董莉莉　吳克寧　魏洪斌　趙華甫

摘要：近年來，隨著我國工農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，耕地土壤重金屬污染日益嚴(yán)重，重金屬污染物在土壤中移動(dòng)性差、滯留時(shí)間長、不能被微生物降解，顯著影響農(nóng)作物的生長、產(chǎn)量和品質(zhì)，威脅人們的生命健康。為探索如何對(duì)重金屬超標(biāo)農(nóng)用地的安全利用，從我國農(nóng)用地重金屬污染的基本形勢(shì)、現(xiàn)實(shí)背景和重要意義等方面論述重金屬超標(biāo)農(nóng)用地安全利用的必要性。分析國外治理重金屬污染土地的安全利用情況和各種配套措施，并結(jié)合我國各職能部門的監(jiān)督對(duì)象、職責(zé)職權(quán)、工作效果等論證目前各種對(duì)策的優(yōu)缺點(diǎn)。最后，結(jié)合我國農(nóng)業(yè)的各種情況，對(duì)我國重金屬超標(biāo)農(nóng)用地如何安全利用提出合理的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：重金屬超標(biāo)；農(nóng)用地；安全利用；政策規(guī)劃與評(píng)估方法（S-CAD）；管控對(duì)策

中圖分類號(hào)： F32322文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2017）21-0341-05

HJ14mm]

收稿日期：2017-03-09

基金項(xiàng)目：公益性行業(yè)（國土資源）科研專項(xiàng)（編號(hào)：201511082-2）。

作者簡介：董莉莉（1979—），女，河南信陽人，博士研究生，主要從事土地評(píng)價(jià)與規(guī)劃研究。E-mail：dllcugb@126com。

通信作者：吳克寧，博士，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事土地評(píng)價(jià)與規(guī)劃研究。Tel：（010）82322151；E-mail：knwu@sohucomcn。

土壤是除大氣、水以外生態(tài)系統(tǒng)中不可或缺的一部分，直接決定著人類的生存前景、生活質(zhì)量、生產(chǎn)能力。根據(jù)全世界專家學(xué)者達(dá)成的共識(shí)，土壤污染已成為一個(gè)刻不容緩的問題，它時(shí)刻威脅著人類的可持續(xù)發(fā)展。遏制土壤污染、維護(hù)土壤健康，已成為當(dāng)前人們所關(guān)注的焦點(diǎn)1]。據(jù)權(quán)威預(yù)測(cè)，全球人口在2050年將達(dá)到91億人，為此全球的糧食產(chǎn)量必須在現(xiàn)在的基礎(chǔ)上增加1倍，才能保障全球的糧食安全2]。全球耕地面積占陸地總面積的110，但由于大量的耕地被污染，同時(shí)另一部分耕地向其他用地類型轉(zhuǎn)變，全球的耕地資源利用都將面臨糧食安全、生態(tài)安全和城市化發(fā)展的挑戰(zhàn)3]。

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，工業(yè)化也相繼進(jìn)行著質(zhì)的突破，看似人們的生活越來越美好，越來越便利，但是工業(yè)化所帶來的重金屬污染也正在侵蝕著耕地。重金屬污染不似其他污染，它一旦入侵土壤將在其中滯留很長一段時(shí)間，并且不易移動(dòng)，同時(shí)也不易被分解，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量可以造成長期傷害和威脅。2008年我國發(fā)出環(huán)境狀況公報(bào)，根據(jù)公報(bào)的內(nèi)容可以看出，我國約有40%的土地因?yàn)槿祟惗霈F(xiàn)不同程度的污染和破壞，而其中農(nóng)業(yè)用地遭到破壞的程度更是觸目驚心，有近20%的農(nóng)業(yè)用地已經(jīng)難以被再利用。由于土壤的特殊性，也為保護(hù)工作帶來了一定的難度。據(jù)調(diào)查，迄今為止我國約有1 000萬hm2的農(nóng)業(yè)用地受到不同程度、不同方式的破壞。其中，由于不達(dá)標(biāo)的灌溉，被破壞的農(nóng)業(yè)用地達(dá)到200萬hm2；由于廢棄工業(yè)殘?jiān)恼嫉?，被破壞的農(nóng)業(yè)用地達(dá)到1333萬hm2，這些被破壞的農(nóng)業(yè)用地占總耕地面積的近20%4]。

本研究以過去的研究成果為依據(jù)，并結(jié)合我國的實(shí)際情況，著重分析農(nóng)用地土壤污染特別是有關(guān)重金屬污染的形勢(shì)，同時(shí)結(jié)合用地類型轉(zhuǎn)變、重金屬超標(biāo)基本農(nóng)田作物布局調(diào)整、重金屬超標(biāo)農(nóng)用地權(quán)屬轉(zhuǎn)移等不同的利用管理情景，對(duì)重金屬超標(biāo)的農(nóng)用地提出健康發(fā)展的合理化建議。

1我國農(nóng)用地污染管控政策的必要性

11土壤污染的現(xiàn)狀與成因

重金屬作為一種持久性有機(jī)污染物，已經(jīng)被越來越重視和關(guān)注。據(jù)調(diào)查，我國大部分城市周圍的土壤都受到重金屬不同程度的污染。江蘇省丘陵地區(qū)的銅、汞、鉛和鎘污染地區(qū)為359%。根據(jù)廣東省國土資源廳土壤調(diào)查結(jié)果表明，西江1萬km2的面積受到重金屬污染達(dá)到5 500 km2，污染程度超過50%；汞污染面積為1 275 km2，土壤污染深度為 40 cm。采礦業(yè)是重金屬污染的主要原因，在今天重金屬污染已嚴(yán)重威脅和影響人類的生存與發(fā)展。重金屬在自然中的運(yùn)移途徑如圖1所示。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源的需求，礦山開采、冶煉活動(dòng)日益頻繁，其廢水、廢氣、廢渣的排放容易污染下游和周邊土壤。重金屬在礦業(yè)系統(tǒng)中的循環(huán)過程如圖2所示。

FK（W13]TPDLL2tif]

在過去，長期污水灌溉導(dǎo)致農(nóng)業(yè)嚴(yán)重的土壤污染和不同程度的農(nóng)產(chǎn)品重金屬含量超標(biāo)。污水灌溉開始于20世紀(jì)50年代末到60年代，污水處理技術(shù)落后，高廢水污染物濃度。據(jù)農(nóng)業(yè)部開展污水灌溉的全國調(diào)查，約有140萬hm2污水灌溉的地區(qū)，重金屬污染地區(qū)的土壤占水澆地土壤的65%。

隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在進(jìn)行大規(guī)模的調(diào)整，許多城市都在實(shí)施“退二進(jìn)三”的戰(zhàn)略布局。原來處于城區(qū)或近郊的高能耗、高污染、高投入企業(yè)相繼搬遷，置換出來的土地相繼被開發(fā)成住宅、商業(yè)地產(chǎn)。在原企業(yè)長期的生產(chǎn)過程中，很多搬遷遺留場(chǎng)地在原企業(yè)土壤受到污染，特別是一些農(nóng)藥、有機(jī)化工、冶煉和電子垃圾處置等高污染行業(yè)的產(chǎn)地，存在明顯的重金屬等污染問題。總體來說，工業(yè)區(qū)的土壤重金屬含量通常高于其他地區(qū)，而且隨著工業(yè)區(qū)歷史的延長，重金屬污染程度增加。金屬開采和冶煉容易導(dǎo)致周邊和下游的土壤重金屬含量增加。發(fā)電站、金屬冶煉廠等導(dǎo)致的土壤污染通常以污染源為中心呈同心圓狀分布，并且在下風(fēng)向的擴(kuò)散距離更遠(yuǎn)。

城市土壤污染的重金屬受人類復(fù)雜活動(dòng)的強(qiáng)烈影響。煤燃燒、交通、垃圾、油漆等都有可能導(dǎo)致增加土壤重金屬含量。結(jié)果表明，在車輛的廢氣排放和正常磨損可能導(dǎo)致P、B、Zn、Cu在土壤中的公路附近的生長。大氣污染物沉淀在消退表面上，不僅直接影響暴露人群的健康，而且還可以通過作物進(jìn)一步富集，通過食物鏈對(duì)人類健康產(chǎn)生間接威脅。在許多工業(yè)領(lǐng)域，大氣沉降對(duì)重金屬在土壤系統(tǒng)中積累的貢獻(xiàn)是不同的外部輸入中最高的。一般來說，城市土地重金屬含量遠(yuǎn)高于郊區(qū)。以江蘇省南京市為例，重金屬在城郊菜地的含量從市區(qū)下降到郊區(qū)，并一直在郊區(qū)保持不變。endprint

農(nóng)藥、肥料和農(nóng)膜等農(nóng)用化學(xué)品在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中有著不可替代的作用。但隨著其用量的大幅度增加，所造成的污染問題也開始顯現(xiàn)。長期大量施用農(nóng)藥和不合格的肥料，會(huì)導(dǎo)致土壤中有害物質(zhì)累積，增加農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥及其衍生物的殘留量。如含Cu的殺蟲劑、植物噴灑劑廣泛被應(yīng)用于果園的病蟲害防治，導(dǎo)致土壤銅含量升高。常用肥料氮肥和鉀肥中重金屬含量很少，而磷肥中可能會(huì)含有數(shù)量不等的重金屬，較為突出的是Cd。某些農(nóng)藥中含有As、Cu、Pb，當(dāng)這些制劑在農(nóng)業(yè)用地中長期大量施用時(shí)，可能會(huì)導(dǎo)致重金屬積累。

綜合各農(nóng)用地重金屬來源與去向渠道，得到農(nóng)用地生態(tài)系統(tǒng)重金屬循環(huán)過程，結(jié)果如圖3所示。

12我國現(xiàn)行農(nóng)用地污染管控部門職能、政策及其局限

環(huán)境保護(hù)部內(nèi)設(shè)土壤環(huán)境管理司，負(fù)責(zé)全國土壤、固體廢物、化學(xué)品、重金屬等污染防治的監(jiān)督管理。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土壤保護(hù)，預(yù)防土地的污染；國土資源部則是維護(hù)排灌

FK（W11]TPDLL3tif]

工程設(shè)施，改良土壤、提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。

3個(gè)部門針對(duì)農(nóng)用地污染管控行為的區(qū)別如表1所示。

我國在農(nóng)用地污染治理方面存在多頭管理、立法形式失之散亂、立法內(nèi)容失之粗疏、立法授權(quán)不盡科學(xué)。在單行法中實(shí)施粗糙、抽象、簡單的規(guī)定，規(guī)定各有關(guān)部門根據(jù)自己的職責(zé)或在各自的職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施監(jiān)督管理，但各有關(guān)部門權(quán)責(zé)不清，不知道自己到底有沒有農(nóng)用地污染管理職責(zé)，也就沒法依據(jù)職責(zé)實(shí)施監(jiān)督管理，不利于各部門間各司其職、相互配合，都管或都不管都是有法律依據(jù)的。

S-CAD是從一個(gè)選定的觀點(diǎn)出發(fā)，對(duì)公共政策作全方位的分析，包括一致性、充要性、依賴性的系統(tǒng)分析。該方法認(rèn)為，在政策制定的過程中，每個(gè)參與者的認(rèn)知和價(jià)值是主觀的，不同參與者有不同的信息、期望、價(jià)值和選擇，政策評(píng)估要接受和尊重這一現(xiàn)實(shí)，但還要提供有效、可行的評(píng)估方法去提升政策的素質(zhì)（理性和道德）。

針對(duì)農(nóng)用地污染管控政策，按照S-CAD分析（圖4）應(yīng)分為4步：（1）確定政策出臺(tái)時(shí)中央政府的立場(chǎng)；（2）從中央政府的立場(chǎng)出發(fā)，分析中央政府立場(chǎng)下的觀點(diǎn)與政策目標(biāo)、實(shí)施手段與預(yù)期結(jié)果間的邏輯與因果關(guān)系；（3）比較農(nóng)用地污染管控政策設(shè)計(jì)時(shí)的預(yù)期結(jié)果與日后的實(shí)際結(jié)果、政策的設(shè)計(jì)是否符合邏輯、考慮是否充分、是否具有政策的先見和遠(yuǎn)見；（4）發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)用地污染管控中的實(shí)際問題。

21政策立場(chǎng)

政策立場(chǎng)是政策出臺(tái)時(shí)中央政府的農(nóng)用地污染管控價(jià)值觀，即農(nóng)用地污染管控政策文本中的“為加強(qiáng)國家對(duì)農(nóng)用地的污染管控”，從國家角度來統(tǒng)籌、平衡農(nóng)用地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者的關(guān)系。

22政策目標(biāo)

在上述的價(jià)值觀下，依據(jù)政策文本和當(dāng)年土地管理背景，農(nóng)用地污染管控的目的主要有2個(gè)：（1）調(diào)控土地用途（G1）。農(nóng)地保護(hù)機(jī)制不能有效運(yùn)行，地方政府在土地審批、利用環(huán)節(jié)權(quán)力過大，造成耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的隨意行為，因此中央政府希望采取農(nóng)用地污染管控的行政手段，加強(qiáng)地方國土部門的權(quán)力和省級(jí)政府對(duì)土地的責(zé)任，從而調(diào)控土地用途。（2）提高土地監(jiān)管力度（G2）。盡管我國的土地管理法律、法規(guī)眾多，但執(zhí)行結(jié)果卻不盡如人意，因此農(nóng)用地污染管控政策正是為提高土地管理效率而生的。

23政策手段

（1）調(diào)整干部管理體制（S1），分為提高省政府權(quán)力（S11）和加強(qiáng)省以下各級(jí)政府對(duì)國土部門人員編制的權(quán)力（S12），對(duì)基層國土部門工作人員的編制權(quán)力上收1級(jí)；（2）完善國土部門的審批手續(xù)（S2），包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）污染行業(yè)土地利用均須報(bào)省級(jí)人民政府審批（S21）、省國土環(huán)境、農(nóng)業(yè)部門監(jiān)督下級(jí)相應(yīng)部門是否履行職責(zé)（S211）、市或縣級(jí)政府的環(huán)境、農(nóng)業(yè)部門可以直接查處違法違規(guī)用地（S212）、加強(qiáng)耕地保護(hù)的動(dòng)態(tài)巡查（S213）、及時(shí)制止與糾正并報(bào)告土地違法事件（S214）；（3）強(qiáng)化環(huán)境與農(nóng)業(yè)部門的執(zhí)法監(jiān)察職能（S3），包括市或縣級(jí)建設(shè)用地規(guī)模（S31）、新增建設(shè)占用耕地指標(biāo)（S32）、基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)（S33）等。

24政策預(yù)期結(jié)果

農(nóng)用地污染管控制度實(shí)施的預(yù)期結(jié)果是通過地方國土部門的引導(dǎo)，地方政府能合理、規(guī)范地利用土地。這一愿望的實(shí)現(xiàn)有賴于地方依據(jù)土地利用規(guī)劃使用土地，因此本研究將“農(nóng)用地污染減少”作為農(nóng)用地污染管控后的直接表現(xiàn)與政策的預(yù)期結(jié)果。

3我國農(nóng)用地污染管控政策執(zhí)行的優(yōu)化建議

31行政管理體系保障

農(nóng)業(yè)土壤污染防治，我國應(yīng)實(shí)行人民政府領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一監(jiān)督管理、分工負(fù)責(zé)管理的行政體制。在人民政府環(huán)境保護(hù)或在縣級(jí)以上為監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)設(shè)立指導(dǎo)、監(jiān)督預(yù)防和農(nóng)業(yè)用地污染防治部門的行政部門；農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)田土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和研究，改善農(nóng)業(yè)土地污染，事故調(diào)查，土地的農(nóng)業(yè)用地污染修復(fù)等。土地管理部門負(fù)責(zé)土地復(fù)墾、土地新開墾控制污染、改善土壤等。

依據(jù)重金屬超標(biāo)農(nóng)用地安全利用評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)比不同用途農(nóng)用地對(duì)重金屬安全利用的標(biāo)準(zhǔn)， 按照優(yōu)先采取農(nóng)用地內(nèi)部類地轉(zhuǎn)換、作物調(diào)整、工程修復(fù)等措施進(jìn)行優(yōu)化布局，對(duì)重金屬污染特別嚴(yán)重的農(nóng)用地將其轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，通過對(duì)重金屬超標(biāo)農(nóng)用地的合理調(diào)整，實(shí)現(xiàn)重金屬超標(biāo)農(nóng)用地利用效益的最大化，避免大面積修復(fù)造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失，最大限度減少工程修復(fù)的成本，提高土地修復(fù)的費(fèi)用效用比例。在這個(gè)過程中，須要完善相關(guān)的體制，明確各部門的職責(zé)和義務(wù)，研究有效阻控污染、進(jìn)行有限目標(biāo)修復(fù)和整治的機(jī)制，推進(jìn)重金屬污染防治與控制自動(dòng)化、標(biāo)準(zhǔn)化和合法化。

國土、農(nóng)業(yè)、財(cái)政等相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)與配合，從選址、立項(xiàng)、招投標(biāo)、工程建設(shè)、質(zhì)量評(píng)定、耕種培肥、資金管理等各環(huán)節(jié)實(shí)施全方位跟蹤、檢查、監(jiān)督，確保能及時(shí)發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，提前返工糾差，保障新增農(nóng)用地質(zhì)量達(dá)到有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

建立耕地保護(hù)政策激勵(lì)機(jī)制，對(duì)損害農(nóng)用地質(zhì)量、侵占農(nóng)用地的行為建立舉報(bào)制度，同時(shí)給與舉報(bào)人一定的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)；建立環(huán)境保護(hù)激勵(lì)政策，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段來激勵(lì)企業(yè)和個(gè)人環(huán)境保護(hù)的積極性，建立環(huán)境保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)積極參加環(huán)境污染治理工作，采取環(huán)境收費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、押金制度、市場(chǎng)方法、強(qiáng)制刺激等措施，建立環(huán)境資源有償使用制度，把環(huán)境保護(hù)視為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的動(dòng)力。通過激勵(lì)積極保護(hù)農(nóng)用地的群眾，懲罰污染破壞農(nóng)用地的企業(yè)或個(gè)人，來推動(dòng)農(nóng)用地保護(hù)工作的順利進(jìn)行，保證其效果的長久性。endprint

32法規(guī)政策體系保障

我國目前防止土壤污染的法律非常薄弱，沒有形成對(duì)污染預(yù)防和控制土地的特殊系統(tǒng)，雖然現(xiàn)有憲法、環(huán)境保護(hù)法、土地管理法和保護(hù)基本農(nóng)田條例中有預(yù)防和土地污染防治的有關(guān)條文規(guī)定，但它們都缺乏系統(tǒng)的具體操作，不能完全在土壤污染的預(yù)防和治療中發(fā)揮作用。而這些規(guī)則不涉及污染的土地，由于管理制度，土地污染責(zé)任的歷史遺留問題，污染者承擔(dān)法律責(zé)任和義務(wù)不能得到解決。

若只調(diào)整法律，農(nóng)業(yè)用地污染控制遠(yuǎn)沒有良好的治理效果。此外，土壤污染監(jiān)測(cè)制度和耕地保護(hù)制度不健全。目前，我國調(diào)查土壤污染力度并不夠，甚至在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面沒有落實(shí)，且土壤修復(fù)的主要責(zé)任不具體規(guī)定。因此，我國不能按照原來的法律法規(guī)進(jìn)行，必須由政府實(shí)體牽頭，進(jìn)行土壤污染法律制度的專業(yè)化，以及落實(shí)管理監(jiān)督責(zé)任。當(dāng)然，考慮到我國幅員遼闊，具有不同民族、環(huán)境條件、區(qū)域經(jīng)濟(jì)，不同地區(qū)應(yīng)當(dāng)按照全國統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)制定它們自己的土壤污染控制區(qū)域規(guī)章。但是制定地方法規(guī)和規(guī)章也必須要經(jīng)過中央的實(shí)際調(diào)查和評(píng)定，如果認(rèn)為不須要制定特別的法規(guī)，地方就必須執(zhí)行中央的標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，制定本地區(qū)的特別法也必須要中央的授權(quán)，這就防止地方為規(guī)避治理標(biāo)準(zhǔn)而濫用立法權(quán)。

法律法規(guī)的主要目的是為預(yù)防和控制土壤重金屬污染提供相應(yīng)的調(diào)查程序以及專人負(fù)責(zé)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任的鑒定規(guī)定，使土壤環(huán)境保護(hù)工作做到有法可依、有章可循。一方面對(duì)土壤重金屬污染直接進(jìn)行規(guī)范，另一方面主要從不同環(huán)境介質(zhì)如大氣、水、固體廢棄物的污染防治（《水污染防治法》《大氣污染防治法》）等環(huán)境保護(hù)單行法規(guī)進(jìn)行法律界定。

在國土部門進(jìn)行永久性的農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)用地及耕地占用和表面剝離等工作平衡的基本描述，研究制定出適合于以重金屬超標(biāo)農(nóng)用地的合理和安全利用為對(duì)象的系列標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。充分考慮標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的任何后果，避免產(chǎn)生不可控的惡劣影響，時(shí)刻以保證耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低為原則，以促進(jìn)污染農(nóng)用地的合理和安全使用為目標(biāo)，制定出能為國土部門順利開展各項(xiàng)工作而服務(wù)的重金屬超標(biāo)農(nóng)用地利用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。在制定標(biāo)準(zhǔn)的過程中，要采納各方面的意見，研究出避免可能出現(xiàn)問題的方案。在標(biāo)準(zhǔn)的施行過程中，采取先試點(diǎn)再推廣的方法，確保不良后果影響范圍和程度的最小化。

將行政管理與法規(guī)政策構(gòu)建互動(dòng)模型，結(jié)果如圖5所示。

33資金支持體系保障

從目前的情況來看，許多地區(qū)的土地污染治理與修復(fù)仍是自上而下的政府行為，這樣就為弄虛作假提供了便利，因此政府的角色必須要轉(zhuǎn)變。要建立土地污染治理與修復(fù)的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，政府更多地負(fù)責(zé)宏觀管理，以“誰修復(fù)，誰受益”。即以投資土地污染治理與修復(fù)換取建設(shè)用地指標(biāo)的指導(dǎo)思想，讓社會(huì)、銀行的資金更多地投入到土地污染治理與修復(fù)項(xiàng)目中，政府在群眾參與基礎(chǔ)上決定項(xiàng)目區(qū)，然后邀請(qǐng)供應(yīng)公司進(jìn)行招投標(biāo)，公眾參與監(jiān)督，最后再由政府對(duì)項(xiàng)目驗(yàn)收。這樣就制約了各個(gè)不同的利益團(tuán)體，使土地污染治理與修復(fù)走向市場(chǎng)化，形成了土地污染治理與修復(fù)的市場(chǎng)機(jī)制，從而大大降低了項(xiàng)目中造假的可能性，土地污染治理與修復(fù)質(zhì)量自然會(huì)有所提高。

土壤污染專項(xiàng)防治資金可來源于相關(guān)行業(yè)的環(huán)境稅，也可以來源于財(cái)政專項(xiàng)資金，主要開展4個(gè)方面的工作：一是實(shí)現(xiàn)并及時(shí)救治和快速修復(fù)。很多污染案件都是通過環(huán)境訴訟最后得以賠付，耗時(shí)太長，不利于受污染土壤及時(shí)救治、受損環(huán)境及時(shí)修復(fù)等。而國家基金可以先行賠付，隨后追償。二是投資關(guān)鍵非營利性項(xiàng)目或購買服務(wù)。采用公私合營模式（public-private-partnership，簡稱PPP）社會(huì)資本以及地方政府合作。三是發(fā)行綠色債券或投資綠色債券，募集資金用于公益性或非公益性等重大工程項(xiàng)目建設(shè)。四是提供資金給從事土壤污染修復(fù)與治理的相關(guān)企業(yè)。要幫助企業(yè)發(fā)展壯大，共享企業(yè)成長利潤，各類投資所獲收益可以滾動(dòng)繼續(xù)投入土壤治理與修復(fù)工作中。財(cái)政資金要改變以往行政分配的固有模式，更多地依靠市場(chǎng)機(jī)制。既要發(fā)揮出更大的環(huán)境效益，又要實(shí)現(xiàn)資金的保值、增值作用，更多地發(fā)揮杠桿效應(yīng)。此外，要發(fā)展綠色保險(xiǎn)等救濟(jì)機(jī)制，解決未來出現(xiàn)眾多環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)可能遇到的巨額資金賠付問題。

據(jù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市、區(qū)）、地市、?。ㄊ?、區(qū)）政府，社會(huì)動(dòng)員和群眾動(dòng)員的投資，投資資金不足的問題需要解決，以提供多渠道，農(nóng)業(yè)管理和保護(hù)投資多元化的生態(tài)環(huán)境。通過投資、稅收和價(jià)格政策優(yōu)惠，提高各類機(jī)構(gòu)的投資參與，主動(dòng)保護(hù)環(huán)境，并通過承包、租賃、拍賣等形式參與的農(nóng)地污染管理。

34科教宣傳體系保障

國土和農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)積極組織開展多種形式的新增耕地質(zhì)量宣傳培訓(xùn)活動(dòng)，如運(yùn)用報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)、連環(huán)畫、廣告標(biāo)語、廣告宣傳車等宣傳手段，更加廣泛、深入地展開以保護(hù)和提升耕地質(zhì)量為主要內(nèi)容的宣傳活動(dòng)；組織開展新增耕地質(zhì)量的座談會(huì)、培訓(xùn)會(huì)、辯論會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)觀摩會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)會(huì)等，通過這些活動(dòng)提高相關(guān)部門及人員的新增耕地質(zhì)量建設(shè)意識(shí)，提高群眾對(duì)新增耕地質(zhì)量的監(jiān)督意識(shí)、使新增耕地工作以質(zhì)量建設(shè)為中心邁上一個(gè)嶄新的臺(tái)階。2015年末《寂靜的土壤》出版并發(fā)行，同年11月《健康土壤200問》也出版發(fā)行，2本土壤科普讀物通過圖文并茂的形勢(shì)，用通俗易懂的語言不僅僅告訴從事土壤的科研工作者而是所有在地球上生存的每一個(gè)人土壤的重要性，喚醒大眾對(duì)土壤保護(hù)的意識(shí)。

目前，我國的環(huán)境治理投資主要集中在水污染、大氣污染、固體廢物處置場(chǎng)，只有農(nóng)業(yè)用地污染沒有具體的數(shù)據(jù)?？蒲许?xiàng)目雖然也在不斷增加，但由于各方面的原因，成效甚微。因此，我國應(yīng)設(shè)立專門的實(shí)時(shí)監(jiān)控機(jī)構(gòu)，加快科技成果轉(zhuǎn)化，并創(chuàng)建一個(gè)系統(tǒng)的研究和監(jiān)測(cè)體系，以提高農(nóng)業(yè)土地的污染控制技術(shù)和資金投入。例如，2006年全國人口普查土壤污染是一個(gè)好的開始，雖然成本較高，但通過土壤污染調(diào)查，只有以前土壤污染狀況的客觀回應(yīng)，還可以綜合不同區(qū)域污染物的種類、受污染程度、污染產(chǎn)生的原因等各方面的情況，找到能完美解決土壤污染問題的可靠方法。

4結(jié)論與討論

我國農(nóng)業(yè)用地污染長期存在管理問題和立法問題。按照相關(guān)部門的規(guī)定，根據(jù)自己的職責(zé)或在各自職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施監(jiān)督管理，但各有關(guān)部門權(quán)責(zé)不清，不知道自己到底有沒有農(nóng)用地污染管理職責(zé)，也就沒法依據(jù)職責(zé)實(shí)施監(jiān)督管理，不利于各部門間各司其職、相互配合，都管或者都不管都是有法律依據(jù)的。因此，土壤污染治理的職責(zé)應(yīng)當(dāng)賦予給一個(gè)部門。為降低政府成本，以及符合農(nóng)業(yè)發(fā)展和國際潮流，一個(gè)非常有效的方法就是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)行政主管部門的環(huán)境協(xié)調(diào)和監(jiān)管職能，其他有關(guān)部門在防止土地污染中實(shí)行各自職責(zé)范圍內(nèi)的權(quán)力；未來土壤污染防治法和污染控制體系中，應(yīng)突出加強(qiáng)縣級(jí)以上的農(nóng)業(yè)行政主管部門的職責(zé)和污染預(yù)防及控制土地的權(quán)力。最終提出完善重金屬超標(biāo)農(nóng)用地行政管理體制保障，建立健全農(nóng)用地污染整治法律法規(guī)，科學(xué)管理和經(jīng)營土壤污染治理資金，加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育，提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

JP+1]本研究在前人研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)用地污染管控政策進(jìn)行較為深入地分析與歸納，并提出相關(guān)建議。但因農(nóng)用地污染，尤其是農(nóng)用地重金屬污染，是一個(gè)復(fù)雜多變的研究對(duì)象，涉及到相當(dāng)多的影響因素，有待于進(jìn)行更深層次的探討。

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