李學(xué)樂(lè)

目前從根上化解政府債務(wù)已成為各個(gè)地方，尤其是各個(gè)縣市面臨的首要難題，且地方存量債務(wù)甄別工作量大、涉及面廣、任務(wù)也較為繁重，再加上專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高，地方AMC成為化解難題的重要選擇

在經(jīng)濟(jì)周期下行、銀行不良資產(chǎn)率與不良資產(chǎn)余額持續(xù)雙升的大環(huán)境下，國(guó)家提出主動(dòng)降低企業(yè)杠桿率，地方AMC公司迎來(lái)了非常大的發(fā)展，也為政府或城投公司化解債務(wù)，破解資產(chǎn)流動(dòng)困境帶來(lái)了備選方案。

新的格局

隨著2013年銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于地方資產(chǎn)管理公司開(kāi)展金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量收購(gòu)處置業(yè)務(wù)資質(zhì)認(rèn)可條件等有關(guān)問(wèn)題的通知》（銀【2013】45號(hào)）的頒布，地方AMC公司開(kāi)始進(jìn)入眾人視野，發(fā)展迄今已有三年時(shí)間，基本上呈現(xiàn)出“4+2”的中國(guó)式“壞賬銀行”格局。4即“國(guó)家隊(duì)”代表華融、信達(dá)、長(zhǎng)城、東方，2即部門(mén)地方隊(duì)“二胎”，截至目前，地方AMC已有48家，其中僅2017年新增的就達(dá)16家。

地方AMC的擴(kuò)容與政策的松綁存在著必然的聯(lián)系。如放寬限制，由初始的只允許各省設(shè)立或控股一家地方AMC放寬至允許兩家；降低門(mén)檻，明確批量轉(zhuǎn)讓的內(nèi)涵，即是指金融企業(yè)對(duì)3戶及以上不良資產(chǎn)進(jìn)行組包，而非過(guò)去的10戶及以上等。進(jìn)一步梳理與分析，地方AMC呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)與趨勢(shì)。

逆周期處置不良資產(chǎn)

地方AMC以不良資產(chǎn)的收購(gòu)與處置為核心業(yè)務(wù)，就不良資產(chǎn)的屬性而言，其具有逆周期性。即在經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，資金流動(dòng)性較高，不良資產(chǎn)會(huì)隱藏起來(lái)；而當(dāng)經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)陷入困境，資金流動(dòng)性自然隨之下降，不良資產(chǎn)問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)，若是企業(yè)面臨破產(chǎn)清算的風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)也將加劇。這與我國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生原理一致，經(jīng)濟(jì)下行，土地出讓收入縮水，政府償債能力弱化。地方AMC通常的手段是經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)，收購(gòu)暴露出來(lái)的不良資產(chǎn)或存在瑕疵與問(wèn)題的債務(wù)，經(jīng)濟(jì)回升時(shí)，再將這些資產(chǎn)處置，通過(guò)跨周期的模式設(shè)計(jì)，減少不良資產(chǎn)或瑕疵問(wèn)題債務(wù)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，進(jìn)一步提高資金的使用效率。

與四大AMC差異化競(jìng)爭(zhēng)

一般來(lái)說(shuō)，地方AMC與國(guó)家四大的業(yè)務(wù)范圍相類似，除渠道業(yè)務(wù)之外均可以從救助問(wèn)題或者是困難企業(yè)的角度去切入，運(yùn)用特殊機(jī)遇投資策略，通過(guò)資產(chǎn)收購(gòu)、管理和處置、資產(chǎn)重組，或者注入一些資金的方式解決企業(yè)流動(dòng)性的問(wèn)題，運(yùn)用股權(quán)投資策略，直接參與提升企業(yè)管理，改善經(jīng)營(yíng)，變不良為優(yōu)良，并使其成為新常態(tài)下的有效產(chǎn)能。但發(fā)展至今，它們之間的區(qū)別也較為明顯。

其一，在資產(chǎn)來(lái)源上，國(guó)家四大與地方AMC成立初期的不良資產(chǎn)的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生變化，前者當(dāng)時(shí)的政策目標(biāo)主要是為了處置四大行的不良資產(chǎn)，以此來(lái)化解金融風(fēng)險(xiǎn)，業(yè)務(wù)開(kāi)展自然也是全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行鋪設(shè)；而后者則更偏向于處置地方的政府債務(wù)以及企業(yè)、城商行所形成的不良資產(chǎn)等，具有較強(qiáng)的區(qū)域歸屬性，一般國(guó)有四大較難碰觸。

其二，在業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)上，國(guó)有四大由于成立時(shí)間比較早，擁有眾多金融牌照，除了不良資產(chǎn)這個(gè)傳統(tǒng)主業(yè)之外，還進(jìn)行資產(chǎn)管理、金融服務(wù)、投資類等業(yè)務(wù)的多元化布局。而地方AMC則囿于成立時(shí)間短，不良資產(chǎn)業(yè)務(wù)尚未大規(guī)模展開(kāi)。相關(guān)多元的業(yè)務(wù)雖然也有所布局，但還未成體系。但得益于其地方國(guó)資背景，再加上與地方政府的天然聯(lián)系，地方AMC在一定的領(lǐng)域具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，如在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中所涉及的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目，以及配套的土地規(guī)劃與土地整理等業(yè)務(wù)的順利開(kāi)展，都需要與政府之間有較強(qiáng)的聯(lián)系。

其三，在融資渠道上，國(guó)家四大可以通過(guò)銀行借款、同業(yè)市場(chǎng)拆借、發(fā)行金融債等多種方式取得資金，而地方AMC的渠道較為單一，一般為地方自籌。

城投平臺(tái)、民企、金融機(jī)構(gòu)紛入股

股東結(jié)構(gòu)多元化已成為地方AMC發(fā)展的普遍趨勢(shì)。除傳統(tǒng)意義上的國(guó)資背景企業(yè)以外，城投平臺(tái)、民企、金融機(jī)構(gòu)也在加速入局。像重慶渝康資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理集團(tuán)有限公司、寧波金融資產(chǎn)管理有限公司的發(fā)起設(shè)立就有當(dāng)?shù)氐某峭镀脚_(tái)的一份功勞，這也標(biāo)志著城投平臺(tái)也在積極探索斬?cái)喾鞘袌?chǎng)化行為，進(jìn)行更高層次轉(zhuǎn)型的路徑。而像興業(yè)資產(chǎn)管理股份有限公司與海德資產(chǎn)管理公司則是民企與金融機(jī)構(gòu)介入的典型代表，前者的股東之一是興業(yè)國(guó)信資產(chǎn)管理有限公司，其是興業(yè)國(guó)際信托獨(dú)資設(shè)立的公司，而興業(yè)國(guó)際信托的股東之一又是興業(yè)銀行；后者是由海德股份在西藏發(fā)起設(shè)立的。

五大“利器”

地方AMC雖然發(fā)起設(shè)立時(shí)間較短，但它對(duì)政府債務(wù)的化解存在重要的作用與意義。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，截至 2017年3月底，審計(jì)的16個(gè)省、16個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但政府承諾以財(cái)政資金償還的債務(wù)余額，較2013年6月底增長(zhǎng)87%，其中基層區(qū)縣和西部地區(qū)增長(zhǎng)超過(guò)1倍；7個(gè)省、6個(gè)市和5個(gè)縣本級(jí)2015年以來(lái)，通過(guò)銀行貸款、信托融資等形式，違規(guī)舉債的政府承諾以財(cái)政資金償還債務(wù)余額有537.19億元。目前從根上化解政府債務(wù)已成為各個(gè)地方，尤其是各個(gè)縣市面臨的首要難題。而且地方存量債務(wù)甄別工作量大、涉及面廣、任務(wù)也較為繁重，再加上專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜程度高，也需要專業(yè)的機(jī)構(gòu)予以支持。

對(duì)比傳統(tǒng)的債務(wù)化解途徑，如通過(guò)PPP來(lái)控制新增債務(wù)，債務(wù)置換、整改來(lái)緩解存量債務(wù)壓力，地方AMC首先可以依托國(guó)資與政府背景，獲得當(dāng)?shù)卣⒉幌Ｍ刂茩?quán)旁落的問(wèn)題企業(yè)或相關(guān)領(lǐng)域資產(chǎn)的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。其次憑借著對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、企業(yè)運(yùn)行所獨(dú)有的信息優(yōu)勢(shì)，在實(shí)操政府債務(wù)化解項(xiàng)目時(shí)，站在統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、優(yōu)化資源配置的高度，盡可能采用溫和的方式對(duì)金融機(jī)構(gòu)或問(wèn)題企業(yè)的債務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)的整合與剝離，而非采用強(qiáng)力清收、破產(chǎn)清算等極端手段處置不良。

除了不良資產(chǎn)業(yè)務(wù)之外，地方AMC可針對(duì)當(dāng)?shù)氐恼c企業(yè)的具體訴求推出類似金融咨詢、資產(chǎn)交易、商業(yè)保理等業(yè)務(wù)；還可以借助在所屬省份建立的市縣域級(jí)的信息采集中心，提前發(fā)現(xiàn)那些尚未演變成危機(jī)的政府或企業(yè)的或有債務(wù)，通過(guò)在源頭上控制，在資產(chǎn)上隔離，在周期上前置處置等手段，提高資金的使用效率，最大限度預(yù)防資產(chǎn)的“冰棍效應(yīng)”，牢牢守住區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。endprint

實(shí)踐中，縱觀中原資產(chǎn)、重慶渝富資產(chǎn)、福建閩投資產(chǎn)、廣東粵財(cái)資產(chǎn)、四川發(fā)展資產(chǎn)等地方AMC的實(shí)操案例，其參與地方政府債務(wù)化解的途徑一般有五種。

打包收購(gòu)不良資產(chǎn)，增強(qiáng)地方政府的資金流動(dòng)性。

即通過(guò)折讓方式收購(gòu)具有某一特性的不良資產(chǎn)包，地方AMC再利用自身的資產(chǎn)整合能力進(jìn)行債務(wù)重組、協(xié)議回購(gòu)、資產(chǎn)置換、資產(chǎn)證券化等手段來(lái)處置這些資產(chǎn)的方式。這種方式一方面有利于提高不良資產(chǎn)的處置效率，一次性可以處置十幾億甚至上百億的不良資產(chǎn)，另一方面還有利于增強(qiáng)AMC的議價(jià)能力，降低不良資產(chǎn)的處置成本。與此同時(shí)，伴隨債權(quán)收購(gòu)處置而來(lái)的還有問(wèn)題企業(yè)如大型國(guó)企、城投平臺(tái)的資金融通，讓它們能夠借此機(jī)會(huì)改善資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，有能力進(jìn)一步拓展公司的其它業(yè)務(wù)。

一般來(lái)說(shuō)，不良資產(chǎn)不僅包括商業(yè)債權(quán)，還包括因企業(yè)之間借貸、貨物購(gòu)銷、工程建設(shè)等形成的債權(quán)債務(wù)，像其它應(yīng)收款、應(yīng)收賬款、工程款項(xiàng)等。那么如何科學(xué)打包，合理配置不良資產(chǎn)，對(duì)接地方AMC，最大化不良資產(chǎn)包價(jià)值，則成為這種方式首要解決的問(wèn)題。在實(shí)踐中，往往根據(jù)不良資產(chǎn)所處的處置環(huán)境、市場(chǎng)需求，以及資產(chǎn)的性質(zhì)與關(guān)聯(lián)性進(jìn)行重新組合，如重慶渝富集團(tuán)在進(jìn)行工商銀行不良資產(chǎn)處置時(shí)就采用這種方式，其第一批重點(diǎn)收購(gòu)企業(yè)集團(tuán)性不良資產(chǎn)包，以17億元的協(xié)議價(jià)格打包收購(gòu)工商銀行重慶分行賬面價(jià)值80.1億元的化醫(yī)、輕紡、機(jī)構(gòu)及其它（集團(tuán)）公司的債權(quán)。第二批重點(diǎn)收購(gòu)區(qū)縣級(jí)的不良資產(chǎn)包，按行政區(qū)劃進(jìn)行打包，以4.76億元的協(xié)議價(jià)格收購(gòu)涉及重慶38個(gè)區(qū)（市、縣）500多戶國(guó)有及集體企業(yè)的價(jià)值達(dá)27億元的債權(quán)。大大減輕企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，又利用政府的統(tǒng)籌能力，推進(jìn)企業(yè)的重組轉(zhuǎn)型。但是具體的打包方式還要視情況而定，最好提前進(jìn)行市場(chǎng)的初期營(yíng)銷調(diào)查。如廣東粵財(cái)就是借此發(fā)現(xiàn)，除個(gè)別項(xiàng)目能夠與恩平市政府債務(wù)重組外，其它項(xiàng)目難以按此思維實(shí)施，因而其在處置恩平資產(chǎn)包時(shí)，對(duì)“北源實(shí)業(yè)”等重點(diǎn)項(xiàng)目采用“重點(diǎn)項(xiàng)目+打包”的策略，破解處置的困局。

借助債轉(zhuǎn)股，融入資源新活力。

所謂債轉(zhuǎn)股，就是指將金融機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣騿?wèn)題企業(yè)之間的債權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)為股權(quán)關(guān)系，一般通過(guò)債轉(zhuǎn)股、以股抵債、追加投資等方式實(shí)現(xiàn)，在這種情境下，地方AMC以股東身份介入城投公司，可以利用自身資源、資金、人才優(yōu)勢(shì)等提升問(wèn)題企業(yè)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)能力，為企業(yè)的重大戰(zhàn)略決策提供參考依據(jù)。如備受業(yè)內(nèi)關(guān)注的中鐵物資的債務(wù)重組案例，近日已取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，中鐵物資與銀行債委會(huì)成員和私募債持有人在北京簽署了債務(wù)重組協(xié)議，擬對(duì)超過(guò)300億的金融債務(wù)余額進(jìn)行期限和利率的重組，在其中還引入了長(zhǎng)城資產(chǎn)，作為獨(dú)立的第三方參與企業(yè)資產(chǎn)的盤(pán)活與重組。

此外，地方AMC也通過(guò)股權(quán)收購(gòu)等方式成功協(xié)助問(wèn)題企業(yè)。如中原資產(chǎn)成功協(xié)助我國(guó)最大的粘膠長(zhǎng)絲生產(chǎn)企業(yè)——新鄉(xiāng)化纖的案例。2016年6月新鄉(xiāng)化纖定向募集10億元，主要用于2×2萬(wàn)噸超柔軟氨綸纖維二期工程，中原資產(chǎn)通過(guò)參與定增以及二級(jí)市場(chǎng)增持股份，成為公司的第二大股東，持股比例達(dá)8.79%，中原資產(chǎn)全資子公司中原股權(quán)也成為公司的第三大股東，持股比例達(dá)8.01%，兩者合計(jì)持股占比達(dá)到16.8%。通過(guò)這種方式，中原資產(chǎn)憑借著其豐富的金融資產(chǎn)、專業(yè)的技術(shù)與資源優(yōu)勢(shì)，輔助新鄉(xiāng)化纖實(shí)現(xiàn)去產(chǎn)能，并推進(jìn)供給側(cè)改革。

對(duì)接產(chǎn)業(yè)投資，建立合作伙伴關(guān)系。

即通過(guò)與產(chǎn)業(yè)資本搭建新平臺(tái)，增強(qiáng)債權(quán)收購(gòu)保障，打通產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)融通渠道。如中原康達(dá)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資公司（中原資產(chǎn)）、三明中閩林權(quán)收儲(chǔ)有限公司（福建閩投）的成立均是地方AMC對(duì)接產(chǎn)業(yè)資本的經(jīng)典案例。以三明中閩林權(quán)收儲(chǔ)有限公司為例，其將“房地產(chǎn)按揭貸款”理念引入林業(yè)，破解林業(yè)融資難困境。在其中，福建閩投貫穿林權(quán)貸款項(xiàng)目的始終：貸款前，其負(fù)責(zé)銀行放款前的最后一道審核，對(duì)銀行信貸、抵押、保險(xiǎn)等林權(quán)貸款的全套資料進(jìn)行審查；貸款后，對(duì)銀行提出債權(quán)收購(gòu)申請(qǐng)的未按貸款合同約定履行還本付息義務(wù)的林業(yè)經(jīng)營(yíng)組織進(jìn)行審查，并將符合收購(gòu)條件的，進(jìn)行相應(yīng)的資產(chǎn)收購(gòu)處置。

利用基金結(jié)構(gòu)化模式，活化地方造血機(jī)制。

利用基金結(jié)構(gòu)化的模式，搭建新平臺(tái)，達(dá)到為當(dāng)?shù)貑?wèn)題企業(yè)或政府輸血的目的。如四川資產(chǎn)就是通過(guò)“管理公司+基金”的模式，與當(dāng)?shù)氐母骷?jí)政府及其平臺(tái)公司搭建合作伙伴關(guān)系，在為地方引入增量資金、改善政府債務(wù)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也讓專業(yè)的不良資產(chǎn)收購(gòu)技術(shù)介入其中，通過(guò)市場(chǎng)化手段破解政府存量債務(wù)困境。2015年其已進(jìn)行了第一次嘗試，與眉山發(fā)展——當(dāng)?shù)卣C合性投融資公司達(dá)成合作意向，以此開(kāi)展基金化、市場(chǎng)化合作。此外，像深耕安徽的安徽國(guó)厚資產(chǎn)也積極參與管理各類產(chǎn)業(yè)基金、城鎮(zhèn)化基金、不良資產(chǎn)基金及中小企業(yè)發(fā)展基金，共計(jì)90只，規(guī)模按近1200億元。

參股地方AMC，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

目前地方AMC牌照依然為稀缺資源，但當(dāng)?shù)卣虺峭豆究赏ㄟ^(guò)參股方式，組建市縣級(jí)AMC，以當(dāng)?shù)氐牟涣假Y產(chǎn)業(yè)務(wù)為邊界，拓展公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型方向。如在河南，鶴壁、安陽(yáng)、開(kāi)封的城投公司均已或擬通過(guò)與中原資產(chǎn)組建公司的方式；在安徽，銅陵、亳州、清通的城投公司也通過(guò)參股的方式，與安徽國(guó)厚資產(chǎn)組建市級(jí)資產(chǎn)管理公司，搶灘不良資產(chǎn)市場(chǎng)。城投公司與不良資產(chǎn)處置存在較強(qiáng)的協(xié)同效應(yīng)，城投公司通過(guò)開(kāi)展當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、金融及股權(quán)投資等業(yè)務(wù)，介入大型工程項(xiàng)目的實(shí)操，培育對(duì)資產(chǎn)價(jià)值的識(shí)別與判斷能力，相比之下，較易于挖掘當(dāng)?shù)氐牟涣假Y產(chǎn)；在此基礎(chǔ)上憑借著地方資源優(yōu)勢(shì)可以獲取大量的資產(chǎn)包，然后再將不良資產(chǎn)的處置及管理工作委托給地方AMC公司，進(jìn)行專業(yè)的處置，在避免國(guó)有資產(chǎn)流失的同時(shí)，也加強(qiáng)了不良資產(chǎn)或政府債務(wù)的規(guī)范管理，提高資金的使用效率。

需要指出的是，由于地方AMC的發(fā)起時(shí)間較短，案例的模式與途徑還較為單一，有些視角如產(chǎn)融雙贏等還需要繼續(xù)探索。

作者供職于南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司研究中心

延伸閱讀一endprint

地方債務(wù)違規(guī)倒逼監(jiān)管升級(jí)

文/錢(qián)源達(dá)

如果2013年全國(guó)范圍地方政府債務(wù)審計(jì)視為“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”，那么2014年政府債務(wù)甄別可視為尋求“解決問(wèn)題”途徑。就在這一年，在國(guó)發(fā)2014【43】號(hào)文所謂“開(kāi)明渠”（發(fā)行地方政府債）與地方建設(shè)需求資金不相匹配的情況下，財(cái)政、發(fā)改兩部委開(kāi)始陸續(xù)出來(lái)PPP相關(guān)政策；2014-2016年間，“堵暗道”劍指平臺(tái)公司的背景下，PPP呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，已儼然被很多地方政府視為“第二融資平臺(tái)”。

2016年，財(cái)辦預(yù)2016【94】號(hào)文發(fā)布，對(duì)地方政府違規(guī)舉債、擔(dān)保進(jìn)行專項(xiàng)核查，2017年初，通報(bào)內(nèi)蒙、河南、四川、重慶等地違規(guī)舉債擔(dān)保行為，并對(duì)主要人員進(jìn)行了問(wèn)責(zé)。這意味著，“核查、問(wèn)責(zé)”機(jī)制將逐步走向常態(tài)化，并將成為打擊地方政府違規(guī)舉債、擔(dān)保的重要抓手。

2017年，財(cái)預(yù)2017【50】號(hào)文發(fā)布，再次要求地方政府對(duì)違規(guī)舉債擔(dān)保及時(shí)整改，并明確2017年7月31日為整改到位最后期限。針對(duì)一些地區(qū)違法違規(guī)擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)范疇，超越管理權(quán)限隨意延長(zhǎng)購(gòu)買服務(wù)期限（大于3年）等造成財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)可能存在擴(kuò)大化風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。在50號(hào)文發(fā)布的當(dāng)月，《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》財(cái)預(yù)【2017】87號(hào)文再次重磅出擊，此文可以視作是50號(hào)文的延伸和擴(kuò)展。規(guī)定要“先有預(yù)算，后購(gòu)買服務(wù)”，并且首次詳細(xì)列舉政府購(gòu)買服務(wù)負(fù)面清單。

值得一提的是，2017年6月底，在離87號(hào)發(fā)布（2017年5月28日發(fā)布）僅1個(gè)月之際，財(cái)政部下發(fā)河南省政府處理駐馬店市出現(xiàn)的利用政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題。該事件發(fā)生是在87號(hào)文之前，財(cái)政部公布在87號(hào)文之后，顯示財(cái)政部對(duì)偽政府購(gòu)買服務(wù)問(wèn)責(zé)的決心。該案例的違規(guī)要點(diǎn)主要反映在兩個(gè)方面：第一，市政府違規(guī)出具會(huì)議紀(jì)要，承諾將政府購(gòu)買服務(wù)納入預(yù)算，不符合先有預(yù)算，后有購(gòu)買服務(wù)的要求；第二，財(cái)政局違規(guī)將金融機(jī)構(gòu)的融資行為（貸款本息）納入中長(zhǎng)期規(guī)劃和政府購(gòu)買服務(wù)。駐馬店案例涉及的行為實(shí)際上還構(gòu)成了地方政府變相舉債的行為，除87號(hào)文明確禁止外，很明顯的違反了財(cái)預(yù)50號(hào)文、國(guó)發(fā)43號(hào)文和新預(yù)算法的規(guī)定。這種方式實(shí)際上是變相舉債，屬于“偽政府購(gòu)買服務(wù)”。

該案的處理結(jié)果是，項(xiàng)目提前終止，融資人提前償付本息和貸款。省政府約談駐馬店市政府主要領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行嚴(yán)肅批評(píng)教育，并責(zé)成駐馬店市政府向省政府作出深刻書(shū)面檢查；對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的駐馬店市行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理中心主任翟某（副處級(jí)）給予行政撤職處分；對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的駐馬店市財(cái)政局副局長(zhǎng)康某給予行政警告處分；對(duì)負(fù)有其他相關(guān)責(zé)任的駐馬店市財(cái)政局綜合科科長(zhǎng)魏某給予行政記過(guò)處分。

這一系列政策對(duì)上至政府財(cái)政部門(mén)下至金融機(jī)構(gòu)、城投公司產(chǎn)生了巨大的影響。

此間，盡管PPP增長(zhǎng)迅猛，但其并非萬(wàn)靈丹。例如，某市市政府、市財(cái)政局在地方政府債務(wù)管控政策不斷出臺(tái)的背景下，探索存量債務(wù)化解之路。該市通過(guò)調(diào)研摸查發(fā)現(xiàn)，目前存量債務(wù)主要匯聚于公益性項(xiàng)目，自身無(wú)法產(chǎn)生現(xiàn)金流，很難通過(guò)項(xiàng)目融資手段實(shí)現(xiàn)盤(pán)活，加之該市作為中西部地區(qū)縣級(jí)市，財(cái)力極其有限、地方政府發(fā)債額度更是受到限制。經(jīng)研究，政府認(rèn)為，可以通過(guò)存量項(xiàng)目PPP（TOT、ROT、或TOT與BOT打包），但是問(wèn)題來(lái)了，該市已采取PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目支出責(zé)任占到了財(cái)政一般公共預(yù)算支出的9.27%，而存量公益性項(xiàng)目會(huì)迅速提升政府支出責(zé)任，任何一個(gè)存量PPP項(xiàng)目，都極有可能讓財(cái)承超出10%。因此，單純采用存量PPP模式來(lái)化解地方政府債務(wù)的道路很難走通。

化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯然需要新辦法，地方AMC由于具有先天的地緣優(yōu)勢(shì)，且多為新設(shè)公司，機(jī)制相對(duì)靈活，成了重要的路徑選擇。

作者供職于南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司金融服務(wù)部

延伸閱讀二

地方融資及平臺(tái)發(fā)展新出路

文/孫學(xué)強(qiáng)

2017年50號(hào)文、87號(hào)文發(fā)布以來(lái)，中央對(duì)地方政府融資行為的監(jiān)管日趨嚴(yán)格，提出對(duì)平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)以及PPP項(xiàng)目進(jìn)行全方位核查。在基礎(chǔ)設(shè)施投資資金缺口下，地方政府該如何應(yīng)對(duì)？為了長(zhǎng)期發(fā)展，平臺(tái)公司又該做出怎樣的調(diào)整？

地方政府如何規(guī)范化融資

政府購(gòu)買服務(wù)。87號(hào)文第三條明確指出棚戶區(qū)改造和異地扶貧搬遷可采用政府購(gòu)買服務(wù)。

PPP。50號(hào)文要求整治PPP不規(guī)范的現(xiàn)象，一些偽PPP項(xiàng)目面臨終止風(fēng)險(xiǎn)。87號(hào)文作為對(duì)50號(hào)文的補(bǔ)充，又對(duì)違規(guī)政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行了規(guī)范，促進(jìn)PPP推廣的作用更加明顯。87號(hào)文列出“鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育”等領(lǐng)域不得列入政府購(gòu)買服務(wù)。而這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通常具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流回報(bào)，適應(yīng)以PPP模式建設(shè)?？梢哉f(shuō)，87號(hào)文倒逼地方政府在這些領(lǐng)域，推廣PPP模式。

投資基金。50號(hào)文雖對(duì)政府出資的各類產(chǎn)業(yè)基金做出了不得回購(gòu)社會(huì)資本的本金、不得承諾最低收益率等方面規(guī)范，但政府對(duì)規(guī)范化的投資基金是鼓勵(lì)的。在規(guī)范運(yùn)作、不增加地方政府潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，由政府獨(dú)資或參股設(shè)立各類型產(chǎn)業(yè)基金，撬動(dòng)社會(huì)資本參與，仍是未來(lái)的政策鼓勵(lì)方向之一。

專項(xiàng)債券。2017年6月，財(cái)政部和國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)了《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》。文件規(guī)定將在8000億元的專項(xiàng)債券額度內(nèi)安排土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行試點(diǎn)，另?yè)?jù)媒體報(bào)道財(cái)政部和交通部擬選擇部分省市作為收費(fèi)公路專項(xiàng)債的試點(diǎn)。這預(yù)示著未來(lái)將有更多的專項(xiàng)債券發(fā)行，代替原有融資途徑，發(fā)行規(guī)模將繼續(xù)上升。

成立擔(dān)保公司。規(guī)范地方舉債融資的重點(diǎn)工作是打破地方政府對(duì)融資的隱形擔(dān)保，建立顯性化的擔(dān)保機(jī)制。對(duì)地方政府而言，可結(jié)合自身的財(cái)力情況，設(shè)立或參股擔(dān)保公司，構(gòu)建市場(chǎng)化的融資擔(dān)保體系，政策鼓勵(lì)政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，同時(shí)地方政府應(yīng)依據(jù)出資范圍承擔(dān)有限責(zé)任。

平臺(tái)公司怎么規(guī)劃發(fā)展路徑

參與PPP和政府購(gòu)買服務(wù)。平臺(tái)公司長(zhǎng)期承擔(dān)為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的任務(wù)，積累了很多融資及施工技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)。對(duì)平臺(tái)公司而言，綜合性的城投集團(tuán)是PPP項(xiàng)目合意的社會(huì)資本方，獨(dú)立核算的平臺(tái)公司可以在屬地以社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目。另外，87號(hào)文明確指出棚戶區(qū)改造和異地扶貧搬遷可采用政府購(gòu)買服務(wù)。因此，除參與PPP項(xiàng)目外，城投公司還可以利用自身項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方面的經(jīng)驗(yàn)，以市場(chǎng)化方式參與政府購(gòu)買服務(wù)中。

資產(chǎn)證券化大有可為。數(shù)據(jù)顯示我國(guó)2017年上半年資產(chǎn)證券化產(chǎn)品發(fā)行額已超過(guò)公司債。通過(guò)企業(yè)資產(chǎn)證券化工具，可以將地方政府實(shí)際控制的燃?xì)狻⒆詠?lái)水、公交、旅游景點(diǎn)等收費(fèi)權(quán)、收益權(quán)以及國(guó)有企業(yè)對(duì)地方政府平臺(tái)公司的應(yīng)收賬款、應(yīng)收租金類資產(chǎn)，打包發(fā)售給包括銀行在內(nèi)的投資者，從而實(shí)現(xiàn)融資新路徑。與傳統(tǒng)信貸、債券投資相比，ABS產(chǎn)品具有風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)低、可以節(jié)約資本的巨大優(yōu)勢(shì)，且通常計(jì)入標(biāo)準(zhǔn)化資產(chǎn)，不受銀監(jiān)會(huì)關(guān)于非標(biāo)投資的政策限制，具有較大的操作空間和套利空間。部分股份制銀行和城商行已經(jīng)嘗到了甜頭，因此企業(yè)資產(chǎn)證券化成為公司業(yè)務(wù)和平臺(tái)融資的新熱點(diǎn)是顯而易見(jiàn)的趨勢(shì)。

借助應(yīng)收賬款融資拓展經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。平臺(tái)公司通常持有大量地方政府的應(yīng)收賬款，通過(guò)應(yīng)收賬款進(jìn)行融資拓展經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，在當(dāng)前的法律法規(guī)和政策體系下，是合法合規(guī)的，具有巨大的空間。只要債權(quán)債務(wù)關(guān)系真實(shí)存在，地方政府及相關(guān)部門(mén)（通常是政府授權(quán)財(cái)政局、重點(diǎn)工程局等部門(mén)操作）確認(rèn)應(yīng)收賬款的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)還是可控的。

作者供職于南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司管理咨詢部endprint