■ 王 昊

區(qū)域一體化背景下的高鐵樞紐與高鐵新城

■ 王 昊

從2005年7月京津城際開工建設(shè)以來，截至2015年底，我國高鐵的運(yùn)營里程已達(dá)1.9萬公里，超過了世界上其他國家高鐵運(yùn)營里程的總和，成為當(dāng)之無愧的高鐵大國。根據(jù)《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃（2016）》，到2025年，我國高鐵網(wǎng)絡(luò)規(guī)模將達(dá)到3.8萬公里左右，聯(lián)通人口50萬以上的大中城市。高鐵建設(shè)帶動了技術(shù)創(chuàng)新，對促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)與社會的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展可謂功不可沒。但同時，受到理念經(jīng)驗(yàn)滯后、管理體制分割的影響，我國高鐵樞紐的建設(shè)以及高鐵與城市發(fā)展的銜接關(guān)系，也存在著獨(dú)特的問題與欠缺。

一、特征與問題

（一）新站遠(yuǎn)離城市核心區(qū)，與城市發(fā)展缺乏耦合

與國外高鐵建設(shè)的情況相比，我國高鐵站的選址由于城市發(fā)展階段和體制原因而擁有自身的特色。

歐洲的高速鐵路建設(shè)多值城市化平穩(wěn)發(fā)展時期，城市已經(jīng)沒有外延發(fā)展的動力。同時，歐洲鐵路多由私營部門建設(shè)經(jīng)營，對客流的極度重視，使他們大多選擇通過改造線路，接入既有老站的方式發(fā)展高鐵；即使是建設(shè)新站，也會盡量靠近城市的客流中心—老城。也正是在這樣的情況下，歐洲高鐵網(wǎng)絡(luò)為了客源，部分犧牲了鐵路運(yùn)營的時速。只有日本在高鐵建設(shè)時期，城市化率約為46%，與我國有類似之處（我國廣深高鐵興建時城市化率約為35%）。因此，日本城市高鐵站的選址也有位于城市郊區(qū)的現(xiàn)象；但由于城市建設(shè)與經(jīng)驗(yàn)體制不同，城市尺度差異等原因，日本城市新建高鐵車站與城市中心區(qū)的距離總體上小于我國，如：始建于1970年代的橫濱高鐵車站位于市中心北面約7公里處；始建于1964年的新大阪高鐵車站距大阪城市中心區(qū)6公里。

我國城市新增高鐵站的選址，可以看作是快速城市化背景下，鐵路部門建設(shè)主導(dǎo)、地方政府參與博弈的綜合結(jié)果。鐵路部門推行高鐵建設(shè)的目標(biāo)首先是運(yùn)行速度達(dá)標(biāo)、建設(shè)成本與建設(shè)工期可控。為了達(dá)到250～350公里/小時的運(yùn)營時速，高鐵線路的轉(zhuǎn)彎半徑需要達(dá)到4～7公里，以這樣的線路要求進(jìn)入城市的已建成區(qū)，拆遷量和改造難度可想而知，拆遷帶來的不確定性更會嚴(yán)重拖后施工進(jìn)度，難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)高鐵建設(shè)的規(guī)模效益和技術(shù)超越。從這個意義上說，高鐵站離城市中心過遠(yuǎn)，甚至可以看作是實(shí)現(xiàn)高鐵大國雄心壯志的必然代價。

在高鐵選址過程中，城市政府參與博弈的話語權(quán)與城市等級密切相關(guān)，對于地級及以下城市而言，無論遠(yuǎn)近，只要能夠爭取到高鐵設(shè)站，就已經(jīng)需要運(yùn)氣和努力。而對于有一定話語權(quán)的省會及副省級以上城市，地方政府的土地財政訴求和城市經(jīng)營思路在某種程度上甚至起到了把高鐵站推出城市老中心的作用。2000年以來，我國的城市化率基本保持了年均1%的增長速率，每年新增的2000萬人口和與之相對應(yīng)的2000平方公里用地，為地方政府建設(shè)高鐵新城樹立了信心。除了少數(shù)由于抱持傳統(tǒng)思維，認(rèn)為鐵路客站臟亂差不愿意將其引入市中心以外，城市政府普遍把高鐵車站建設(shè)看作可以刺激城市經(jīng)濟(jì)增長，帶動新城新區(qū)建設(shè)的觸媒。由于既有建成區(qū)現(xiàn)狀復(fù)雜，可供新建的用地過少，新建高鐵站選址于市中心難以獲得高額的賣地回報，因此，城市政府也具有將高鐵站放在較為“空曠”地區(qū)的訴求。在此因素影響下，我國高鐵新站離城市中心區(qū)的距離基本在10公里左右。

但是，根據(jù)我國以往新城建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，大部分成功實(shí)施了新城建設(shè)的城市，新城中心距離老城的距離都在6公里以內(nèi)，10公里的距離為基礎(chǔ)設(shè)施的連片發(fā)展設(shè)置了不小的障礙（表2）。同時還應(yīng)看到的是，高鐵新城并不是城市結(jié)構(gòu)擴(kuò)張的全部，很多城市在同期還有更多分散的副中心和新城建設(shè)計劃?？梢哉f，高鐵作為新城新區(qū)建設(shè)的一種類型，只是城市經(jīng)營和土地財政的一個題材，并沒有真正凝聚城市發(fā)展的合力。

目前，我國東部和中部地區(qū)的高鐵建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了以城際網(wǎng)絡(luò)為主的階段，上述部門協(xié)調(diào)機(jī)制的障礙，在這一階段會成為區(qū)域一體化發(fā)展真正的牽絆。事實(shí)上，目前很多省份的城際網(wǎng)絡(luò)都存在這樣的問題，城際站選址偏遠(yuǎn)，和途經(jīng)每個城市的中心、副中心、機(jī)場都不發(fā)生任何關(guān)系，看起來服務(wù)了多個城市，其實(shí)卻是一個“雞肋型”的基礎(chǔ)設(shè)施。試想，作為主要解決城鎮(zhèn)群內(nèi)部聯(lián)系的線路，如果和每個城市的每個客流中心都不耦合，它又是服務(wù)誰的呢？之間的談判會逐漸趨向于方便乘客（增加設(shè)施服務(wù)吸引力）和節(jié)省空間（降低租金和維護(hù)成本）。因此，為高鐵站接駁的長途與公交車，會趨向于用最少的場站面積服務(wù)最多的線路和旅客，體量巨大而沒有具體功能的廣場空間會被認(rèn)為是巨大的浪費(fèi)。

我國鐵路、民航、長途等等交通設(shè)施分屬于不同的行政管理部門，職責(zé)分工決定了每個條線單元，一方面出于相關(guān)利益最大化的考慮，都想多占地；另一方面囿于一些制度安

（二）車站建設(shè)自成一統(tǒng)，缺乏與城市空間的銜接

國外的鐵路和站場，以及站場周邊的長途、出租等實(shí)施，很多是充分面向市場的私有部門或混合所有制部門在負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營，在市場營利的預(yù)期驅(qū)使下，各類交通換乘設(shè)施排，無法超越這一用地邊界整合空間與功能。與此同時，城市政府對高鐵站的訴求更多基于景觀和形象方面，擁有氣派的立面和體量，能夠代表城市的現(xiàn)代化建設(shè)成就，甚至先于換乘功能的考慮。事實(shí)上，在實(shí)際操作中，城市政府也缺乏整合鐵路部門的意識、資源與技術(shù)手段。這樣的制度缺陷，造成了我國高鐵樞紐普遍存在的占地過大、換乘距離長、人車交織干擾等問題。

表1 我國部分高鐵站與城市既有中心距離（單位：公里）

表2 我國部分城市新城中心距離老城的距離（單位：公里）

（三）小汽車主導(dǎo)的交通發(fā)展思路制約了車站與城市的空間融合

歐洲和日本的高鐵車站，例如柏林站、京都站、東京站和大阪站等，位于繁華的城市中心，在承擔(dān)大運(yùn)量鐵路客流的同時，往往還進(jìn)行了大規(guī)模的物業(yè)開發(fā)。但這些車站周邊卻是城市中心常見的小街區(qū)和密路網(wǎng)，更不會看到我國高鐵站普遍采用的立體匝道模式。上述車站的高效運(yùn)營，有賴于綠色出行的理念和地鐵的高分擔(dān)率，東京站地鐵的分擔(dān)比例高達(dá)90%，綠色出行理念支撐下的高鐵車站，外圍環(huán)境真正做到了以人為本。

圖1 柏林站與東京站的外部環(huán)境

在汽車產(chǎn)業(yè)政策的陪伴下，我國的城市交通解決方案中往往將機(jī)動車尤其是小汽車的通行放在首位，在高鐵站建設(shè)中，這樣的特征尤為明顯。我國的高鐵站經(jīng)常有各種類型的匝道，將小汽車引導(dǎo)到最靠近候客大廳的位置，為小汽車出行提供最方便的設(shè)施。而在實(shí)際運(yùn)行的過程中，隨著運(yùn)量的增大，匝道的有效性逐漸令人質(zhì)疑，16節(jié)編組的高鐵列車能夠搭乘近1200人，而在高峰小時，特大城市的始發(fā)站每3分鐘就會有一輛車發(fā)出，即使按照只有50%的滿客率計算，每小時也需要5000輛小汽車，而匝道和樞紐銜接的界面畢竟是有限的。因此，即使擁有四通八達(dá)的匝道，北京南站的早高峰時段也仍然擁堵不堪。以機(jī)動車為導(dǎo)向的匝道不僅在交通集散方面浪費(fèi)了大量的資源，同時也成為了限制車站建筑與周邊城市步行公共空間融合銜接的障礙，進(jìn)一步限制了車站與城市的一體化發(fā)展。

二、趨勢與判斷

（一）客流的高端化與頻繁化

從乘客構(gòu)成的角度分析，隨著高鐵技術(shù)的超越，在對外交通領(lǐng)域，鐵路出行相比于小汽車獲得了壓倒性的優(yōu)勢，從而使鐵路的客流特征發(fā)生了革命性變化。對于現(xiàn)代化的高鐵及城際客運(yùn)樞紐而言，對外出行時城際商務(wù)、都市區(qū)通勤逐步占據(jù)主體，呈現(xiàn)高頻、高時間價值、日常性客流特征。一方面，這種高頻次、高舒適預(yù)期的日常出行，使人們對出行時間、換乘效率和舒適度都有了更高的追求，隨著電子售票的普及，在露天廣場上日曬雨淋的換乘和等候行為，早已退出了歷史舞臺。新的換乘行為需要一個全天候、無障礙、人車分行的空間，“無縫銜接”首先要做到換乘空間能夠遮風(fēng)擋雨，目前的站前廣場再大，也解決不了這個空間需求問題。另一方面，這樣的客流特征也為樞紐與城市功能的相互促進(jìn)準(zhǔn)備了條件，對外出行流與商務(wù)往來、區(qū)域通勤客流逐漸趨同、重疊，客觀上促進(jìn)了客運(yùn)樞紐與功能中心的進(jìn)一步耦合。

（二）網(wǎng)絡(luò)加密與節(jié)點(diǎn)耦合

從區(qū)域一體化時代各城市功能節(jié)點(diǎn)發(fā)展的角度分析，隨著區(qū)域高速交通設(shè)施網(wǎng)路的不斷加密，世界大都市區(qū)城市網(wǎng)絡(luò)化分工的趨勢逐步增強(qiáng)。在城市群內(nèi)部，單個城市，尤其是特大城市，已不再是等級位序結(jié)構(gòu)中的一塊“鐵板”，其重要的城市節(jié)點(diǎn)面臨與區(qū)域其他節(jié)點(diǎn)更加直接的競爭與分工（圖2）。這樣的城市節(jié)點(diǎn)，也更需要與樞紐耦合，接入?yún)^(qū)域城鎮(zhèn)群網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；袌鲋沃碌膶I(yè)化發(fā)展。

表3 高鐵時代客流特征的改變

圖2 城鎮(zhèn)體系網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展時期城市中的重要節(jié)點(diǎn)直接參與區(qū)域分工

三、對策與建議

（一）從政績工程到以人為本

十九大報告中203次提到“人民”，在新的歷史時期，“讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民”，也應(yīng)成為我國高鐵樞紐建設(shè)及高鐵新城發(fā)展的總體目標(biāo)。

高鐵，尤其是其中的城際樞紐，應(yīng)該作為城市的一項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施來考慮，積極與城市功能對接耦合。對于特大城市而言，樞紐建設(shè)要在追求規(guī)模效應(yīng)和服務(wù)的均等化上面找到平衡，單個樞紐不應(yīng)一味貪大求全，更不應(yīng)把建設(shè)亞洲最大、全國最大作為目標(biāo)，而是應(yīng)該象中小學(xué)等服務(wù)設(shè)施一樣，將更均等、更便利地服務(wù)全體市民作為努力的原則。例如：隨著北京城市規(guī)模的拓展和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，未來的通州新區(qū)也應(yīng)該安排可以與大多數(shù)區(qū)域城市直接聯(lián)系的高鐵樞紐，使生活工作在通州的居民不用輾轉(zhuǎn)來到北京南站乘車。而對于高鐵站沿線的小城市而言，更應(yīng)清醒認(rèn)識高鐵的時空壓縮效應(yīng)，從城鎮(zhèn)群的專業(yè)化服務(wù)需求方面，尋求自身定位，切忌照搬大城市高鐵新城集中發(fā)展商務(wù)商業(yè)功能的發(fā)展模式，不應(yīng)片面追求高鐵新城的建設(shè)規(guī)模與建設(shè)速度，更不應(yīng)為了實(shí)現(xiàn)近期基礎(chǔ)設(shè)施的投資拉動效力而犧牲長遠(yuǎn)發(fā)展。對于地處特大城市周邊的小城市城際站，可以借鑒日本的掛川站等，發(fā)展休閑宜養(yǎng)等特色化的產(chǎn)業(yè)，也可以結(jié)合特色小鎮(zhèn)，提升城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和環(huán)境。事實(shí)上，國外高鐵新城的建設(shè)常需歷時30年才能逐步成熟，無論是特大城市還是中小城市高鐵新區(qū)的建設(shè)，都需要克服“急功近利”的政績觀。

在高鐵樞紐建設(shè)方面，切實(shí)考慮旅客的換乘需求，通過體制機(jī)制和技術(shù)創(chuàng)新，整合各自獨(dú)立的交通設(shè)施，盡早以全天候舒適安全的換乘空間和分散布局、規(guī)模適度的避險空間，取代目前大而無當(dāng)?shù)恼厩皬V場。分布在不同級別城市、不同區(qū)位的高鐵樞紐，其空間整合與設(shè)計的手法也應(yīng)因地制宜。位于特大城市、大城市中心區(qū)位的高鐵樞紐，應(yīng)結(jié)合舊城整治與更新，借鑒國外樞紐綜合體的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，將商業(yè)功能組合進(jìn)樞紐空間，為乘客提供多元便利的服務(wù)，為樞紐的高品質(zhì)運(yùn)營提供可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)支撐。位于小城市的高鐵樞紐，更應(yīng)注重自身的鄉(xiāng)土特色，不要盲目抄襲大城市的宏偉壯麗，而是用特色化的手法，創(chuàng)造遮風(fēng)擋雨、創(chuàng)造親切宜人的換乘空間。同時，在景觀空間提升方面，高鐵樞紐應(yīng)與城市其他建筑一樣，成為維護(hù)城市空間、促進(jìn)街區(qū)活力的有效元素，不但不應(yīng)該用匝道和停車設(shè)施將自身隔離開來，還應(yīng)通過立體的空間設(shè)計，起到彌合鐵路兩側(cè)互相割裂的城市空間、創(chuàng)造新的宜人城市場所的作用。

（二）從各自為政到系統(tǒng)整合

在城市建設(shè)層面，高鐵樞紐與城市功能的系統(tǒng)整合，將為城市及區(qū)域的發(fā)展提供全新的前景，虹橋樞紐的選址與建設(shè)，就是這方面的優(yōu)秀案例。京滬高鐵的建設(shè)，本來要利用原來位于上海西南側(cè)的七寶火車站，但這樣的布局會造成虹橋機(jī)場和七寶車站相鄰并置，鐵路線、機(jī)場限高分割限制城市空間的局面。因此，虹橋樞紐的建設(shè)系統(tǒng)整合了高鐵與機(jī)場，形成了服務(wù)于整個長三角的綜合樞紐，對區(qū)域的發(fā)展起到了很好的帶動作用。配合珠三角城際軌道網(wǎng)的調(diào)整，深圳的城市布局也日益體現(xiàn)了樞紐與城市功能系統(tǒng)整合的思路，每一個功能中心和城際鐵路的樞紐都建立了比較好的耦合關(guān)系，體現(xiàn)出了城市和鐵路部門協(xié)商和整合的新前景。

而在樞紐建設(shè)方面，虹橋樞紐也是系統(tǒng)整合的優(yōu)良范例。樞紐的系統(tǒng)整合，體現(xiàn)在從乘客的需求出發(fā)，打破以部門管理為出發(fā)點(diǎn)的空間組合方式。目前正在編制的《城市綜合客運(yùn)樞紐建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》正在進(jìn)行這方面探索。具體做法是：第一，在鐵路建設(shè)部門為火車場站立項(xiàng)的時候，城市政府設(shè)立與之相配套的樞紐換乘中心項(xiàng)目，為樞紐換乘空間提供制度、人員與資金保障。第二，樞紐換乘中心，拆分重組傳統(tǒng)意義上的長途客運(yùn)站和公交首末站等設(shè)施，把所有交通功能中為乘客接駁直接服務(wù)的功能空間靠近進(jìn)出站口集中布置，而讓為車輛運(yùn)營服務(wù)的停保場、維修廠等設(shè)施，遠(yuǎn)離人行空間獨(dú)立布局。在集約發(fā)展要求嚴(yán)格的城市中心地區(qū)，建議采用“一站兩址”的方式，將為車服務(wù)的空間布局在城市外圍用地條件更加充足的地區(qū)。只有通過上述的系統(tǒng)整合，才能有效地將包括長途在內(nèi)的客運(yùn)服務(wù)引入高鐵樞紐，在為旅客提供更多綠色出行選擇的同時，切實(shí)減少樞紐周邊城市道路交通的壓力。事實(shí)上，深圳羅湖口岸的樞紐運(yùn)營，已經(jīng)為這種安排提供了先例，與口岸配套的長途客運(yùn)站只有50多個車位的空間，但每天也安全高效地運(yùn)營了50多條線路。

（三）從小汽車優(yōu)先到綠色發(fā)展

國外城市發(fā)展的趨勢已經(jīng)表明，以綠色交通為導(dǎo)向的城市建設(shè)，是后工業(yè)化時代樞紐建設(shè)的努力方向。國外一些成功的高鐵車站不僅將行人作為空間設(shè)計的主體，也安排了很多自行車接駁甚至搭乘城際軌道的設(shè)施。荷蘭等國家甚至在城際站點(diǎn)地區(qū)發(fā)明出促進(jìn)“交通公平”的新理念，規(guī)定從特定地點(diǎn)到達(dá)樞紐和中心地區(qū)，無論采用何種交通方式，旅行時間需要大體一致。由于開車出行一般會快于站站停的公交車和軌道，因此這些國家以城際軌道樞紐站1公里為半徑，設(shè)置了只有公交和慢行可以進(jìn)入的特殊區(qū)域，小汽車的駕駛者要停在這個區(qū)域之外步行進(jìn)入，最終大家到達(dá)目的地的時間一致。事實(shí)上，這種慢行區(qū)域的設(shè)定，不僅提升了樞紐周邊的空間品質(zhì)，也為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了助力。國外后工業(yè)化城市發(fā)展的實(shí)踐證明，只有以人為本的空間才能有活力，才能以多樣性吸引創(chuàng)新人才和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的聚集，以綠色出行為基礎(chǔ)，人為本的城市空間，是后工業(yè)時代創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體，也是城市發(fā)展繁榮的空間基礎(chǔ)。

圖3 荷蘭城際客站周邊的慢行區(qū)

在我國，生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展也已陸續(xù)成為探索新型城鎮(zhèn)化、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要理念。在未來高鐵樞紐的建設(shè)中，應(yīng)打破以車為本的思維慣性，在城市中心區(qū)的運(yùn)量大站，早日放棄大匝道的處理方式，通過包括地鐵、長途車、公交、自行車在內(nèi)的綠色交通方式疏解城市客流，將城市樞紐周邊的空間還給行人。事實(shí)上，雖然一直存在爭議，但深圳羅湖口岸的規(guī)劃，早在10年前就樹立了以地鐵作為主要接駁方式的理念，樞紐將地鐵站盡量靠近口岸，置于布局的中心，而小汽車、出租車等設(shè)施都放在外圍。

四、結(jié)語

以往我國高鐵新城與高鐵樞紐的建設(shè)教訓(xùn)，逐步為問題的解決提供了條件?！秶鴦?wù)院辦公廳《關(guān)于支持鐵路問題，既源于體制機(jī)制的割裂，也涉及理念與經(jīng)驗(yàn)的滯后，但10年發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號）》的出臺，標(biāo)志著一貫自成體系的鐵路系統(tǒng)，已經(jīng)做好了與城市融合的制度準(zhǔn)備。隨著規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域“生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)”發(fā)展理念的提出，系統(tǒng)整合高鐵樞紐與城市功能，實(shí)現(xiàn)綠色化發(fā)展的目標(biāo)，必將成為我國未來樞紐建設(shè)的主旋律。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展，以乘客需求為本，整合各類空間與設(shè)施，促進(jìn)高鐵樞紐與城市在功能、空間與景觀上的共生與共榮，面臨著廣闊的前景。中國的高鐵樞紐與高鐵新城，在不斷探索與改進(jìn)的旅程中，必將成為人類城市建設(shè)歷史中獨(dú)特且輝煌的存在。

（作者系宇恒可持續(xù)交通研究中心交通規(guī)劃總監(jiān)）