薛瑩瑩

(福建省建筑設(shè)計研究院有限公司 福建福州 350001)

地鐵項目“復(fù)合PPP模式”應(yīng)用研究
——以福州軌道交通2號線為例

薛瑩瑩

(福建省建筑設(shè)計研究院有限公司 福建福州 350001)

目前，國家大力推行PPP模式進行大型項目的建設(shè)。軌道交通項目通過復(fù)合PPP模式，可以進一步縮短投資回收期，最大程度減輕政府財政補助壓力。文章分析了復(fù)合PPP模式在建設(shè)方式、投融資方式及風(fēng)險分擔(dān)，并結(jié)合福州軌道交通2號線的案例得出相關(guān)結(jié)論。

復(fù)合PPP模式；軌道交通；投融資

0 引言

“十三五”期間，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出成為經(jīng)濟發(fā)展的焦點。政府和社會合作(PPP)模式的推廣成為供給側(cè)改革的重要組成部分。2014年起，財政部和發(fā)改委積極推動PPP的發(fā)展，國家各相關(guān)部委陸續(xù)發(fā)布一系列文件推動PPP項目的落地。隨著PPP模式不斷發(fā)展，各省市積極響應(yīng)，推出大量PPP項目。

1 福建省PPP項目概況

福建省人民政府于2014年10月印發(fā)《關(guān)于推廣政府和社會資本合作(PPP)試點的指導(dǎo)意見》，在全省公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式[1]。根據(jù)福建省政府和社會資本合作(PPP)省級項目庫動態(tài)清單(2017年6月)顯示，入庫的福建省(含廈門市)PPP項目總數(shù)共計189個，項目總金額2 870.38億元。福建省項目規(guī)模及投資在全國各省中排名居中，目前入庫的項目約60%以上正處于識別階段，項目落地率高于全國30%的平均水平。

根據(jù)福建省財政廳印發(fā)的《2017福建省政府和社會資本合作(PPP)項目簡介》從行業(yè)上分析，如圖1所示，目前福建省PPP項目主要集中在市政工程、旅游業(yè)、交通運輸和城鎮(zhèn)開發(fā)四大行業(yè)。其中市政工程項目占比39.4%，交通運輸占比15.2%，旅游業(yè)占比9.1%，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)占比8.1%，合計占比達(dá)71.8%。

圖1 福建省PPP項目行業(yè)占比分布

2 國內(nèi)軌道交通建設(shè)的模式分析

隨著實體經(jīng)濟的不斷發(fā)展，軌道交通發(fā)展成為拉動區(qū)域經(jīng)濟增長的契機。早期國內(nèi)地鐵建設(shè)的融資模式主要為單一政府投資，隨著投融資政策的更新及地鐵公司的改制，融資渠道逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殂y行、債券等多元化融資方式。目前國內(nèi)主要地鐵建設(shè)融資模式包括：單一的政府投資建設(shè)模式、政府主導(dǎo)下的“股份制融資”模式、主體多元化模式等。

單一政府投資模式[2]如圖2所示：即項目的建設(shè)完全由政府建設(shè)投資及負(fù)責(zé)后期運營的缺口補貼。例如北京地鐵1、2號線，其建設(shè)資金就全部由中央、政府承擔(dān)。

圖2 單一政府投資模式

股份制融資模式[2]如圖3所示：政府由原先的直接承擔(dān)全部建設(shè)投資轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠钟烧袚?dān)，部分提供信用擔(dān)保，由公司作為投融資主體向銀行進行債務(wù)融資。例如廣州地鐵3號線，就是采取此種模式。

圖3 股份制模式

主體多元化模式[2]如圖4所示：目前采取較多的為公私合作模式。通過項目公司總承包、融資、建設(shè)驗收合格后移交給政府。政府向投資方支付項目總投資及合理報酬。政府在投資全過程中形式監(jiān)管權(quán)力。

通過表1關(guān)于主要融資模式的分析可以看出，傳統(tǒng)的單一的投資主體模式需要政府提供持續(xù)補貼以保證項目的順利運營，在本質(zhì)上無法減輕政府負(fù)擔(dān)。隨著主體多元化模式的興起，投資主體拓展了融資渠道，加深投融資市場化程度，減輕了政府的壓力與責(zé)任。

圖4 主體多元化模式

融資模式主要優(yōu)點主要缺點運行效果單一政府投資模式效率高，關(guān)系簡單，建設(shè)速度快融資模式單一，資金壓力大多數(shù)虧損，需政府補貼債務(wù)型融資模式發(fā)揮政府信用，短時間可籌措到資金融資成本過高，投資主體單一需要政府補貼部分的運營費用主體多元化模式合理劃分職責(zé)，政府負(fù)責(zé)規(guī)劃監(jiān)管，降低成本社會資本監(jiān)管較弱，風(fēng)險分擔(dān)需協(xié)調(diào)需要政府補貼部分運營費用，部分地鐵線路盈利高于預(yù)期

3 復(fù)合PPP模式應(yīng)用研究——以福州地鐵2號線項目為例

3.1 PPP模式研究

PPP融資模式主要是指政府部門與民營資本之間為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、基于具體項目的合作模式，也成為公私合營模式。通過引入社會資本，共同設(shè)計開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險，全過程合作的公共服務(wù)開發(fā)運營方式[3]。通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨行動相比更為有利的結(jié)果。與其他融資模式不同的是：合作各方參與項目時，PPP模式合作伙伴全過程參與，政府并不是把項目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險，圖5為PPP模式。

圖5 PPP模式

PPP模式的參與方包括：政府、社會資本方、PPP項目公司、出資方、其他參與人。目前國內(nèi)常用的PPP融資模式及分類如表2所示。

表2 PPP融資模式分類

3.2 復(fù)合PPP模式應(yīng)用

目前，PPP項目模式逐漸運用于城市基礎(chǔ)設(shè)施及軌道交通的建設(shè)中。對于城市軌道交通項目，投資金額大，回收期長，很難通過收入回收全部投資并實現(xiàn)盈利。針對這類項目，以PPP模式為核心，結(jié)合公私合作制(PPP)+融資建設(shè)(BT)組合模式進行建設(shè)如圖6所示，通過復(fù)合PPP模式建設(shè)可以使得項目在建設(shè)、融資及后期運營方面更具可靠性及保障性。

圖6 復(fù)合PPP模式

復(fù)合PPP模式具體分析如下：

(1)建設(shè)方式上：軌道交通項目分為土建工程及機電設(shè)備工程(包括車輛、型號、檢票系統(tǒng)等機電設(shè)備)。其中，土建部分采用投融資(BT)建設(shè)方式，投資方與政府授權(quán)主體簽署合同，成立項目公司，項目建設(shè)完成后由政府在數(shù)年內(nèi)回購，政府提供回購擔(dān)保。機電部分采用政府與社會資本按一定出資比例成立特許經(jīng)營公司進行建設(shè)。

(2)土建部分租賃：投資方單獨投資建設(shè)完成移交政府后，可與政府與特許經(jīng)營公司簽訂《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，將土建部分資產(chǎn)租賃給特許經(jīng)營公司使用。

(3)特許經(jīng)營：政府監(jiān)管單位與特許經(jīng)營公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)項目的運營管理、包括整個項目的維護和相關(guān)資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營。特許經(jīng)營公司，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收機電設(shè)備部分的投資。

(4)資產(chǎn)移交：特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許公司將機電部分項目設(shè)施完好地、無償移交給市政府指定部門。

融資分析：① 政府授權(quán)出資方主體作為政府代表法，負(fù)責(zé)土建部分融資、建設(shè)及移交。土建部分資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬于出資方，將土建部分資產(chǎn)以租賃方式交與特許經(jīng)營公司使用。

② 特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)機電設(shè)備部分的投融資及建設(shè)。出資方以租賃形式將土建部分資產(chǎn)使用權(quán)有價轉(zhuǎn)讓給特許經(jīng)營公司進行經(jīng)營。

風(fēng)險分擔(dān)分析：項目在建設(shè)及運營過程中主要將會面臨規(guī)劃及政策風(fēng)險、市場風(fēng)險及不可抗力等方面的風(fēng)險。復(fù)合PPP模式中，規(guī)劃及政策風(fēng)險主要由政府承擔(dān)。市場風(fēng)險主要包括項目設(shè)計、建造、融資及運營等風(fēng)險，其中建設(shè)風(fēng)險主要由延誤方承擔(dān)。運營風(fēng)險主要由特許經(jīng)營公司承擔(dān)。不可抗力等因素由雙方共同承擔(dān)。

3.3 福州軌道交通2號線案例分析

福州軌道交通2號線(即：福州地鐵2號線)是福州軌道交通網(wǎng)絡(luò)的第二條線路。福州地鐵2號線路線如圖7所示，2號線西起閩侯縣蘇洋站，東至洋里新苑和六一佳園之間的下岐樓站，線路全長30.623km，均為地下敷設(shè)，共設(shè)車站22座，總投資約212.58億元[4]。

圖7 福州地鐵2號線線路示意圖

建設(shè)模式：地鐵2號線建設(shè)模式采用了BT+PPP的復(fù)合模式建設(shè)。

(1)BT建設(shè)范圍為2號線的車站、區(qū)間等土建工程及風(fēng)水電工程。機電設(shè)備和整體運營采用PPP特許經(jīng)營模式。土建部分建設(shè)由福州市城市地鐵有限責(zé)任公司代表政府與中國交通建設(shè)股份有限公司簽訂BT合同。機電設(shè)備和整體運營采用PPP特許經(jīng)營模式。由中標(biāo)方中國電子科技集團公司第十四研究所牽頭的聯(lián)合體與政府出資人代表福州地鐵公司合資成立PPP項目公司—福州中電科軌道交通有限公司，其中福州地鐵公司占項目公司的股份比例為40%，中國電子科技集團十四所聯(lián)合體占60%。PPP項目公司由市政府授予項目特許權(quán)，投資和建設(shè)機電設(shè)備設(shè)施。

(2)土建部分租賃：地鐵2號線全部竣工后，PPP項目公司租賃福州地鐵公司建設(shè)的車站、區(qū)間等土建及風(fēng)水電工程。

(3)特許經(jīng)營：PPP項目公司獲得2號線票務(wù)收入、非票業(yè)務(wù)收入以及政府補貼，并負(fù)責(zé)2號線的運營、管理、維護和機電設(shè)備設(shè)施的更新。

(4)資產(chǎn)移交：在特許期期滿時，PPP項目公司將機電設(shè)備設(shè)施無償完好地移交給福州地鐵公司或市政府指定機構(gòu)，將租賃的車站、區(qū)間等土建及風(fēng)水電工程設(shè)施無償完好地歸還給福州地鐵公司。該項目的特許權(quán)期限為二十七年六個月(含建設(shè)期)。

投融資模式：地鐵2號線總投資約212.58億元。其中土建部分及風(fēng)水電工程建設(shè)投資規(guī)模約78億元，占總投資額的36.7%，機電設(shè)備擬采用PPP模式，引入社會資本進行投資、建設(shè)和運營維護管理。機電設(shè)備工程投資約49億元，占總投資額的23.1%。① 土建部分投資、融資、建設(shè)，由中國交通建設(shè)股份公司采用BT模式。根據(jù)合同約定在福州注冊成立獨立的項目公司，全權(quán)負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)、移交等工作，其中建設(shè)所需資金由中交股份負(fù)責(zé)融資，福州市政府和市地鐵公司不提供擔(dān)保。② 機電設(shè)備采用PPP特許經(jīng)營模式，成立福州中電科軌道交通有限公司，項目公司作為2號線的特許經(jīng)營方，負(fù)責(zé)2號線機電設(shè)備的投資、融資、建設(shè)、設(shè)施更新及2號線的整體運營、管理、維護，直接經(jīng)營或出租經(jīng)營項目設(shè)施范圍的全部空間從事商業(yè)廣告、通信、批發(fā)、零售等業(yè)務(wù)，以及從事法律、法規(guī)和政策允許的其他經(jīng)營活動。

風(fēng)險分擔(dān)：① 建設(shè)風(fēng)險：2號線建設(shè)風(fēng)險主要包括工期延誤風(fēng)險、建設(shè)成本風(fēng)險和建筑質(zhì)量風(fēng)險。其中，工期延誤風(fēng)險由責(zé)任方承擔(dān)。政府部門造成的延誤由政府部門承擔(dān)。中交股份公司造成的工期延誤由中交股份公司承擔(dān)，PPP項目公司造成的延誤由項目公司承擔(dān)。建安成本及建筑質(zhì)量造成的風(fēng)險，由BT項目承辦方及PPP項目公司承擔(dān)。② 運營風(fēng)險：2號線運營風(fēng)險主要由PPP項目公司承擔(dān)。③ 規(guī)劃及政策風(fēng)險：2號線面臨的規(guī)劃風(fēng)險主要為線路變動、站點變動等，這種由于城市規(guī)劃等調(diào)整導(dǎo)致的風(fēng)險由政府承擔(dān)。政策環(huán)境風(fēng)險主要包括地鐵項目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的提高、環(huán)境保護要求提高等導(dǎo)致需增加建設(shè)或運營成本的風(fēng)險。政策環(huán)境風(fēng)險可由政府和項目公司進行協(xié)商共同承擔(dān)。④ 不可抗力風(fēng)險：2號線主要遇到的不可抗力風(fēng)險為自然災(zāi)害等，導(dǎo)致線路受損或無法運營，由PPP項目公司承擔(dān)。項目公司可通過為設(shè)施購買保險等方式進行風(fēng)險降低。

4 結(jié)論

目前，PPP模式在交通軌道項目中處于初步階段。本文結(jié)合福州交通軌道2號線進行分析，對采用復(fù)合PPP模式后在建設(shè)方式、投融資、風(fēng)險分擔(dān)及爭議協(xié)商等方面進行分析，并得出以下結(jié)論：

(1)復(fù)合PPP模式在投融資方面分為土建及機電設(shè)備兩部分，對于較大投資的土建部分采用(BT)模式，投資較小的機電設(shè)備部分采用PPP模式。相較于兩部分均采用單一PPP模式，可以合理縮短投資回收期。

(2)政府僅對投資占比較小的機電設(shè)備部分進行補貼，補貼費用相較于兩部分均采用單一的PPP而言政府壓力減輕很多。

(3)在風(fēng)險分擔(dān)面，由于地鐵2號線目前處于建設(shè)階段，尚未運營，項目的風(fēng)險分擔(dān)目前仍處于探索階段，需要外部環(huán)境的配合以及合作雙方建立內(nèi)部機制進行約束和解決。

[1] 陳穎.開發(fā)性金融支持福建PPP項目融資初探 [J].福建金融，2015(7)：22-26.

[2] 李瀟.PPP項目融資模式在地鐵建設(shè)中的可行性研究—以杭州地鐵5號線為例 [D].杭州：浙江大學(xué)，2017.

[3] 林挺，黃慧君.PPP模式對推進福建省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考[J].福建金融，2014(11)：33-37.

[4] 福州市軌道交通2號線機電設(shè)備PPP項目招標(biāo)公告[Z].福州市政府采購網(wǎng)，2016.

ResearchandApplicationof“CompositePPPmode”inMetroProject——ACaseofFuzhouMetroLine2

XUEYingying

(Fujian Provincial Institute of Architectural Design and Research Co.Ltd,Fuzhou 350001)

At present,the country has vigorously promoted the PPP mode .in large-scale projects.This paper analyzed the Composite PPP model in construction mode,investment and financing method and risk sharing,The paper also combined with a case of Fuzhou Metro Line 2and get some conclusions: To metro project,. the composite PPP model can shorten the payback period,and it also can extreme reduce the pressure of government financial aid.

Composite PPP mode; Metro Project; Investment and financing

薛瑩瑩(1986.12- )，女，經(jīng)濟師。

E-mail:173141265@qq.com

2017-09-15

TU-9

A

1004-6135(2017)12-0088-04