中國銀行紐約分行

隨著2017年特朗普新政府形成，美國進(jìn)入了監(jiān)管的新時(shí)期，開啟了對(duì)尚未完成的改革的再改革。截至目前，這次再改革的標(biāo)志是國會(huì)眾議院提出的《金融選擇法案》，以及特朗普政府制定的核心原則及財(cái)政部根據(jù)該原則提交的建立創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的金融體系。在再改革的內(nèi)容、程度和方式上，眾議院與財(cái)政部兩者既相同又有差異。

眾議院的《金融選擇法案》

法案主要條款。廢除關(guān)于對(duì)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)有序清償?shù)姆桨?。將現(xiàn)有的對(duì)倒閉機(jī)構(gòu)的清償由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）等監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理的模式，改為按照《美國破產(chǎn)法》由司法系統(tǒng)處理。FDIC不得再為清償程序提供流動(dòng)性，也不再承擔(dān)對(duì)清償計(jì)劃的審查職能。廢除金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC）指定非銀行金融機(jī)構(gòu)和金融市場設(shè)施為系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的職能。加大對(duì)金融機(jī)構(gòu)欺詐和自我交易的處罰。廢除《多德—弗蘭克法案》有關(guān)限制或抑制資本形成的條款，包括廢除關(guān)于禁止銀行從事自有賬戶交易，限制向?qū)_基金、私募基金投資的沃爾克規(guī)則。重組金融消費(fèi)保護(hù)局（CFPB），將其移出美聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)，并更名為消費(fèi)者法律執(zhí)行局，取消其監(jiān)督職能，負(fù)責(zé)執(zhí)行《美國消費(fèi)者保護(hù)法》。允許合格銀行，即平均杠桿率（一級(jí)資本/全部資產(chǎn)比）至少為10%的機(jī)構(gòu)不受資本和流動(dòng)性要求制約，也不受大部分強(qiáng)化審慎標(biāo)準(zhǔn)，包括清償計(jì)劃、壓力測(cè)試等制約。改革關(guān)于規(guī)則制定的程序，要求所有新監(jiān)管規(guī)則的制定都必須充分證明其必要性，并作負(fù)面影響和成本/效益分析。

特朗普確定的核心原則

及財(cái)政部的具體建議

特朗普確定的核心原則

核心原則。賦權(quán)美國公民在市場上作出獨(dú)立的財(cái)務(wù)決策和明智的選擇，為退休儲(chǔ)蓄和積累個(gè)人財(cái)富。禁止使用納稅人資金救助金融機(jī)構(gòu)。通過更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)管影響分析，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和市場失靈，如道德風(fēng)險(xiǎn)和信息不對(duì)稱，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和培育充滿活力的金融市場。使美國公司在國內(nèi)外市場上對(duì)外國公司具有競爭力。增進(jìn)美國在國際金融監(jiān)管談判和會(huì)議上的利益。促使金融監(jiān)管有效、高效和有針對(duì)性。恢復(fù)聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公共問責(zé)制，并使聯(lián)邦金融監(jiān)管框架合理化。

將監(jiān)管與核心原則“對(duì)齊”的重要意義。其一，打破經(jīng)濟(jì)低增長周期。美國正在經(jīng)歷第二次世界大戰(zhàn)以來最緩慢的復(fù)蘇。其二，打破經(jīng)濟(jì)低增長的關(guān)鍵是更好地滿足消費(fèi)者與企業(yè)的信貸需求。其三，維持市場流動(dòng)性。銀行資產(chǎn)負(fù)債表上流動(dòng)資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量的提高，造成了銀行用于支持做市活動(dòng)的資產(chǎn)減少，導(dǎo)致市場流動(dòng)性下降。其四，評(píng)估監(jiān)管影響及負(fù)擔(dān)?！抖嗟隆ヌm克法案》未能找到誘發(fā)金融危機(jī)的原因，卻增加了新的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。其五，防止再次使用納稅人的錢救助銀行。

財(cái)政部報(bào)告的主要建議內(nèi)容

基本建議內(nèi)容。嚴(yán)格評(píng)估管理機(jī)構(gòu)的任務(wù)，以及監(jiān)管分割、重疊和重復(fù)狀況，以改善監(jiān)管效率和效力。調(diào)整金融體系，以有助于支持美國經(jīng)濟(jì)。通過減少不必要的規(guī)則復(fù)雜性來減輕監(jiān)管負(fù)擔(dān)。基本建議的核心內(nèi)容是：提高監(jiān)管效率，減輕銀行監(jiān)管負(fù)擔(dān)，讓金融監(jiān)管在維持美國金融穩(wěn)定的同時(shí)，更好發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的功能。

監(jiān)管框架和監(jiān)管參與模式。建議擴(kuò)大美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC）的法定權(quán)限，允許該委員會(huì)委任一名監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)者，對(duì)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)管轄權(quán)之間的重疊、沖突作出處理；改革FSOC，以進(jìn)一步促進(jìn)信息共享及監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。

對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全，聯(lián)邦和州監(jiān)管機(jī)構(gòu)需建立跨機(jī)構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制和檢查流程。對(duì)董事會(huì)施加的集體要求進(jìn)行審查，重新評(píng)估和調(diào)整董事會(huì)的總體期望，并恢復(fù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、董事會(huì)和管理層之間的平衡。聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循透明度和公共問責(zé)原則，對(duì)新的監(jiān)管規(guī)則從事嚴(yán)格的成本/效益分析，并將結(jié)果公之于眾，征詢公眾評(píng)估的方法。

生前遺囑。將實(shí)行生前遺囑銀行的資產(chǎn)閾值提高到500億美元以上，并建議FDIC不再參與生前遺囑議程，并建議將生前遺囑的更新周期改為每兩年一次。

資本和流動(dòng)性。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)雜性，將參與壓力風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試（DFAST）銀行資產(chǎn)的閾值從100億美元提高到500億美元或以上。將DFAST壓力情景從三個(gè)減少到兩個(gè)，并降低測(cè)試頻率。將實(shí)施綜合資本資產(chǎn)評(píng)估CCAR銀行的資產(chǎn)閾值提高到500億美元以上，并改為每兩年一次；不再以質(zhì)量因素作為否決資本計(jì)劃的唯一依據(jù)。將《多德—弗蘭克法案》實(shí)施增強(qiáng)審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（EPS）銀行的資產(chǎn)閾值提高到500億美元以上。美國的流動(dòng)資金覆蓋率（LCR）僅用于全球系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)，延遲采用凈穩(wěn)定融資比率（NSFR）。

社區(qū)金融機(jī)構(gòu)。對(duì)資產(chǎn)少于100億美元的銀行或金融控股公司，應(yīng)側(cè)重于適當(dāng)規(guī)模的資本要求，以幫助其資本形成，并鼓勵(lì)新執(zhí)照發(fā)放。探索對(duì)社區(qū)銀行在實(shí)施《巴塞爾協(xié)議III》標(biāo)準(zhǔn)方法時(shí)豁免其基于風(fēng)險(xiǎn)的資本要求，并確定是否需要修正《多德—弗蘭克法案》的《柯林斯修正案》。簡化對(duì)所有社區(qū)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管報(bào)告要求。

外國銀行機(jī)構(gòu)。建議在對(duì)外國銀行機(jī)構(gòu)應(yīng)用增強(qiáng)的審慎監(jiān)管（EPS）時(shí)，不再根據(jù)集團(tuán)的全球合并資產(chǎn)，而是根據(jù)其在美國的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，采用和美國銀行控股公司同樣的閾值。主張外國金融機(jī)構(gòu)設(shè)立中間控股公司（IHC），以利于對(duì)其銀行和非銀行機(jī)構(gòu)從事合并審慎監(jiān)管。鼓勵(lì)外國對(duì)美國金融市場的投資，增加對(duì)美國的信貸。建議將對(duì)外國銀行中間控股公司實(shí)施資本充足綜合評(píng)估的資產(chǎn)閾值提高到500億美元以上，與實(shí)施增強(qiáng)審慎標(biāo)準(zhǔn)的閾值對(duì)齊。

沃爾克規(guī)則。具體建議：對(duì)資產(chǎn)為100億美元或更少的銀行，豁免沃爾克規(guī)則。對(duì)資產(chǎn)超過100億美元，但不受市場風(fēng)險(xiǎn)資本規(guī)則約束的銀行，豁免沃爾克規(guī)則中有關(guān)自有交易的限制。資本充足的銀行減輕了自有交易風(fēng)險(xiǎn)，可自由選擇退出沃爾克規(guī)則，但仍受制于對(duì)交易者制定的法規(guī)及持續(xù)監(jiān)督考察。簡化關(guān)于自有交易的定義，評(píng)估是否從自有交易定義中消除對(duì)交易目的的考核，讓銀行更容易地對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)和從事做市活動(dòng)。

消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）。消費(fèi)者金融保護(hù)局的結(jié)構(gòu)和過度寬泛的監(jiān)管權(quán)力導(dǎo)致了濫用監(jiān)管的過激行為，其規(guī)則的制定和執(zhí)法方法也阻礙了消費(fèi)者使用信用和銀行創(chuàng)新。因此建議對(duì)消費(fèi)者金融保護(hù)局進(jìn)行結(jié)構(gòu)性和程序性變更，包括允許總統(tǒng)撤換消費(fèi)者金融保護(hù)局主管；或?qū)⑾M(fèi)者金融保護(hù)局重組為獨(dú)立的多成員委員會(huì)或董事會(huì)。通過國會(huì)年度撥款程序?yàn)橄M(fèi)者金融保護(hù)局提供資金，并由行政管理和預(yù)算局（OMB）派發(fā)。廢除消費(fèi)者金融保護(hù)局的監(jiān)督權(quán)限，將其對(duì)銀行的監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)交審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將其對(duì)非銀行的監(jiān)管權(quán)返回各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)。更明確地界定消費(fèi)者金融保護(hù)局對(duì)“不公平、欺騙或?yàn)E用行為和慣例”標(biāo)準(zhǔn)的解釋，并且只有在被監(jiān)管者得到合理通知的情況下，才可實(shí)施財(cái)務(wù)制裁。

《金融選擇法案》和財(cái)政部

建議的比較

主要內(nèi)容比較。二者相同的核心主張和建議：一是都主張維持足夠充足的資本水平。二是都支持大幅削減消費(fèi)者金融保護(hù)局的監(jiān)管權(quán)限，并且都主張通過加強(qiáng)國會(huì)權(quán)力，來強(qiáng)化對(duì)CFPB的監(jiān)督。三是都主張簡化對(duì)社區(qū)銀行的監(jiān)管。四是都要求監(jiān)管者對(duì)以后新的監(jiān)管建議做成本/收益分析。

二者不同的核心主張和建議：主張對(duì)沃爾克規(guī)則作重大修改而非完全廢除。未觸及《多德—弗蘭克法案》中關(guān)于有序清償?shù)某绦颍瑪M于以后單獨(dú)對(duì)總統(tǒng)報(bào)告。未提出限制金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)指定非銀行金融機(jī)構(gòu)及金融市場設(shè)施為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的權(quán)力，相反主張擴(kuò)大其作為監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力。保留而非撤銷金融研究辦公室（OFR），但將之置于財(cái)政部管轄之下。

可行性比較?！督鹑谶x擇法案》被參議院通過的可能性較小，其結(jié)果可能形成修正法案，由參議院通過，成為法律。而財(cái)政部建議的改革方案實(shí)施的可行性和可能性更大。根據(jù)是：

其一，它并非徹底推翻金融危機(jī)以來的監(jiān)管改革，也不主張廢除或替代《多德—弗蘭克法案》，而主要是在現(xiàn)有法規(guī)監(jiān)管基礎(chǔ)上對(duì)其調(diào)整糾偏。建議內(nèi)容因此也更溫和，更多是改良和微調(diào)色彩，相應(yīng)地其可能遭到的立法和行政阻力會(huì)更小。

其二，建議的80%是對(duì)監(jiān)管政策、規(guī)則和指導(dǎo)制定，以及執(zhí)法中機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)方面的改革，不需經(jīng)由國會(huì)立法程序改變法律，可經(jīng)由聯(lián)邦政府行政渠道，由各監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施。特朗普已逐步對(duì)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行人事布局，包括任命美國通貨監(jiān)理局（OCC）和美國證券交易委員會(huì)（SEC）等機(jī)構(gòu)主管，正是為貫徹其改革方案做準(zhǔn)備。美國的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)也已明確表示支持建議的某些內(nèi)容。