楊秋寶

到年終，當(dāng)盤點(diǎn)這一年整個(gè)國(guó)家發(fā)展又取得的新成就時(shí)，難免又想起白居易《新制綾襖成感而有詠》詩(shī)中的名句“心中為念農(nóng)?？?，耳里如聞饑凍聲”，這就提醒我們盤點(diǎn)一年發(fā)展情況時(shí)必須總結(jié)農(nóng)村貧困人口脫貧進(jìn)程，進(jìn)而持續(xù)推動(dòng)精準(zhǔn)脫貧，實(shí)現(xiàn)2020年我國(guó)的脫貧目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告提出，在決勝全面建成小康社會(huì)的最后三年，堅(jiān)決打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一就是要打好精準(zhǔn)脫貧的攻堅(jiān)戰(zhàn)。習(xí)近平總書記在十九屆中共中央政治局常委同中外記者見面時(shí)的講話中特別強(qiáng)調(diào)，2020年，我們將全面建成小康社會(huì)。全面建成小康社會(huì)，一個(gè)不能少；共同富裕路上，一個(gè)不能掉隊(duì)。我們將舉全黨全國(guó)之力，堅(jiān)決完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，確保兌現(xiàn)我們的承諾。那么，到2020年要實(shí)現(xiàn)的脫貧攻堅(jiān)的具體目標(biāo)究竟包括哪些內(nèi)容？

一、農(nóng)村貧困人口人均可支配收入到達(dá)4000元

貧困可以說是一定歷史時(shí)期一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化貧窮落后現(xiàn)象的綜合性概括，但基本的、首要的內(nèi)容是指經(jīng)濟(jì)的貧困，即物質(zhì)生活貧困，表現(xiàn)為一個(gè)人或一個(gè)家庭的生活水平低于一定時(shí)期社會(huì)可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)。脫貧，就是在一定的時(shí)間、空間和社會(huì)發(fā)展階段的條件下，讓貧困人口的收入達(dá)到維持基本生存和溫飽所必需消費(fèi)物品與服務(wù)的基本水平。我國(guó)在很長(zhǎng)的時(shí)期中，脫貧標(biāo)準(zhǔn)使用的是農(nóng)村居民人均純收入指標(biāo)。在精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅(jiān)中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，已經(jīng)調(diào)整為農(nóng)村居民人均可支配收入。如果農(nóng)村居民人均可支配收入低于現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件下農(nóng)村居民穩(wěn)定維持基本生存、生活所必需消費(fèi)物品和服務(wù)的最低費(fèi)用時(shí)，其生活狀況就可以被看作是處于貧困狀態(tài)。因此，脫貧的標(biāo)準(zhǔn)就是農(nóng)村貧困人口的人均可支配收入要達(dá)到穩(wěn)定維持基本生存、生活所必需消費(fèi)物品和服務(wù)的最低費(fèi)用。

我國(guó)在扶貧開發(fā)中確定脫貧標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，采用了恩格爾系數(shù)的方法，以每人每日吃的最低需求即最低營(yíng)養(yǎng)需求為基準(zhǔn)，再考慮其他非食品的衣食住行需求消費(fèi)，然后測(cè)算、確定滿足這些需求的收入標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)1986年制定了第一個(gè)脫貧標(biāo)準(zhǔn)，按1978年價(jià)格農(nóng)民人均純收入每人每年100元，1985年不變價(jià)為每人每年206元。2008年，我國(guó)調(diào)整了脫貧標(biāo)準(zhǔn)，按2000年價(jià)格農(nóng)民人均純收入每人每年865元，2008年不變價(jià)為每人每年1196元。2011年，我國(guó)再一次調(diào)整脫貧標(biāo)準(zhǔn)，也就是確定了精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅(jiān)的標(biāo)準(zhǔn)。按2010年價(jià)格農(nóng)民人均純收入（后為農(nóng)民人均可支配收入）每人每年2300元，2014年是2800元，2015年是2855元。考慮到平均每年價(jià)格漲幅和其他多種因素，2020年的脫貧標(biāo)準(zhǔn)大約是4000元。

按照現(xiàn)有脫貧標(biāo)準(zhǔn)，在精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅(jiān)中，從2013年底開始，我國(guó)全面開展貧困識(shí)別，實(shí)行對(duì)貧困人口全部建檔立卡。2014年全國(guó)建檔立卡貧困人口為8962.5萬(wàn)人，2015年底為5630萬(wàn)人，2016年底為4300萬(wàn)人。2017年大致又可脫貧1000萬(wàn)人以上。因此，在決勝全面建成小康社會(huì)的最后三年，我國(guó)還有農(nóng)村貧困人口3000萬(wàn)人。到2020年全面建成小康社會(huì)，完成精準(zhǔn)脫貧任務(wù)，就是要讓這3000萬(wàn)貧困人口的人均可支配收入達(dá)到4000元左右，這是打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、消除農(nóng)村貧困的最基本、最直接的目標(biāo)。

要使現(xiàn)有農(nóng)村貧困人口的人均可支配收入達(dá)到4000元左右，必須提高貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入的增長(zhǎng)幅度，使貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入到2020年比2010年翻一番以上，期間的增長(zhǎng)幅度必須高于全國(guó)的平均水平。就貧困地區(qū)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的數(shù)量要求來(lái)看，到2020年必須使貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入比2010年翻一番以上，不僅僅是翻一番，翻一番是不夠的，而是要達(dá)到翻一番以上。同時(shí)，就貧困地區(qū)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的速度要求來(lái)看，貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度要高于全國(guó)平均水平，一方面要高于全國(guó)居民人均可支配收入增長(zhǎng)水平，也要高于全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入增長(zhǎng)水平。

二、農(nóng)村貧困人口享有穩(wěn)定解決溫飽的基本保障

人均可支配收入達(dá)到4000元左右，基本上可以實(shí)現(xiàn)不愁吃、不愁穿，在這樣的基礎(chǔ)上，還要使農(nóng)村貧困人口享有穩(wěn)定解決溫飽的基本保障，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全三個(gè)方面的保障，通過制度體制的規(guī)范提高貧困人口的自我發(fā)展能力和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力。

保障義務(wù)教育，就是要解決教育貧困，一方面直接提高貧困人口在文化教育上表現(xiàn)出來(lái)的生活水平與生活質(zhì)量，另一方面更重要的是從制度上切斷貧困代際傳遞，提高貧困人口的人力資源素質(zhì)，提升貧困人口的自我發(fā)展能力；保障基本醫(yī)療，一方面把貧困人口納入到社會(huì)醫(yī)療保障的安全網(wǎng)之中，減輕、避免因病、因殘致貧、返貧，另一方面促進(jìn)貧困人口健康素質(zhì)的提高，在人力資源健康素質(zhì)上，提升貧困人口的自我發(fā)展能力；保障住房安全，一方面可以避免貧困人口因基本住房問題致貧、返貧，如危房改造、基本住房修建不得不舉債而影響基本生活消費(fèi)、降低生活水平和生活質(zhì)量，另一方面則促進(jìn)貧困人口住房質(zhì)量的改善和提高。因此，這三個(gè)方面的保障即簡(jiǎn)稱“三保障”是穩(wěn)定解決農(nóng)村貧困人口溫飽、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧的又一個(gè)極其重要的目標(biāo)，只有通過“三保障”，才能使農(nóng)村貧困人口的不愁吃、不愁穿真正穩(wěn)定下來(lái)，也才能為農(nóng)村貧困人口的不愁吃、不愁穿提供穩(wěn)定的制度條件。只有實(shí)現(xiàn)了“三保障”，才是實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)脫貧、消除農(nóng)村貧困的奮斗目標(biāo)。

要達(dá)到使農(nóng)村貧困人口享有穩(wěn)定解決溫飽基本保障的要求，必須提高貧困地區(qū)基本公共服務(wù)水平，使貧困地區(qū)基本公共服務(wù)主要方面的指標(biāo)接近全國(guó)的平均水平。在我國(guó)的扶貧開發(fā)中，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加快，公共服務(wù)水平也不斷提高。但由于種種歷史的、客觀的原因，貧困地區(qū)水、電、路、氣、網(wǎng)、醫(yī)、教、文、衛(wèi)、保等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平，仍然在相當(dāng)程度上落后于全國(guó)平均水平、落后于其他地區(qū)。因此，在精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅(jiān)中，全面建成小康社會(huì)決勝期，必須加大貧困地區(qū)相關(guān)公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，項(xiàng)目上進(jìn)一步向貧困地區(qū)傾斜，進(jìn)一步提高建設(shè)速度，進(jìn)一步提升貧困地區(qū)的公共服務(wù)水平，讓公共服務(wù)均等化也覆蓋貧困地區(qū)，這就要求貧困地區(qū)基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，進(jìn)而縮小在公共服務(wù)方面貧困地區(qū)與全國(guó)平均水平的差距、與其他地區(qū)的差距，真正讓貧困地區(qū)、貧困鄉(xiāng)村及其人民群眾共享發(fā)展成果。

三、貧困縣在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下2020年全部摘帽

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村貧困的一個(gè)突出特點(diǎn)是區(qū)域性整體貧困，尤為突出的是存在相當(dāng)數(shù)量的貧困縣，我國(guó)的農(nóng)村貧困人口主要聚居在貧困地區(qū)、貧困縣。按照一定政策標(biāo)準(zhǔn)，確定國(guó)家?guī)头?、省?jí)幫扶的貧困縣，是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)扶貧開發(fā)的一個(gè)重要工作內(nèi)容。到2015年底，我國(guó)農(nóng)村建檔立卡的貧困人口為5630萬(wàn)，主要聚居在832個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和集中連片特困地區(qū)縣。

精準(zhǔn)脫貧、消除農(nóng)村貧困的又一個(gè)奮斗目標(biāo)，就是到2020年，這832個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和集中連片特困地區(qū)縣要全部摘帽。貧困縣縣域以內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，人民群眾的人居環(huán)境明顯改善，基本公共服務(wù)能力和水平進(jìn)一步提升，基本農(nóng)田和農(nóng)業(yè)水利等設(shè)施水平明顯提高，全面解決出行難、上學(xué)難、就醫(yī)難等問題，社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)全覆蓋，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，特色產(chǎn)業(yè)基本形成，集體經(jīng)濟(jì)有一定規(guī)模，社區(qū)管理能力不斷增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境有效改善，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)。實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和集中連片特困地區(qū)縣全部摘帽，就是要從整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方面解決貧困問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性整體脫貧，讓整個(gè)國(guó)家的所有地區(qū)、所有縣一級(jí)區(qū)域都邁入全面小康社會(huì)。

國(guó)家已經(jīng)確定，國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和集中連片特困地區(qū)縣退出以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。原則上貧困縣貧困發(fā)生率降至2%以下（西部地區(qū)降至3%以下），由縣級(jí)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組提出退出，市級(jí)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組初審，省級(jí)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組核查，確定退出名單后向社會(huì)公示征求意見。公示無(wú)異議的，由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審定后向國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告。國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門及相關(guān)力量對(duì)地方退出情況進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)估檢查，對(duì)不符合條件或未完整履行退出程序的，責(zé)成相關(guān)地方進(jìn)行核查處理。對(duì)符合退出條件的貧困縣，由省級(jí)政府正式批準(zhǔn)退出。

在貧困縣摘帽、退出過程中，要健全精準(zhǔn)退出機(jī)制，要堅(jiān)持嚴(yán)格評(píng)估，科學(xué)設(shè)定時(shí)間表，嚴(yán)格脫貧驗(yàn)收辦法，促進(jìn)合理有序退出。為了鞏固貧困縣的自我發(fā)展能力，對(duì)于及時(shí)退出的貧困縣，要留出緩沖期，摘帽不摘政策，確保貧困縣穩(wěn)定摘帽、穩(wěn)定退出，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧、穩(wěn)定脫貧、真脫貧、不返貧?！?/p>

（作者為中央黨校教授、博士生導(dǎo)師）