降蘊(yùn)彰++王延春

目前國(guó)企改革最根本的問(wèn)題是政企不分，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不分;一些地方對(duì)國(guó)企混改仍存在錯(cuò)誤解讀，簡(jiǎn)單將國(guó)企交叉持股和國(guó)企兼并民企當(dāng)做混改，下一步混改應(yīng)進(jìn)一步厘清

國(guó)家發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋11月15日對(duì)外透露，有31家國(guó)企納入第三批混改試點(diǎn)名單。地方國(guó)資部門(mén)推進(jìn)的混改中，云南白藥、山東交運(yùn)、江西鹽業(yè)等地方國(guó)企的混改模式，得到國(guó)家發(fā)改委的認(rèn)可。加上前兩批進(jìn)入混改的19家央企，至此，三批試點(diǎn)企業(yè)共計(jì)50家，混改勢(shì)頭已初現(xiàn)。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，在新一批混改試點(diǎn)敲定之前，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門(mén)，對(duì)前兩批19家央企混改試點(diǎn)和31個(gè)?。▍^(qū)、市）的國(guó)企混改情況進(jìn)行了調(diào)研，總結(jié)出部分混改典型案例。

在國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)的央企混改試點(diǎn)企業(yè)中，中國(guó)聯(lián)通采用“戰(zhàn)略投資+定向增發(fā)+股權(quán)轉(zhuǎn)讓+員工持股”的方式，引入四大類(lèi)戰(zhàn)略投資者。

綜觀目前央企、國(guó)企混改情況，基本是在子公司、孫公司層面推進(jìn)改革。國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)的前兩批19家央企混改試點(diǎn)企業(yè)當(dāng)中，只有中國(guó)聯(lián)通是在集團(tuán)公司層面進(jìn)行混改，而聯(lián)通混改是通過(guò)證監(jiān)會(huì)“開(kāi)綠燈”的方式，屬于“特事特辦”的特例，其他央企、國(guó)企很難享受到這種“特批”的待遇。地方混改中，山東交運(yùn)、云南白藥等幾家國(guó)企是在集團(tuán)公司層面上進(jìn)行改革。

中國(guó)人民銀行研究局局長(zhǎng)徐忠近日表示，現(xiàn)有國(guó)企改革措施更多只是強(qiáng)調(diào)引入民間資本，并沒(méi)有充分發(fā)揮股權(quán)多元化對(duì)公司治理的改善作用，未體現(xiàn)中央對(duì)國(guó)企改革的初衷。

本次聯(lián)通混改募集資金高達(dá)780億元，但徐忠認(rèn)為，像聯(lián)通這樣的央企，其實(shí)并不缺錢(qián)，缺的是高效高質(zhì)量的企業(yè)運(yùn)行機(jī)制。遺憾的是，目前混合所有制改革并沒(méi)有為建立這樣的機(jī)制創(chuàng)造條件。

《財(cái)經(jīng)》記者采訪的一些專(zhuān)家表示，包括一些研究國(guó)資國(guó)企改革的專(zhuān)家在內(nèi)，目前各界對(duì)國(guó)企混改還缺乏共識(shí)。中銀國(guó)際研究公司董事長(zhǎng)曹遠(yuǎn)征認(rèn)為，新一輪混改主要是推行員工持股，國(guó)企混改已經(jīng)取得突破，但深圳創(chuàng)新發(fā)展研究院理事長(zhǎng)、深圳市原副市長(zhǎng)張思平卻表示，員工持股并沒(méi)有觸及到產(chǎn)權(quán)制度改革問(wèn)題，沒(méi)有觸及到所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，并不是真正意義上的混合所有制改革。

中國(guó)上市公司協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)陳清泰認(rèn)為，在推進(jìn)國(guó)企混改中，不應(yīng)忽視從“管企業(yè)”向“管資本為主”的改革，避免國(guó)企改革走過(guò)場(chǎng)。

央企混改緩慢探路

新一輪國(guó)企混改“胎動(dòng)”于2013年11月召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)，但從央企到地方國(guó)企，在混改方面推進(jìn)的步伐較為緩慢。2015年9月下旬， 國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》，對(duì)國(guó)企混改提出頂層設(shè)計(jì)，到去年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步明確，混改是國(guó)企改革的重要突破口，由此開(kāi)始，從央企到地方國(guó)企混改步子逐步加快。

央企層面上的混改試點(diǎn)主要分為兩條線：一條是由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)審批，主抓的以特殊功能性央企為主的混改;另一條由國(guó)資委負(fù)責(zé)審批，主抓的以經(jīng)營(yíng)性央企為主的混改。截至目前，國(guó)家發(fā)改委公布兩批混改試點(diǎn)共19家，都是集中在壟斷性央企，現(xiàn)在外界最為關(guān)注的是這些央企混改試點(diǎn)進(jìn)展情況，下一步，還將有哪些央企進(jìn)入國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)的混改試點(diǎn)范圍？

國(guó)家發(fā)改委本月15日舉行例行新聞發(fā)布會(huì)，該委新聞發(fā)言人孟瑋在此間透露，前兩批19家央企混改試點(diǎn)的重點(diǎn)任務(wù)正在逐步落地，有超過(guò)三分之一的試點(diǎn)企業(yè)已基本完成引入投資者、設(shè)立新公司、重構(gòu)公司治理機(jī)制、建立內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制等工作?？偟膩?lái)看，混改試點(diǎn)央企有三個(gè)“明顯”成效：投資實(shí)力明顯增強(qiáng)、杠桿率明顯降低、經(jīng)營(yíng)狀況明顯改善。

孟瑋還特別提到中國(guó)聯(lián)通、東方航空物流公司的混改試點(diǎn)方案落地實(shí)施，改革力度大，營(yíng)造了良好的社會(huì)氛圍。國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部肖若石對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析，聯(lián)通混改稀釋了集團(tuán)總公司持有上市公司的股權(quán)比例，引進(jìn)了互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等戰(zhàn)略投資者，有利于企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐;東航物流是將其從中國(guó)東方航空集團(tuán)公司旗下剝離出來(lái)，實(shí)際上是剝離了壟斷行業(yè)企業(yè)旗下具備競(jìng)爭(zhēng)性的環(huán)節(jié)，然后再推進(jìn)混改。兩種央企混改模式不同。

對(duì)于前不久通過(guò)國(guó)務(wù)院國(guó)企改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議的第三批混改試點(diǎn)名單，行業(yè)內(nèi)人士較為關(guān)注的是，試點(diǎn)企業(yè)總數(shù)猛增到31家;部分地方國(guó)企也入圍試點(diǎn)范圍。業(yè)界預(yù)見(jiàn)，未來(lái)國(guó)企混改的步伐將會(huì)加快。

至于國(guó)資委層面上推進(jìn)的央企混改，按照公開(kāi)的數(shù)據(jù)，從十八屆三中全會(huì)以來(lái)，截至2016年底，央企集團(tuán)及下屬企業(yè)混改占比（含參股）已經(jīng)達(dá)到68.9%。財(cái)政部財(cái)科所國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜對(duì)此表示，國(guó)資委還只是停留在央企管理體制機(jī)制改革，并沒(méi)有涉及到所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，并非真正意義上的混改。

2016年以來(lái).山東省交通運(yùn)輸集團(tuán)、云南白藥集團(tuán)等為數(shù)不多的地方國(guó)企，已經(jīng)在集團(tuán)公司層面進(jìn)行了混改，可以作為地方國(guó)企、乃至央企的混改樣本。

截至目前，由國(guó)家發(fā)改委、國(guó)資委“雙線推進(jìn)”的央企混改，只有中國(guó)聯(lián)通是在集團(tuán)公司層面上展開(kāi)，不過(guò)，接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的多位專(zhuān)家表示，下一步推進(jìn)央企、國(guó)企混改，聯(lián)通享受的“特批”待遇不太可能重復(fù)出現(xiàn)。

地方國(guó)企混改樣本

據(jù)中國(guó)企業(yè)研究院首席研究員李錦介紹，2016年以來(lái)，山東省交通運(yùn)輸集團(tuán)、云南白藥集團(tuán)等為數(shù)不多的地方國(guó)企，已經(jīng)在集團(tuán)公司層面進(jìn)行了混改，可以作為地方國(guó)企、乃至央企的混改樣本。

山東交運(yùn)集團(tuán)成立于1989年，是“元老級(jí)”的山東省管?chē)?guó)企。近些年受到高鐵、航空快速發(fā)展的影響，該企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)持續(xù)下滑。2015年12月，山東交運(yùn)集團(tuán)列入全省58家試點(diǎn)混改企業(yè)名錄。之后經(jīng)過(guò)清產(chǎn)核資、審計(jì)評(píng)估、職工安置、引進(jìn)戰(zhàn)略投資等一系列步驟，到今年9月，山東交運(yùn)集團(tuán)混改的參與各方簽訂了產(chǎn)權(quán)交易合同和增資協(xié)議，正式完成集團(tuán)混改產(chǎn)權(quán)交易結(jié)果，并100%表決通過(guò)了新一屆集團(tuán)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員。

李錦表示，山東交運(yùn)集團(tuán)混改在三個(gè)方面具有示范作用：一是在國(guó)企集團(tuán)層面啟動(dòng)混改，實(shí)現(xiàn)了整體改制，涉及到產(chǎn)權(quán)制度改革;二是以同股同價(jià)方式同步引入了普洛斯、建信投資、長(zhǎng)城資本、國(guó)瑞證券、尚信資本、大地財(cái)險(xiǎn)、國(guó)贏資管等多家具有產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)和行業(yè)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略投資者，形成“國(guó)有資本+戰(zhàn)投+骨干員工”的共同持股模式;三是引入的社會(huì)資本超過(guò)了國(guó)有資本。

云南白藥集團(tuán)也是一家老牌國(guó)企，公司前身是1971年成立的云南白藥廠，1993年在深交所掛牌上市，是云南省第一家A股上市公司，還是云南省十戶重點(diǎn)大型國(guó)企之一。

去年該公司在推進(jìn)混改中，以云南白藥控股整體資產(chǎn)作價(jià)，以增資擴(kuò)股的方式，引入國(guó)內(nèi)知名民營(yíng)企業(yè)新華都集團(tuán)現(xiàn)金資本253.7億元?，F(xiàn)在云南白藥控股的股權(quán)結(jié)構(gòu)由云南省國(guó)資委和新華都集團(tuán)各持其50%股權(quán)。

實(shí)際上，新華都集團(tuán)參與云南白藥集團(tuán)混改的道路頗為曲折。

早在2009年9月，新華都集團(tuán)就想通過(guò)收購(gòu)云南紅塔集團(tuán)持有云南白藥12.32%股權(quán)，參與云南白藥集團(tuán)混改，當(dāng)時(shí)新華都集團(tuán)與云南紅塔集團(tuán)簽訂了《股份轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，并一次性把22億元股權(quán)支付款打入云南紅塔集團(tuán)賬戶。但云南紅塔集團(tuán)主管單位中國(guó)煙草總公司卻以“確保國(guó)有資產(chǎn)增值保值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失”為由，阻斷了新華都集團(tuán)購(gòu)買(mǎi)這部分股權(quán)。此后，新華都集團(tuán)與云南紅塔集團(tuán)的糾紛一直鬧到最高人民法院，新華都集團(tuán)的22億元現(xiàn)金一直躺在云南紅塔集團(tuán)賬上，直到2014年7月，這場(chǎng)官司才有了最終的結(jié)果。法院判紅塔集團(tuán)發(fā)還本金，新華都集團(tuán)拿到750多萬(wàn)元的利息，但云南白藥的股權(quán)則沒(méi)有拿到。

對(duì)于這次新華都集團(tuán)參與云南白藥集團(tuán)混改，李錦告訴《財(cái)經(jīng)》記者，云南白藥集團(tuán)先后曾與平安、華潤(rùn)、上海復(fù)星、阿里巴巴等企業(yè)有過(guò)接觸，但最終還是選定與新華都集團(tuán)進(jìn)行合作。今年4月17日，云南省國(guó)資委下文，明確云南白藥控股高管將不再保留云南省屬?lài)?guó)企領(lǐng)導(dǎo)身份和職級(jí)待遇，新任公司高級(jí)管理人員將按市場(chǎng)化方式選聘。李錦認(rèn)為，云南白藥是十分優(yōu)質(zhì)的國(guó)有資產(chǎn)，云南省政府將云南白藥集團(tuán)作為第一批混改試點(diǎn)，對(duì)吸引民營(yíng)資本參與國(guó)企混改具有激勵(lì)作用。

肖若石認(rèn)為，山東省交通運(yùn)輸集團(tuán)、云南白藥集團(tuán)這兩大國(guó)企的混改探索，將為國(guó)企混改下一步提供實(shí)踐樣本。

混改仍需達(dá)成共識(shí)

陳清泰、劉世錦都曾擔(dān)任過(guò)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任，在這兩位專(zhuān)家看來(lái)，國(guó)企改革這么多年，在一些關(guān)鍵問(wèn)題上還缺乏共識(shí)。

在今年9月下旬的一次小規(guī)模國(guó)企改革會(huì)議上，陳清泰、劉世錦等專(zhuān)家都提到新一輪國(guó)企混改中存在爭(zhēng)議。陳清泰表示，目前國(guó)企改革最根本的問(wèn)題是政企不分，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不分，甚至對(duì)“國(guó)有企業(yè)”都沒(méi)有準(zhǔn)確的界定，造成了“概念混淆”、“政策混淆”。

一些國(guó)資國(guó)企改革專(zhuān)家卻認(rèn)為，混合所有制改革仍然是禁區(qū)，國(guó)企混改有待深入。11月16日，徐忠在談到國(guó)企混改時(shí)表示，現(xiàn)在國(guó)企混改更多只是強(qiáng)調(diào)引入民間資本，卻沒(méi)有充分發(fā)揮股權(quán)多元化對(duì)公司治理的改善作用。他認(rèn)為，新一輪國(guó)企混改，可以借鑒本世紀(jì)初中國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行改革經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)時(shí)國(guó)有商業(yè)銀行混改也曾大力引進(jìn)戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)投資者，既實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資本與非國(guó)有資本的融合，又推動(dòng)商業(yè)銀行內(nèi)部改革和嚴(yán)格外部監(jiān)督，促使其真正建立了現(xiàn)代金融企業(yè)制度。

據(jù)了解，在中國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行改革過(guò)程中，還成立了中央?yún)R金公司作為控股金融企業(yè)的平臺(tái)，引入戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)投資者和獨(dú)立董事，推動(dòng)了商業(yè)銀行股份制改造和上市，使得中國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)的效率和質(zhì)量都得到明顯改善。

這一輪混改主要是針對(duì)大型、特大型國(guó)企。文宗瑜對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，在2003年-2008年的國(guó)企改革中，已經(jīng)完成了對(duì)10萬(wàn)多家中小型國(guó)企的股份制改革，其中就包括員工持股、管理層持股等政策，讓民營(yíng)資本參與中小型國(guó)企股份制改革。證券市場(chǎng)上2004年開(kāi)設(shè)的中小板、2009年的創(chuàng)業(yè)板、2013年的新三板，其實(shí)就是上一輪國(guó)企混合所有制改革的成果，下一步可以借鑒過(guò)去對(duì)中小型國(guó)企混改的經(jīng)驗(yàn)。

接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的一些專(zhuān)家表示，當(dāng)前國(guó)企混改大都只是出讓部分國(guó)企股權(quán)，基本沒(méi)有讓民資深入到國(guó)企治理結(jié)構(gòu)中。民間資本大都沒(méi)有進(jìn)入國(guó)企董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層?，F(xiàn)在很多地方為了迎合國(guó)企改革的主流方向，對(duì)國(guó)企混改出現(xiàn)了一些錯(cuò)誤解讀，把國(guó)企交叉持股和國(guó)企兼并民企都當(dāng)做混改的方式。這顯然是為“混”而“混”，而非為“改”而“混”。

文宗瑜說(shuō)，國(guó)企混改應(yīng)該盡快建立共識(shí)，要落實(shí)責(zé)任主體，盡快形成一種改革者上、不改革者下的用人導(dǎo)向，這樣才能務(wù)實(shí)地推動(dòng)國(guó)企混改，才能推動(dòng)國(guó)企效率進(jìn)一步提升。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長(zhǎng)張文魁對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，在推進(jìn)國(guó)企混改中，相關(guān)部門(mén)忽視了對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)管理體制機(jī)制改革，十八屆三中全會(huì)提出的從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本為主”的改革要求被弱化，如果這個(gè)問(wèn)題下一步還得不到解決，國(guó)企混改很難真正獲得突破，新一輪國(guó)企混改能否成功，也“要打一個(gè)很大的問(wèn)號(hào)”。

今年3月全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)石油化工集團(tuán)公司原董事長(zhǎng)傅成玉就明確提出，十八屆三中全會(huì)提出的從“管資產(chǎn)”向“管資本為主”轉(zhuǎn)變的改革被弱化，混合所有制改革成了禁區(qū)，各級(jí)政府主管部門(mén)要限定邊界，盡快把涉及國(guó)企內(nèi)部改革的權(quán)力下放給企業(yè)。

陳清泰是國(guó)內(nèi)較早建言國(guó)企改革以“管資本為主”的學(xué)者，在他看來(lái)，現(xiàn)在國(guó)資國(guó)企監(jiān)管部門(mén)對(duì)“管資本為主”缺乏理解，在一些文件中把“管資本”與管企業(yè)的概念、管理方式混雜在一起，導(dǎo)致國(guó)資國(guó)企監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了管企業(yè)，還要管資本。這樣在新一輪國(guó)企改革推進(jìn)過(guò)程中，容易導(dǎo)致政企不分、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不分等體制性問(wèn)題。

張文魁告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“中國(guó)這套在全世界可能最復(fù)雜的國(guó)資國(guó)企監(jiān)管體系”，不但有來(lái)自于國(guó)資委的監(jiān)管，也有來(lái)自于財(cái)政部、組織部、人社部、紀(jì)檢委、審計(jì)署、總工會(huì)等機(jī)構(gòu)的一系列監(jiān)管。對(duì)國(guó)企資產(chǎn)處置出售，必須要經(jīng)過(guò)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)指定的產(chǎn)權(quán)交易所，而且要符合國(guó)資委等部門(mén)頒布的交易監(jiān)管辦法、監(jiān)管條例等;涉及國(guó)企股權(quán)結(jié)構(gòu)變化的融資并購(gòu)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓等行為，要經(jīng)過(guò)國(guó)資委等部門(mén)的審查批準(zhǔn)才能生效。

經(jīng)過(guò)混改后的國(guó)企，比如中國(guó)聯(lián)通、云南白藥、山東交運(yùn)、江西鹽運(yùn)等，面對(duì)國(guó)資委等部門(mén)復(fù)雜監(jiān)管，很難發(fā)揮股權(quán)多元化對(duì)國(guó)企治理的改善作用。