比例為9.8%，高于中國(guó)的3.7%，高于歐盟1.5%的平均水平。日本目前已經(jīng)進(jìn)入了后城鎮(zhèn)化時(shí)代，其城市人口約為1.168億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)92.4%，遠(yuǎn)高于世界平均水平及我國(guó)的56.1%。長(zhǎng)期以來(lái)，日本的土地資源管理體制集中體現(xiàn)了“集約有序精神”。其“三維半”立體國(guó)土空間的頂層規(guī)劃、廣域城市群落機(jī)能和產(chǎn)業(yè)布局可追溯到60多年前，在城市摩天大樓、多層立體交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的同時(shí)，連地下空間都不放過(guò)，發(fā)達(dá)的地下交通網(wǎng)絡(luò)、地下甚至是海下倉(cāng)儲(chǔ)充分體現(xiàn)了日本對(duì)土地資源的集約利用精神。同時(shí)，日本在不動(dòng)產(chǎn)登記、三維地籍、土地征收、公益性用地界定、土地稅收、農(nóng)地保護(hù)等方面也建立了較為完善的管理體制，值得我們研究與借鑒。

4.5 重視人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)美麗國(guó)土的全民經(jīng)營(yíng)

日本在其“一全綜”“二全綜”時(shí)期同中國(guó)一樣，曾一味發(fā)展經(jīng)濟(jì)，并未意識(shí)到環(huán)境污染對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約和破壞作用。由于工業(yè)高速增長(zhǎng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的污染，日本一度發(fā)生了“水俁病”等惡性公共環(huán)境事件。在巨大的教訓(xùn)面前，日本政府才逐漸意識(shí)到生態(tài)文明建設(shè)的重要性，并在“三全綜”時(shí)將視線由單純發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)上移開(kāi)，提出了建設(shè)宜居城市的“定居構(gòu)想開(kāi)發(fā)模式”。經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，目前日本環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律、法規(guī)、政策、措施已經(jīng)較為完善，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、在環(huán)境及災(zāi)害預(yù)警監(jiān)測(cè)技術(shù)方面、在生態(tài)文明建設(shè)尤其是“3R”循環(huán)型經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)方面都取得了較為先進(jìn)的社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)，值得我國(guó)深入學(xué)習(xí)借鑒。

[1] 日本國(guó)土交通省ホームページ.國(guó)土のグランドデザイン2050概要[R].2014.

[2] 日本國(guó)土交通省ホームページ.國(guó)土形成計(jì)畫(huà)(全國(guó)計(jì)畫(huà))[R].2015．

[3] 日本國(guó)土交通省ホームページ.國(guó)土のグランドデザイン2050——対流促進(jìn)型國(guó)土の形成[R].2014．

[4] 日本國(guó)土交通省ホームページ.國(guó)土のグランドデザイン2050——対流促進(jìn)型國(guó)土の 形成[R].2014．

[5] 張季風(fēng).日本國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)論[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社, 2013:17-24,290-320.

[6] 全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要編制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要編制重大專題研究之核心戰(zhàn)略思想?yún)R編[R].2012.

[7] 張麗君,劉新衛(wèi),孫春強(qiáng),等.世界主要國(guó)家和地區(qū)國(guó)土規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)與啟示[M].北京：地質(zhì)出版社，2011:3-4,29-49.

[8] 姜雅.日本國(guó)土形成規(guī)劃(全國(guó)規(guī)劃)[M].北京: 地質(zhì)出版社,2011:137-147.

[9] 張季風(fēng).日本能源形勢(shì)與能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型[M].北京: 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2016:125-133.

[10] 張季風(fēng).日本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)與啟示[M].北京: 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2016:95-99.

[11] 左學(xué)德，吳玲，等.日本社會(huì)歷史轉(zhuǎn)型期的土地問(wèn)題研究[M].哈爾濱：黑龍江人民出版社,2005:392-397.

AnalysisofthenewspatialplanningofnationalterritoryinJapan

JIANG Ya1,2,YAN Weidong1,2,LI Xiaoyan3,BAO Ronghua1,2,HOU Yijun1,YUAN Zhijie4,ZHOU Qizhong1,2

(1.Information Center,Ministry of Land and Resource,Beijing100812,China;2.Key Laboratory of Land and Resources Strategic Research,Ministry of Land and Resources,Beijing100812,China;3.China Foreign Affairs University,Beijing100037,China;4.Chinese Academy of Geological Sciences,Beijing100037,China)

The latest national spatial strategy of Japan,“Grand Design of National Spatial Development towards2050”,has been introduced by the government of Japan in August,2015.Facing the global economic trends for the next30years,Japan has launched national and regional plans in economic society,industrial structure and world positioning for the next decade.With first-hand information and references,this paper focuses on the introduction of the background,basic concepts,main targets and strategic orientations of the new national planning,also analyzes a few characteristics of its development after the Second World War.

national spatial planning;promoting interaction;compact and networked structure;vigorous industry;geospatial information system;Japan

F416.1

A

1004-4051(2017)12-0070-10

2017-10-13責(zé)任編輯宋菲

中國(guó)能源與礦產(chǎn)資源安全動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)與決策支持系統(tǒng)建設(shè)(國(guó)土資源部信息中心)(編號(hào)：121101000000170901)之子課題八“我國(guó)能源與礦產(chǎn)資源安全報(bào)告”資助；國(guó)土資源部政策法規(guī)司重點(diǎn)研究項(xiàng)目“世界典型國(guó)家境外礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的法律保護(hù)研究”資助(編號(hào)：12D05)

姜雅(1980-)，女，北京人，工學(xué)博士，副研究員，主要從事日本國(guó)土資源管理體制機(jī)制相關(guān)研究工作，E-mail：yjiang@infomail.mlr.gov.cn。