■ 任佳佳

蘭州市忠和鎮(zhèn)控制性詳規(guī)的編制實(shí)踐

■ 任佳佳

隨著蘭州中心城區(qū)建設(shè)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃的逐步完成，在蘭州主城區(qū)范圍的控規(guī)全覆蓋已基本形成。在新型城鎮(zhèn)化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，基于“多規(guī)合一”城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的近域鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制已提上日程，以促進(jìn)區(qū)域規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間的有序發(fā)展，為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理提供切實(shí)的依據(jù)。

皋蘭縣忠和鎮(zhèn)作為蘭州中心城區(qū)近域鄉(xiāng)鎮(zhèn)，毗鄰城區(qū)北出口，與中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系十分密切，但長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)管理體制的區(qū)別及其各條件要素的不同，彼此經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式以及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與城市仍存在較大差異性。因此，對(duì)近域鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制不能完全照搬相應(yīng)鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)或城市規(guī)劃的一般模式，應(yīng)充分考慮忠和鎮(zhèn)區(qū)域的獨(dú)特性及其在區(qū)域發(fā)展中的作用和地位。

一、忠和鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的現(xiàn)存問題

1．建設(shè)用地?zé)o序蔓延

蘭州的快速城市化帶來的城市功能外遷，中心城區(qū)抽疏戰(zhàn)略和“出城入園”的實(shí)施，使城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)業(yè)組團(tuán)、開發(fā)區(qū)空間急劇成長(zhǎng)，分散的布局模式造成了忠和鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間的割裂和破碎；而忠和鎮(zhèn)作為近域鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和交通等要素優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)了忠和鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)物流等中小企業(yè)的迅速發(fā)展，規(guī)劃的滯后增加了其布局的隨意性，致使各類用地相互穿插；多元化因素造成了城市無序蔓延，未利用地開發(fā)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地、非建設(shè)用地相互穿插，空間布局紊亂。

2．各類配套設(shè)施建設(shè)落后

在城市化迅速推進(jìn)的過程中，急功近利的發(fā)展方式經(jīng)常導(dǎo)致對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的忽視。各發(fā)展區(qū)域內(nèi)雖然有較為完整的道路體系，但各類市政設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不夠，尤其是污水處理等設(shè)施，由于前期投入較大，往往成為區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)避對(duì)象。同時(shí)，忠和鎮(zhèn)以物流、商貿(mào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向的開發(fā)模式也忽視了生活配套設(shè)施的建設(shè)，配套的小區(qū)、生活服務(wù)設(shè)施等難以同步建設(shè)，嚴(yán)重影響了產(chǎn)業(yè)組團(tuán)和開發(fā)區(qū)域的持續(xù)發(fā)展。

3．用地開發(fā)與安全防護(hù)、生態(tài)保護(hù)矛盾突出

組團(tuán)及產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)域的建設(shè)規(guī)模較大，未利用地開發(fā)拓展迅速，削弱了對(duì)生態(tài)環(huán)境的調(diào)控能力，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的建設(shè)用地總量控制，適宜建設(shè)用地稀缺，尤其是部分產(chǎn)業(yè)向山體溝道轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生包括地質(zhì)災(zāi)害、防洪等城市安全的不利因素，區(qū)域生態(tài)環(huán)境受到極大挑戰(zhàn)。低質(zhì)開發(fā)建設(shè)破壞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，而高環(huán)保門檻則有可能在一定時(shí)期削弱本已處于區(qū)域劣勢(shì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，近域鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入發(fā)展和保護(hù)兩難的境地。

二、忠和鎮(zhèn)控規(guī)編制的意義

1．落實(shí)區(qū)域城市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的功能要求

忠和鎮(zhèn)控規(guī)的編制和實(shí)施，可有效地考慮城鄉(xiāng)持續(xù)發(fā)展的需求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展層面上落實(shí)城市發(fā)展對(duì)區(qū)域的訴求，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展，為區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)合作以及城市發(fā)展預(yù)留空間等方面提供指導(dǎo)。

2．引導(dǎo)忠和鎮(zhèn)建設(shè)空間協(xié)調(diào)有序發(fā)展

在區(qū)域發(fā)展過程中，規(guī)劃編制、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)區(qū)開發(fā)等都需要多方協(xié)調(diào)合作才能產(chǎn)生良好的效益，而基于“多規(guī)合一”城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的近域鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃，可充分落實(shí)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)空間、功能結(jié)構(gòu)、設(shè)施共享的有序發(fā)展。

3．完善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施

依據(jù)上位規(guī)劃，結(jié)合用地方案，將各類設(shè)施落實(shí)到用地和具體的位置上，可有效指導(dǎo)并監(jiān)督其同步建設(shè)，避免因管理不到位而造成的設(shè)施建設(shè)滯后。

三、忠和鎮(zhèn)建設(shè)的控制范疇

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中建設(shè)用地

為了有效地引導(dǎo)區(qū)域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，需要站在區(qū)域城市的高度，對(duì)集中建設(shè)用地，尤其是產(chǎn)業(yè)集中區(qū)、組團(tuán)的發(fā)展用地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃控制，從區(qū)域功能布局的角度確定建設(shè)用地的總體規(guī)模、位置以及總體發(fā)展定位、功能結(jié)構(gòu)等方面內(nèi)容，完善各類公共服務(wù)設(shè)施和市政、道路等基礎(chǔ)設(shè)施，并細(xì)化建設(shè)用地范圍內(nèi)的容量控制，如人口容量、建筑容量等，落實(shí)相關(guān)的強(qiáng)制性和引導(dǎo)性指標(biāo)，如各地塊的綠地率、容積率、建筑限高、建筑密度、配建車位數(shù)、出入口方位、公益性服務(wù)設(shè)施等。

2．有序建設(shè)農(nóng)村居民點(diǎn)

忠和鎮(zhèn)農(nóng)村居民點(diǎn)在空間布局形態(tài)上常表現(xiàn)為小聚居、大分散的特點(diǎn)，低矮的房屋、房前院落、屋旁牲畜棚等是其傳統(tǒng)的景觀形象。對(duì)城市近域鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，由于受城市經(jīng)濟(jì)和生活方式的滲透影響，純粹的傳統(tǒng)居住區(qū)正在逐漸減少；加之區(qū)域非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地散亂分布對(duì)村莊空間格局的破壞，沿國(guó)道109線一側(cè)的村屯作坊企業(yè)與居住的混合布局，臨近中心城區(qū)的城郊居住小區(qū)的規(guī)劃建設(shè)等，都使農(nóng)村居民點(diǎn)的景觀風(fēng)貌趨于不協(xié)調(diào)。

為提升鄉(xiāng)村整體居住水平，需擴(kuò)大居點(diǎn)規(guī)模，完善配套基礎(chǔ)設(shè)施。因此，將農(nóng)村居民點(diǎn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)控規(guī)的控制對(duì)象，對(duì)其用地規(guī)劃、建設(shè)區(qū)域、建設(shè)密度、基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面提出統(tǒng)一要求，進(jìn)而指引各居民點(diǎn)的有序建設(shè)。

3．劃定市級(jí)功能區(qū)

對(duì)于以未利用地新開發(fā)區(qū)建設(shè)為核心的功能區(qū)，則應(yīng)按照現(xiàn)有城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)土地使用、環(huán)境容量、建筑建造、城市設(shè)計(jì)、配套設(shè)施、行為活動(dòng)等方面進(jìn)行嚴(yán)格控制，通過定性、定量、定位控制加強(qiáng)各類市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升區(qū)域的支撐水平。另外，自然保護(hù)區(qū)、旅游開發(fā)區(qū)、城市開敞空間等生態(tài)空間，以及市政管廊、管線走廊等各類基礎(chǔ)設(shè)施廊道，也是忠和鎮(zhèn)的市級(jí)功能區(qū)，是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和一體化發(fā)展的基礎(chǔ)，需要在控規(guī)編制中專門強(qiáng)調(diào)，如生態(tài)控制區(qū)指引和市政廊道黃線的劃定。

4．規(guī)劃區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施

在忠和鎮(zhèn)范圍內(nèi)，受城市區(qū)域承載的發(fā)展要求，忠和鎮(zhèn)域范圍內(nèi)布局有大量服務(wù)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大型基礎(chǔ)設(shè)施，如現(xiàn)狀的連霍高速、京藏高速、水秦快速路，規(guī)劃的北繞城高速、北山快速路、市域規(guī)劃五號(hào)線等區(qū)域性聯(lián)系通道、跨區(qū)域的道路體系等，大型的變電場(chǎng)所、區(qū)域的垃圾處理設(shè)施、大型給水工程和污水處理系統(tǒng)、垃圾處理場(chǎng)等，這些設(shè)施是整個(gè)城市區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)，需要給予規(guī)劃控制。在區(qū)域研究、總體規(guī)劃等上位規(guī)劃的指導(dǎo)下，控規(guī)中通過控制性規(guī)定來引導(dǎo)設(shè)施的建設(shè)位置、數(shù)量和體量（容量），明確其服務(wù)范圍，從而增強(qiáng)城鄉(xiāng)間聯(lián)系，提高城市區(qū)域整體發(fā)展的潛力。

四、忠和鎮(zhèn)控制編制的要點(diǎn)

1．重點(diǎn)區(qū)域的控規(guī)編制與城市設(shè)計(jì)

控規(guī)與城市設(shè)計(jì)相結(jié)合，或者在控制層面上進(jìn)行部分城市設(shè)計(jì)，是當(dāng)前控制性詳細(xì)規(guī)劃的發(fā)展方向。在編制忠和鎮(zhèn)控規(guī)時(shí)，由于涉及的用地空間規(guī)模相對(duì)較小且不集中，需要有意識(shí)地通過城市設(shè)計(jì)來加強(qiáng)這方面的工作，以指導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)。

2．增加建設(shè)用地適建范圍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地適建類型具有極強(qiáng)的不確定性，尤其是地塊建設(shè)項(xiàng)目所允許的功能，很難通過控規(guī)進(jìn)行選址定位，急需在控規(guī)層面增加其布局的彈性。在具體實(shí)踐中，放寬用地控制的層級(jí)，建設(shè)用地適建范圍可相互兼容，提升設(shè)施布局的靈活性。對(duì)其中的重要設(shè)施則通過文字說明來強(qiáng)調(diào)其規(guī)模、類型等指標(biāo)要求。對(duì)中小學(xué)校、社會(huì)福利設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等予以重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民生活環(huán)境的不斷提升。

3．基于經(jīng)濟(jì)分析的實(shí)施措施

通過完整的經(jīng)濟(jì)分析，可制定出行之有效的調(diào)控措施，包括：①根據(jù)規(guī)劃建立科學(xué)的地租級(jí)差體系，引導(dǎo)土地合理開發(fā)。②靈活運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，通過“貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)”“單元控制”等增強(qiáng)規(guī)劃可實(shí)施性。③對(duì)不同的功能區(qū)，制定相應(yīng)的引導(dǎo)政策和控制標(biāo)準(zhǔn)。④通過聽證制度和規(guī)劃修改、調(diào)整程序，解決因規(guī)劃剛性帶來的系列問題，進(jìn)而引導(dǎo)和規(guī)范規(guī)劃的具體實(shí)踐。

4．河洪道資源化綜合治理

建設(shè)生態(tài)景觀型河洪道。大砂溝流域位于黃河流域中上游，屬黃河左岸的一級(jí)支流，發(fā)源于中心鄉(xiāng)與忠和鎮(zhèn)交界處的青土峴、豐登一帶，平均海拔高度1700m左右，溝道由北向南經(jīng)大三溝、澇池、牟家溝、崖渠川、火燒崖、中鋪?zhàn)?，延伸到城關(guān)區(qū)鹽場(chǎng)堡在城鹽黃河大橋下游400m處注入黃河。大砂溝是評(píng)估區(qū)內(nèi)唯一季節(jié)性河流。溝道內(nèi)平時(shí)干枯，沒有地表徑流，僅在豐水年，特別是大暴雨發(fā)生時(shí)，溝道內(nèi)可形成較大的雨洪水。忠和鎮(zhèn)北龍口規(guī)劃區(qū)目前已對(duì)大砂溝主溝道進(jìn)行了土地開發(fā)，場(chǎng)地平整工作已完成，大砂溝主溝已完成了90%的土方填筑工作。過去治理河洪道往往重視河洪道本身的行洪、排澇等功能，對(duì)于城區(qū)近域鄉(xiāng)鎮(zhèn)的河洪道治理可建立現(xiàn)代城市河洪道綜合治理的生態(tài)治理理念。通過城市地形地貌、水情工情、洪澇災(zāi)害及周邊專題論證規(guī)劃分析，在滿足基本防洪安全和排水順暢的前提下，引入生態(tài)補(bǔ)水，通過河道邊界生態(tài)處理，注意河道的清淤處理。結(jié)合洪道整治，實(shí)施水環(huán)境景觀、美化與亮化工程。

5．交通發(fā)展趨勢(shì)及靜態(tài)交通規(guī)劃

忠和鎮(zhèn)定位為商貿(mào)物流功能鎮(zhèn)，擁有現(xiàn)代化商貿(mào)交易、管理的運(yùn)輸站場(chǎng)及保養(yǎng)維修設(shè)備，配備倉(cāng)儲(chǔ)、加工、批發(fā)、商貿(mào)及其配套生活設(shè)施，由專業(yè)性的物流行業(yè)和相關(guān)企業(yè)組成產(chǎn)業(yè)集群和集聚區(qū)。在用地性質(zhì)上主要體現(xiàn)為倉(cāng)儲(chǔ)和堆場(chǎng)形式，主要服務(wù)大、中型貨車，屬于專業(yè)車輛。停車分為兩類：一類是園區(qū)內(nèi)部的建筑物配建停車，主要是為進(jìn)出園區(qū)的客車服務(wù)；另一類則是專為進(jìn)出同區(qū)的外來貨運(yùn)車輛停車服務(wù)。停車具有服務(wù)對(duì)象基本是貨車，停車群聚現(xiàn)象明顯，大型、特大型貨運(yùn)車輛停車比例高，時(shí)間長(zhǎng)等特性。規(guī)劃按照現(xiàn)代物流意識(shí)，需求量決定泊位量，統(tǒng)一與分散的原則，各類停車場(chǎng)用地的總和占整個(gè)物流用地的比例約15%。停車數(shù)量需盡可能結(jié)合市場(chǎng)的實(shí)際需要來確定，做到彈性發(fā)展。

（作者單位：蘭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）