文化市場監(jiān)管中的“軟法”治理工具

近年來，隨著文化市場領(lǐng)域的蓬勃發(fā)展，在文化市場監(jiān)管實(shí)踐中，行政許可與處罰機(jī)制等傳統(tǒng)治理模式越發(fā)不能滿足現(xiàn)實(shí)監(jiān)管需求。尤其在不斷強(qiáng)調(diào)簡政放權(quán)、放松許可的大環(huán)境下，文化市場監(jiān)管領(lǐng)域不斷推陳出新，涌現(xiàn)出黑名單制度等“軟法”治理工具，作為事中事后監(jiān)管機(jī)制來實(shí)現(xiàn)文化市場規(guī)制目標(biāo)。2016年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在專門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》中明確提出建立健全文化市場警示名單和黑名單制度?？梢哉f，黑名單制度作為信用規(guī)制體系中的軟法工具，在監(jiān)管執(zhí)法體制改革的當(dāng)下，已然逐步成為文化市場監(jiān)管工具箱中的重要武器。

2016年2月，文化部發(fā)布《文化市場黑名單管理辦法（試行）》，通過政策試點(diǎn)模式正式推行文化市場黑名單制度。按照《文化市場黑名單管理辦法（試行）》中的政策設(shè)計(jì)，文化市場黑名單管理是指文化行政部門或者文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)將含有禁止內(nèi)容且社會(huì)危害嚴(yán)重的文化產(chǎn)品、嚴(yán)重違反文化市場有關(guān)法規(guī)規(guī)章的經(jīng)營主體列入文化市場黑名單，并向社會(huì)公布，實(shí)施信用約束、聯(lián)合懲戒等措施的統(tǒng)稱。文化市場黑名單包括了文化產(chǎn)品黑名單和經(jīng)營主體黑名單兩種類型?！段幕袌龊诿麊喂芾磙k法（試行）》中詳細(xì)規(guī)范了黑名單監(jiān)管的適用情形（第5條、第7條），黑名單的懲戒功能與法律效果（第15-18條）以及救濟(jì)機(jī)制（第12條、第13條）等事項(xiàng)。經(jīng)過一年的試點(diǎn)工作，文化部已進(jìn)行完試點(diǎn)總結(jié)評(píng)估，并計(jì)劃進(jìn)一步將該制度向全國大范圍推廣。不僅如此，隨著互聯(lián)網(wǎng)文化市場的繁榮發(fā)展，大量涌現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)直播平臺(tái)需要予以監(jiān)管，黑名單制度作為軟法監(jiān)管工具，再次得到文化行政部門的深度運(yùn)用。

從制度比較層面而言，文化市場監(jiān)管領(lǐng)域中軟法工具擁有諸多制度優(yōu)勢，首先，相比于傳統(tǒng)的行政處罰、許可手段，黑名單制度等軟法治理模式的行政成本更低，運(yùn)行程序也更為靈活便捷。面對(duì)日益龐大的文化產(chǎn)業(yè)市場，文化市場監(jiān)管系統(tǒng)尤其是基層監(jiān)管部門手中的組織、人力與執(zhí)法資源，無法應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)監(jiān)管需求，因此，軟法工具能夠有效起到對(duì)常規(guī)監(jiān)管機(jī)制的補(bǔ)充作用。

其次，文化市場監(jiān)管中的黑名單制度等軟法治理機(jī)制，更符合“回應(yīng)性規(guī)制”的模式特征。從回應(yīng)性規(guī)制的角度觀察，通過“黑名單”的信用規(guī)制模式實(shí)現(xiàn)對(duì)被監(jiān)管方的信息記錄，事后根據(jù)被監(jiān)管者守法記錄來重點(diǎn)圈定被規(guī)制方，從而在文化市場執(zhí)法活動(dòng)中有所側(cè)重錨定，針對(duì)性地對(duì)特定文化市場主體進(jìn)行執(zhí)法力量的傾斜。這種更為精細(xì)化的回應(yīng)性監(jiān)管設(shè)計(jì)，通過軟法模式能夠有效地傳遞合法性判斷訊號(hào)，從而促進(jìn)市場主體自覺實(shí)現(xiàn)規(guī)制合規(guī)。

最后，文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域采取事中事后監(jiān)管類型的軟法工具，可以歸入“放松規(guī)制”的治理策略。文化產(chǎn)業(yè)市場的特點(diǎn)在于自身帶有極強(qiáng)的時(shí)效性，市場發(fā)展機(jī)遇往往稍縱即逝，相比于更為僵化的事先許可模式，“黑名單”等軟法工具能夠更好地釋放市場活力，減少繁瑣的事前審批給文化產(chǎn)業(yè)帶來的負(fù)面效應(yīng)。

總之，黑名單制度等軟法工具由于自身的制度優(yōu)勢，在文化市場監(jiān)管中將扮演一個(gè)愈發(fā)重要的角色，在今后的制度設(shè)計(jì)中需要不斷予以調(diào)試，不僅需要從監(jiān)管政策的實(shí)體角度增強(qiáng)其規(guī)制效果，同時(shí)也需要從形式法治的角度不斷提升其合法性，在政策設(shè)計(jì)中針對(duì)市場主體提供相應(yīng)的救濟(jì)渠道，防止監(jiān)管工具以“軟法”的外觀模式逃逸形式法治的拘束。

盧超

中國社科院法學(xué)研究所副研究員、法學(xué)博士