王 昕,張 光

(中國(guó)人民公安大學(xué), 北京 100038)

淺談加拿大警察機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)我國(guó)公安改革的啟示

王 昕,張 光

(中國(guó)人民公安大學(xué), 北京 100038)

完善機(jī)構(gòu)設(shè)置提升警務(wù)效能是新時(shí)期公安改革的主要目標(biāo)之一，加拿大警察機(jī)構(gòu)設(shè)置因其多元的政治文化體制具有鮮明的特點(diǎn)，值得各國(guó)學(xué)習(xí)借鑒。本文通過(guò)傳統(tǒng)的質(zhì)性研究方法，對(duì)大量文獻(xiàn)進(jìn)行分析歸納，說(shuō)明加拿大各級(jí)警察機(jī)構(gòu)設(shè)置概況、總結(jié)其典型特征，以期借他山之石對(duì)國(guó)內(nèi)公安改革工作起點(diǎn)滴借鑒作用，為公安學(xué)研究與實(shí)踐提供有益參考。

加拿大警務(wù)；機(jī)構(gòu)設(shè)置；公安改革

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“全面深化改革”的戰(zhàn)略部署。2015年2月中央審議通過(guò)《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)改革方案，建立符合公安機(jī)關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)管理體制是全面深化公安改革的總體目標(biāo)之一。在改革的大時(shí)代背景之下，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)治安形勢(shì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的繁重工作任務(wù)，如何利用有限的警力資源提升社會(huì)綜合治理能力便成為公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要目標(biāo)之一。加拿大政治體制為聯(lián)邦制、君主立憲制及議會(huì)制，人口約3300余萬(wàn)，是一個(gè)移民國(guó)家。多元的政治體制與文化環(huán)境造就了加拿大各地區(qū)之間的差異，同時(shí)也形成了加拿大特有的警察管理體制。權(quán)責(zé)一致、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、職能整合、注重實(shí)效是加拿大警察機(jī)構(gòu)設(shè)置的鮮明特點(diǎn)，值得各國(guó)警察機(jī)關(guān)和警察機(jī)構(gòu)管理人員學(xué)習(xí)，對(duì)國(guó)內(nèi)的公安改革工作同樣具有啟示和借鑒作用。

二、加拿大警察機(jī)構(gòu)設(shè)置概況及其特點(diǎn)

因歷史、傳統(tǒng)、觀念、政治制度等差異，世界各國(guó)警察機(jī)構(gòu)在管理體制、分類制度和方法上有著較大不同。就管理體制而言，大致可分為“地方自治”、“中央集權(quán)”、“地方自治與中央集權(quán)結(jié)合型”三種基本類型。加拿大警察機(jī)構(gòu)包括四個(gè)層次：聯(lián)邦警察、省警察、市警察、原住民警察。除此以外，還有私人安全服務(wù)和輔助警察服務(wù)。后者都是由特殊身份的警察組成的，包括加拿大太平洋鐵路警察局和加拿大國(guó)際鐵路警察局,他們都執(zhí)行各自機(jī)構(gòu)的組織條例，以此來(lái)保護(hù)大城市市民的生命財(cái)產(chǎn)安全。四個(gè)層次的警察機(jī)構(gòu)之間相互獨(dú)立，并無(wú)隸屬關(guān)系，因此加拿大警察管理體制屬于“地方自治”型。

(一)加拿大各級(jí)警察機(jī)構(gòu)設(shè)置概況

1.聯(lián)邦級(jí)警察機(jī)構(gòu)。加拿大皇家騎警(RCMP)是加拿大皇家騎警法案授權(quán)下的組織，按照該法案，皇家騎警由總委員負(fù)責(zé)，通過(guò)加拿大公共安全總理委任，具有控制和管理相關(guān)事項(xiàng)的權(quán)利?；始因T警與各省市達(dá)成相關(guān)治安協(xié)議，并為之提供警務(wù)服務(wù)。皇家騎警和省警察、市警察之間只有協(xié)作關(guān)系，而沒(méi)有隸屬關(guān)系，但是皇家騎警可以承擔(dān)省級(jí)職能和市級(jí)職能，除了對(duì)外事務(wù)由皇家騎警辦理外，日常工作都獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)且職權(quán)相同，可以說(shuō)是“三警獨(dú)立”，不是所有的市都設(shè)立警察組織，沒(méi)有警察組織的省市就要聘請(qǐng)皇家騎警擔(dān)任維護(hù)治安的工作，皇家騎警的費(fèi)用也由省市級(jí)財(cái)政承擔(dān)[1]?；始因T警的職責(zé)是執(zhí)行全國(guó)各省的刑事及法律(除安大略省和魁北克省以外)，并為育空地區(qū)、西北地區(qū)和努納武特地區(qū)以及180個(gè)城市提供警務(wù)服務(wù)。安大略省和魁北克省各自有警察部隊(duì),皇家紐芬蘭警察則與皇家騎警分擔(dān)紐芬蘭省的警察任務(wù),其余各省則與皇家騎警簽訂合同，由皇家騎警提供服務(wù)另外還有國(guó)家鐵路警察局和太平洋鐵路警察局。

表1 加拿大警察機(jī)構(gòu)設(shè)置表*Curt T.Griffths.Canada Police Work[M],Nelson Education,2016:62.

皇家騎警總部在渥太華市，分為15個(gè)區(qū)(“B”區(qū) 、“C”區(qū)、“D”區(qū)、“倉(cāng)庫(kù)”部門(培訓(xùn)學(xué)校)、“E”區(qū)、“F”區(qū)、“J”區(qū)、“K”區(qū)、“L”區(qū)、“M”區(qū)、“首都”區(qū)、“O”區(qū)、“V”區(qū))，再加上總部渥太華。每一個(gè)部門由一個(gè)指揮官進(jìn)行管理，并按照字母順序指定。每個(gè)區(qū)的分布近似于省界限，總部都在各自的省或地區(qū)省會(huì)(除首都渥太華、“C”蒙特利爾、“E”溫哥華以外)?，F(xiàn)共有28461名雇員，其中專員1人、副專員7人、助理專員26人、總警司58人、警長(zhǎng)179人、偵查員348人、陸戰(zhàn)隊(duì)軍士長(zhǎng)1人、軍士長(zhǎng)1人、工作人員軍士長(zhǎng)1名、工作人員警官812名、警官1923名、下士3377名、警員11491名、特別警察55名、文職人員3838名、公務(wù)員6331名，加拿大皇家騎警機(jī)構(gòu)設(shè)置詳情見(jiàn)圖1。

圖1 加拿大皇家騎警機(jī)構(gòu)設(shè)置圖

2.省警察機(jī)構(gòu)。加拿大省警察局為市區(qū)外圍農(nóng)村地區(qū)提供警務(wù)服務(wù)，他們執(zhí)行省法律與刑法。加拿大有三個(gè)主要省警察機(jī)構(gòu)：安大略省警察局，魁北克警察局，皇家紐芬蘭警察局。皇家紐芬蘭警察局僅對(duì)科納布魯克，丘吉爾瀑布，拉布拉多市，圣約翰斯和其他一些更小的相鄰的社區(qū)負(fù)責(zé)。省區(qū)域的其他地方包括高速公路，是由皇家騎警負(fù)責(zé)，紐芬蘭地區(qū)沒(méi)有其他獨(dú)立的市警察機(jī)構(gòu)。

魁北克省警察局的使命是：維護(hù)和平與公共秩序，預(yù)防和懲治犯罪，確保人員和財(cái)產(chǎn)安全，保障每個(gè)人的權(quán)利和自由；尊重受害者和專心聆聽(tīng)他們的需求；參與社區(qū)就多元文化?？笨耸」苍O(shè)120個(gè)警察派出機(jī)構(gòu)為公民提供服務(wù)，劃分為東、南、西、北四個(gè)區(qū)域，每個(gè)區(qū)域都設(shè)有一個(gè)總部，其活動(dòng)由該區(qū)的警察指揮官領(lǐng)導(dǎo)?？笨耸≡诿伤乩餇栐O(shè)有總司令部，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)域活動(dòng)，提供專業(yè)化的管理服務(wù)。

截至2015年3月31日，魁北克省共有5683名警察，1742名普通文職人員，808名不固定文職人員，魁北克警察機(jī)構(gòu)設(shè)置詳情見(jiàn)圖2。

圖2 魁北克省警察局機(jī)構(gòu)設(shè)置圖

3.市警察機(jī)構(gòu)。市警察局在本市區(qū)域內(nèi)具有管轄權(quán)，市局警察人數(shù)占加拿大警察總?cè)藬?shù)2/3,市警察局執(zhí)行加拿大刑法、省政府規(guī)章、市政章程和部分聯(lián)邦章程等法律法規(guī)。按照加拿大的有關(guān)規(guī)定，人口超過(guò)5000人的地方，必須提供警察服務(wù)。既可以是由本市獨(dú)自組成警察機(jī)構(gòu)，如溫哥華警察局、多倫多警察局；也可以由市政府和皇家騎警簽署協(xié)議，由皇家騎警派駐人員提供警察服務(wù)，履行地方警察的職責(zé)，如本那比警察局。因此加拿大市警察機(jī)構(gòu)有以下三種工作方式：(1)利用本市獨(dú)立的警察局；(2)加入其他市現(xiàn)有的警察局；(3)與省警察機(jī)構(gòu)合作。

(1)溫哥華市警察局。溫哥華警察局由溫哥華警察局委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，在不列顛哥倫比亞省警察法的授權(quán)下管理。警察委員會(huì)，每月召開(kāi)一次會(huì)議，由市長(zhǎng)和城市的其他代表公民。宣誓警察有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行刑法，其他聯(lián)邦、省級(jí)法律，市政章程，維持溫哥華的法律和秩序。溫哥華警察局長(zhǎng)直接對(duì)警察委員會(huì)負(fù)責(zé)，從而對(duì)溫哥華的市民負(fù)責(zé)。溫哥華警察局分為三個(gè)部門，一個(gè)警察局副局長(zhǎng)指揮各部門并對(duì)警察局長(zhǎng)匯報(bào)。這些部門按功能或責(zé)任區(qū)進(jìn)行進(jìn)一步劃分，加拿大警察機(jī)構(gòu)設(shè)置詳情見(jiàn)圖3。截至2013年3月時(shí)，溫哥華警局有389名文職人員和1327名發(fā)誓的官員。溫哥華的警員相信他們的服務(wù)水平為“超越呼叫”(beyond the call),他們信奉包括誠(chéng)信、專業(yè)、責(zé)任、尊敬的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)(IPAR)。

(2)多倫多市警察局。多倫多警局現(xiàn)有工作人員共7802人，其中制服警察共5457名，普通公務(wù)員2345名。其中部門警察占53%、進(jìn)行特殊操作的警察占34%、團(tuán)體占8%、行政管理占5%、領(lǐng)導(dǎo)職位占0.2%。

(二)加拿大警察機(jī)構(gòu)設(shè)置特點(diǎn)

加拿大獨(dú)有的政治文化歷史特征使得加拿大形成了國(guó)家、省、市警察的統(tǒng)一體，各層次的警察機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)各不相同，但不乏相同特點(diǎn)。

1.分權(quán)領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的警察制度和組織，實(shí)行完全分權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制，警察機(jī)構(gòu)的部門、警種設(shè)置由聯(lián)邦、州、市、自行決定。加拿大各地警察局絕大多數(shù)由警察局董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，警察局董事會(huì)是警察局的最高管理機(jī)構(gòu)。成員由市長(zhǎng)指派，代表各階層、社區(qū)的利益。委任最高任期四年，若重新委任，不得連續(xù)任職超過(guò)六年，其主要職責(zé)是提供相關(guān)政策和預(yù)算建議，接受市民投訴、咨詢，但不干涉任何警務(wù)決策。警察局長(zhǎng)要向董事會(huì)報(bào)告執(zhí)行的有關(guān)警務(wù)政策和工作預(yù)算，對(duì)警察局工作負(fù)責(zé)。警察局董事會(huì)是獨(dú)立于警隊(duì)日常管理工作的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，又是警察局的最高管理機(jī)構(gòu)，能夠?qū)?duì)的工作起到監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)作用。

圖3 溫哥華警局機(jī)構(gòu)設(shè)置圖

圖4 多倫多警察局職位分布圖

2.機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、優(yōu)化配置。從橫向角度觀察，加拿大主要城市警察機(jī)構(gòu)具有基本類似的部門劃分，

六大部門包括：行動(dòng)巡邏部門，例如巡邏隊(duì)伍、警犬單元、鑒定分隊(duì)、交通隊(duì)、儲(chǔ)備隊(duì)等；調(diào)查部門，負(fù)責(zé)例如一般調(diào)查、重要犯罪調(diào)查、特殊犯罪調(diào)查(例如性侵犯)等；保障部門，例如信息保障科、檔案科、交流中心、社區(qū)服務(wù)中心、犯罪預(yù)防科等；行政管理部門，例如薪資處、財(cái)政辦公室等；人力資源管理部門，負(fù)責(zé)例如職業(yè)發(fā)展、退休、訓(xùn)練等；調(diào)研計(jì)劃部門，負(fù)責(zé)例如策略計(jì)劃、犯罪分析、審計(jì)等。警察機(jī)構(gòu)內(nèi)部橫向劃分分工合理、職責(zé)明確，減少不必要的部門機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高了警察機(jī)構(gòu)辦事效率，節(jié)約行政成本。

圖5 多倫多市警局結(jié)構(gòu)設(shè)置圖

縱觀加拿大聯(lián)邦、省、市警察機(jī)構(gòu)，其層級(jí)劃分不存在機(jī)構(gòu)臃腫的問(wèn)題，組織縱向劃分精簡(jiǎn)，每個(gè)層級(jí)的警察部門都有詳細(xì)明確的分工，同時(shí)管理層級(jí)的精簡(jiǎn)有利于信息的有效傳遞，保證政策規(guī)定的上傳下達(dá)。

3.按需設(shè)職、結(jié)構(gòu)合理。加拿大除了高級(jí)警官和文職人員外，絕大多數(shù)警察都在一線工作，例如多倫多市警察僅有5.2%從事行政管理與領(lǐng)導(dǎo)工作。警力的合理分配使得警察能夠深入社區(qū)了解當(dāng)?shù)刂伟矤顩r，真正實(shí)現(xiàn)“屯警街面”、“警力下沉”的目標(biāo)。同時(shí)非領(lǐng)導(dǎo)職位與職數(shù)的增加能夠?yàn)榫瘑T提供廣闊的晉升空間，增強(qiáng)警察對(duì)組織的信任度。

三、加拿大警察機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)我國(guó)公安改革的啟示

通過(guò)以上對(duì)加拿大警察機(jī)構(gòu)設(shè)置的概況研究中，可以發(fā)現(xiàn)加拿大警察機(jī)構(gòu)在部門設(shè)置與職權(quán)劃分上具有鮮明的特點(diǎn)?！蛾P(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》提出了建立符合公安機(jī)關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)管理體制的總體目標(biāo)，建立符合公安機(jī)關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)管理體制就是要在了解公安體制與公安工作機(jī)制的基礎(chǔ)上準(zhǔn)確把握改革的全局性、系統(tǒng)性、綜合性等特點(diǎn)。加拿大警察機(jī)構(gòu)設(shè)置的鮮明特點(diǎn)在一定程度上對(duì)我國(guó)公安結(jié)構(gòu)改革具有借鑒意義。

(一)橫向結(jié)構(gòu)上整合權(quán)力部門

按照O.W.威爾遜在《警察行政》中所提出的部門設(shè)置原則，將目的、過(guò)程、方法或保護(hù)對(duì)象相似的任務(wù)歸為一類，交給由一個(gè)人控制的一個(gè)或若干各部門去執(zhí)行，加拿大警察局的部門設(shè)置高度精簡(jiǎn)，局機(jī)關(guān)一般只設(shè)5至6個(gè)大部門(如大城市多倫多市警察局)。加拿大市警察機(jī)構(gòu)在進(jìn)行警種劃分時(shí)，將職能相近的警種進(jìn)行分類合并，實(shí)際上是“一警多能”，能夠盡可能避免險(xiǎn)過(guò)細(xì)的警種劃分帶來(lái)的資源浪費(fèi)和互相推諉的現(xiàn)象。相對(duì)“粗放”的警種劃分模式能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)化管理和配置，體現(xiàn)現(xiàn)代人事管理的特征——“理性”和“效率”。我國(guó)目前的警種劃分有些過(guò)于精細(xì)了，由于各警種的職責(zé)之間存在較大的重疊，如治安警、巡警、交警、戶籍警，他們之間的聯(lián)系度就很高。過(guò)細(xì)的警種劃分容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)冗雜混亂，違背了分類管理精細(xì)化的初衷。例如:浙江嘉興市公安局南湖分局作為大警種制改革的試點(diǎn)單位，自2013年開(kāi)始探索大警種制改革，在通盤考慮整體進(jìn)程的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“小步快走”的思路，先易后難、因地制宜，成熟一個(gè)、實(shí)施一個(gè)，用一步改革的紅利為下一步改革“鋪路搭橋”。3年實(shí)踐中，他們“大警種、小專業(yè)，小機(jī)關(guān)、大基層，小機(jī)關(guān)、大作為”的整體目標(biāo)水到渠成。32個(gè)機(jī)關(guān)部門被整合成9個(gè)大部門和大警種，大量警力推向?qū)崙?zhàn)一線，警種角色“各歸各位”，警務(wù)效能大幅躍升[2]。全面深化公安改革就要遵循整合原則，將職能相近的有關(guān)部門合并管理，減少資源浪費(fèi)，更有效地進(jìn)行權(quán)責(zé)分配，解決了部門機(jī)構(gòu)林立帶來(lái)的職能不清、推諉扯皮難題。

(二)縱向結(jié)構(gòu)上精簡(jiǎn)微觀層級(jí)

加拿大絕大部分警察機(jī)構(gòu)都屬于扁平狀模式，管理層級(jí)較少，有利于信息的傳遞與政令的上傳下達(dá)。2010年河南新鄉(xiāng)公安改革將縱向結(jié)構(gòu)“三級(jí)變兩級(jí)”，由“市局—分局—派出所”變?yōu)椤笆芯帧沙鏊保怀蜂N了分局架構(gòu)，整合組建新的派出所。2011年黃石公安改革將三級(jí)結(jié)構(gòu)變?yōu)椤笆芯帧志帧眱杉?jí)組織。兩次改革都從縱向結(jié)構(gòu)上對(duì)公安部門進(jìn)行了精簡(jiǎn)，避免由于層級(jí)過(guò)多帶來(lái)的結(jié)構(gòu)冗雜、層級(jí)交流不暢等現(xiàn)象的發(fā)生。機(jī)構(gòu)“瘦身”能夠?yàn)楣矙C(jī)關(guān)“減負(fù)”，但是結(jié)構(gòu)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身。在機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程中不能急于求成、為改而改，而是要堅(jiān)持“小步快走”的思路，真正將改革效能落到實(shí)處。

(三)完善編制結(jié)構(gòu)與職務(wù)序列

加拿大警察機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)警察都處于一線基層執(zhí)法工作崗位，僅有極少比例人員從事行政與管理類工作?！蛾P(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》提出了建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點(diǎn)、有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度，這其中當(dāng)然包括了完善人民警察編制結(jié)構(gòu)與職務(wù)序列。警力下沉是解決基層執(zhí)法部門警力不足難題的重要方式，剛性推進(jìn)機(jī)關(guān)“瘦身”，警力下沉的前提是建立符合人民警察職業(yè)特點(diǎn)的管理制度，進(jìn)一步完善警銜津貼、值勤崗位津貼等政策，重點(diǎn)向基層一線、艱苦危險(xiǎn)和有毒有害崗位傾斜，健全職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障制度，切實(shí)提高人民警察的生活待遇和風(fēng)險(xiǎn)保障水平?；鶎用窬Ｄ瓿?fù)荷、強(qiáng)應(yīng)急、高風(fēng)險(xiǎn)、高壓力工作，為了建設(shè)一支信念堅(jiān)定、執(zhí)法為民、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的公安隊(duì)伍，必須建立有別于一般公務(wù)員管理制度的人民警察管理制度。

四、結(jié)語(yǔ)

加拿大特點(diǎn)鮮明的警察機(jī)構(gòu)設(shè)置為我國(guó)公安結(jié)構(gòu)改革提供了很好的范例，特別是加拿大警察機(jī)構(gòu)部門層級(jí)精簡(jiǎn)、按需設(shè)職、警察部門內(nèi)部職位序列合理設(shè)置等都非常值得我國(guó)公安機(jī)關(guān)在結(jié)構(gòu)改革中學(xué)習(xí)和借鑒，當(dāng)前，我國(guó)正處于深化公安改革的關(guān)鍵時(shí)期，公安體制改革與人民警察管理制度改革也拉開(kāi)了序幕，傳統(tǒng)的公安體制與人民警察管理制度有些已經(jīng)不符合時(shí)代發(fā)展的要求，因此,要以釘釘子精神抓好改革落實(shí)，抓住關(guān)鍵、精準(zhǔn)發(fā)力，敢于啃硬骨頭，完善公安體制改革，建立符合人民警察職業(yè)特點(diǎn)的管理制度，完善人民警察分類管理制度。

[1]顏運(yùn)秋,劉萍.加拿大皇家騎警制度及其經(jīng)費(fèi)保障[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(1):82-85.

[2]王偉.大警種制破解警種機(jī)關(guān)化、專業(yè)警種化[N].人民公安報(bào),2016-03-21(001).

(責(zé)任編輯：岳凱敏)

OntheEnlightenmentofCanadianPoliceOrganizationtoChina’sPublicSecurityReform

WANG Xin,ZHANG Guang

(Chinese People’s Public Security University, Beijing 100038，China)

How to perfect the organizational structure and improve the efficiency of police work is the main objective of the reform of China’s police work.The police organizational structure in Canada has bright characteristics owing to its pluralistic political and cultural systems, and it is well worth learning.Through traditional qualitative research methods, this paper analyzes a large number of literature inductions, introduces institutional framework of Canadian police agencies at all levels, and summarizes its typical characteristics, in order to learn from them as a reference for domestic reform of the public security work, police study and practice.

Canadian police；organizational structure；reform of Chinese police

2017-09-20

王 昕(1991— )，女，浙江紹興人，中國(guó)人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：公安管理專業(yè);張 光(1963— )男，遼寧阜新人，博士，中國(guó)人民公安大學(xué)教授、科研處處長(zhǎng)、博士研究生導(dǎo)師，研究方向：公安管理專業(yè)。

D631

A

1008-2433(2017)06-0123-06