北京市軍民融合科技創(chuàng)新機(jī)制研究課題組

軍民科技創(chuàng)新體系融合發(fā)展的歷史沿革與規(guī)律特性研究

北京市軍民融合科技創(chuàng)新機(jī)制研究課題組

軍民融合創(chuàng)新發(fā)展是我國軍民融合發(fā)展國家戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展國家戰(zhàn)略的重要交匯點(diǎn)，是我國安全發(fā)展、富國強(qiáng)軍的重要保障。構(gòu)建軍民融合創(chuàng)新體系，就是在國防科技創(chuàng)新體系和民用科技創(chuàng)新體系兩大創(chuàng)新體系之間建立一個(gè)雙向開放系統(tǒng)，統(tǒng)籌多個(gè)主體，整合各類要素，形成以富國強(qiáng)軍為戰(zhàn)略指向的國家一體化創(chuàng)新體系。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“深入實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，開展軍民協(xié)同創(chuàng)新，推動(dòng)軍民科技基礎(chǔ)要素融合，加快建立軍民融合創(chuàng)新體系，下更大力氣推動(dòng)科技興軍”。這一重要論述深刻反映了現(xiàn)代戰(zhàn)斗力和生產(chǎn)力生成的規(guī)律，體現(xiàn)了統(tǒng)籌國家安全和發(fā)展全局的內(nèi)在要求，為深入實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略、開創(chuàng)強(qiáng)軍興國新局面指明了方向。

國防科技創(chuàng)新體系與民用科技創(chuàng)新體系共同構(gòu)成了國家科技創(chuàng)新體系（如圖1所示）。兩大體系的融合發(fā)展（簡稱“軍民科技創(chuàng)新體系融合發(fā)展”）就是要不斷擴(kuò)展二者的融合帶，最終形成軍民一體化的國家科技創(chuàng)新體系。軍民科技創(chuàng)新體系融合發(fā)展是當(dāng)前軍民融合的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)富國強(qiáng)軍的重點(diǎn)和突破口。本文通過梳理我國軍民科技創(chuàng)新體系融合發(fā)展的歷史沿革，結(jié)合典型國家軍民科技創(chuàng)新體系融合發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，歸納總結(jié)了軍民科技創(chuàng)新體系融合發(fā)展的一般規(guī)律，希望能夠?yàn)槲覈七M(jìn)科技領(lǐng)域軍民融合深度發(fā)展提供參考。

圖1 軍民科技創(chuàng)新體系融合概念示意圖

軍民科技創(chuàng)新體系融合發(fā)展的歷史沿革

我國軍民融合科技創(chuàng)新體系是在建國初期極其薄弱的國防科技工業(yè)基礎(chǔ)上，經(jīng)過60多年艱苦奮斗和探索而逐步建立起來的。以我國國防科技創(chuàng)新管理體制變革為主線，以標(biāo)志性事件為節(jié)點(diǎn)，可將我國軍民科技創(chuàng)新體系融合發(fā)展的過程劃分為4個(gè)階段：以軍為主階段（1949年～1978年）、軍轉(zhuǎn)民階段（1978年～1998年）、“寓軍于民”階段（1998年～2008年）、軍民融合發(fā)展階段（2008年至今）。在這4個(gè)階段，軍、民科技創(chuàng)新體系在力量對(duì)比、互動(dòng)關(guān)系、融合方式等方面都發(fā)生了深刻變化（如圖2所示）。

一、以軍為主階段（1949年～1978年）

圖2 我國軍民科技創(chuàng)新體系融合發(fā)展的歷史沿革示意圖

建國初期，我國整體的科技基礎(chǔ)極其薄弱，國防科技是國家科技創(chuàng)新體系的主體內(nèi)容。這一時(shí)期，國家高度重視武器裝備的發(fā)展，在當(dāng)時(shí)前蘇聯(lián)援建的156個(gè)國家大型骨干項(xiàng)目中，涉及航空、兵器、無線電、船舶等國防相關(guān)項(xiàng)目41個(gè)，與國防密切相關(guān)的能源、交通、鋼鐵、有色金屬、重型機(jī)械、化工等基礎(chǔ)項(xiàng)目50個(gè)。這一時(shí)期，國防科研生產(chǎn)實(shí)行國家統(tǒng)一計(jì)劃安排，初步建立起了體系完整的國防科技工業(yè)體系，并以國防需求為導(dǎo)向，以舉國之力攻克若干國防尖端技術(shù)，取得了以“兩彈一星”為代表的國防科技重大突破。國防科技創(chuàng)新體系發(fā)展相對(duì)較快，就二者關(guān)系而言，民用科技創(chuàng)新體系更多的是參與和支持服務(wù)國防科技創(chuàng)新體系的發(fā)展。

二、軍轉(zhuǎn)民階段（1978年～1998年）

“軍轉(zhuǎn)民”成為這一時(shí)期國防科技創(chuàng)新體系的重要任務(wù)。1978年，中共中央發(fā)布《關(guān)于加快工業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，明確要求軍工企業(yè)要軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合，把生產(chǎn)能力充分利用起來。為貫徹落實(shí)“軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、軍品優(yōu)先、以民養(yǎng)軍”十六字方針，使國防科技工業(yè)逐步向軍民結(jié)合的體制轉(zhuǎn)變，1982年，第五屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過了《關(guān)于國務(wù)院部委機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案的決定》，將第二、三、四、五、七機(jī)械工業(yè)部分別更名為核、航空、電子、兵器、航天工業(yè)部，撤銷第六機(jī)械工業(yè)部，成立中國船舶工業(yè)總公司。同年，為適應(yīng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，國務(wù)院、中央軍委決定由國防科學(xué)技術(shù)委員會(huì)、國防工業(yè)辦公室和軍委科學(xué)技術(shù)裝備辦公室合并，組成中國人民解放軍國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)，同時(shí)稱中華人民共和國國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)（簡稱“國防工委”），隸屬中央軍委建制，受國務(wù)院、中央軍委雙重領(lǐng)導(dǎo)，是中央軍委統(tǒng)管全軍國防科學(xué)技術(shù)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，也是國務(wù)院統(tǒng)管其所屬各國防工業(yè)部（第二、三、五、七機(jī)械工業(yè)部）國防科研和國防工業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。這一時(shí)期，軍用技術(shù)轉(zhuǎn)民用、國防科技創(chuàng)新體系服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成為重要特征，民用科技創(chuàng)新體系快速壯大起來。

三、“寓軍于民”階段（1998年～2008年）

1998年，第九屆全國人大一次會(huì)議通過了《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，決定組建新的國防科工委，作為國務(wù)院的職能管理部門之一；以原國防科工委和總參謀部裝備部為主體，組建隸屬中央軍委的總裝備部，武器裝備領(lǐng)域形成裝備訂貨和組織生產(chǎn)的關(guān)系。這一階段，基本形成了以軍工科研單位為主導(dǎo)力量，中國科學(xué)院和地方研究型大學(xué)為重要研究力量，其他地方科研單位和民營企業(yè)為補(bǔ)充的“小核心、大協(xié)作”的武器裝備科研生產(chǎn)能力體系。在組織管理架構(gòu)方面，從中央到地方，成立了以政府為主體的國防科技管理機(jī)構(gòu)，國防科技工業(yè)行業(yè)與軍隊(duì)的關(guān)系明確定位為供需關(guān)系，軍隊(duì)不再對(duì)軍工企事業(yè)單位行使管理職能。2006年國務(wù)院發(fā)布的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020）》指出，改革軍民分離的科技管理體制，建立軍民結(jié)合的新的科技管理體制。國防科工委從2005年起頒布了《關(guān)于推進(jìn)軍工企業(yè)股份制改革的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于深化國防科技投資體制改革的若干意見》，推進(jìn)國防科技投資的多元化和國防科技工業(yè)的對(duì)外開放。這一時(shí)期，作為軍隊(duì)和市場的橋梁，政府的國防科技管理職能在“寓軍于民”階段逐漸明確；在互動(dòng)方面，更加強(qiáng)調(diào)軍民兩個(gè)創(chuàng)新體系的雙向互動(dòng)（而非單向聯(lián)系），以民營企業(yè)為代表的非公有制創(chuàng)新主體逐步進(jìn)入國防科技領(lǐng)域，民用創(chuàng)新要素開始進(jìn)入軍品領(lǐng)域，為國防科技創(chuàng)新體系發(fā)展注入了新鮮血液。

四、軍民融合發(fā)展階段（2008年至今）

2008年，我國組建工業(yè)和信息化部，整合國家發(fā)展和改革委員會(huì)的工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)核電管理以外的職能，以及信息產(chǎn)業(yè)部和國務(wù)院信息化工作辦公室的職責(zé)。2010年，國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系的若干意見》。2011年，我國成立了由國務(wù)院和軍隊(duì)23個(gè)部門組成的軍民結(jié)合、寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系建設(shè)部際協(xié)調(diào)小組。2014年，總裝備部發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)優(yōu)勢民營企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)和維修的措施意見》。2016年，中共中央、國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》。2017年，中共中央政治局決定設(shè)立中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)，習(xí)近平總書記任主任。這一時(shí)期，軍民科技創(chuàng)新體系融合在頂層組織架構(gòu)、統(tǒng)籌機(jī)制、部門協(xié)調(diào)機(jī)制等方面逐步完善，成為軍民融合發(fā)展國家戰(zhàn)略中改革先行的重要領(lǐng)域。

典型國家軍民科技創(chuàng)新體系融合發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒

全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)，正在重塑世界競爭格局、改變國家力量對(duì)比?？萍几偁幰蜒莼癁閯?chuàng)新體系的競爭，要求創(chuàng)新要素充分流動(dòng)、緊密融合，突破地域、組織、技術(shù)的界限，需要全面統(tǒng)籌利用國內(nèi)與國外、軍與民各方資源，實(shí)現(xiàn)軍民高度協(xié)同。軍民科技創(chuàng)新體系融合發(fā)展是世界大勢所趨。世界各國都非常重視對(duì)民用科技創(chuàng)新體系和國防科技創(chuàng)新體系的關(guān)系的處理（如表1所示）。美國從軍民相對(duì)獨(dú)立逐步走向軍民一體化，注重強(qiáng)化國防科技對(duì)民用科技的引領(lǐng)帶動(dòng)作用和民用科技對(duì)國防科技創(chuàng)新的支撐作用。日本在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后將國防科技創(chuàng)新體系完全植根于國家科技創(chuàng)新體系之中，探索形成了典型的以民掩軍、藏軍于民的模式。以色列優(yōu)先發(fā)展國防科技，通過研發(fā)大量先進(jìn)國防科技帶動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展，形成了獨(dú)特的以軍帶民模式。俄羅斯經(jīng)歷了前蘇聯(lián)時(shí)期軍民分離、以軍為主的發(fā)展模式，冷戰(zhàn)后開啟了軍民并重的發(fā)展模式。盡管不同國家面臨的安全形勢、發(fā)展起點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)體制、所處階段不同，軍民融合科技創(chuàng)新體系的模式也不盡相同，但反映的規(guī)律卻是共同的。

表1 世界典型國家軍民科技創(chuàng)新體系融合發(fā)展的特點(diǎn)

一是注重國家主導(dǎo)。軍民融合體現(xiàn)的是國家整體意志，代表的是國家整體利益。各國高度重視軍民融合頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃引領(lǐng)，為整合軍民兩大體系資源提供了指引。

二是注重需求牽引。軍民融合的最根本目的是實(shí)現(xiàn)強(qiáng)軍需要，滿足未來戰(zhàn)爭需求。在工業(yè)時(shí)代，人們應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭需求通常采取的是平時(shí)準(zhǔn)備、戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員和戰(zhàn)后復(fù)員的模式。在信息時(shí)代，軍用技術(shù)與民用技術(shù)之間的界限變得越來越模糊，打贏信息化戰(zhàn)爭的信息化武器裝備、信息化指揮系統(tǒng)和信息環(huán)境幾乎滲透到國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，戰(zhàn)爭變?yōu)轶w系與體系之間的對(duì)抗。軍事需求成為提高軍事競爭力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要牽引。三是注重市場運(yùn)作。在國防市

場中，政府作為唯一需求方?jīng)Q定著這一市場中資源配置的方向、比例和規(guī)模等。市場機(jī)制具有高效配置資源的優(yōu)勢。在國防科技這一特殊領(lǐng)域，需要在頂層政府計(jì)劃和底層市場運(yùn)作方面做好平衡。成熟市場經(jīng)濟(jì)國家在發(fā)揮政府頂層計(jì)劃引導(dǎo)作用的同時(shí)，注重?cái)U(kuò)大競爭性采購比重、引入民用領(lǐng)域的成熟商業(yè)技術(shù)，鼓勵(lì)采用民用標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格限制軍用標(biāo)準(zhǔn)使用范圍，以營造公平透明的市場競爭環(huán)境。

軍民科技創(chuàng)新體系融合發(fā)展規(guī)律特性

一、軍民科技創(chuàng)新體系的結(jié)構(gòu)特征

我國的軍民科技創(chuàng)新體系具有三元結(jié)構(gòu)特征：軍方科技創(chuàng)新體系，由軍事院校、軍隊(duì)科研機(jī)構(gòu)構(gòu)成；軍工科技創(chuàng)新體系，由軍工集團(tuán)代管的軍工科研院所、國防科技工業(yè)主管部門所屬高校和軍工企業(yè)的創(chuàng)新機(jī)構(gòu)組成；民口科技創(chuàng)新體系，由民口高校、中科院系統(tǒng)、其他科研院所，以及民口企業(yè)的創(chuàng)新機(jī)構(gòu)組成。三元體系之間的互動(dòng)性具有明顯的不對(duì)稱性，如圖3所示。軍方科技創(chuàng)新體系和軍工科技創(chuàng)新體系由于歷史沿革的原因，已經(jīng)形成了相對(duì)固化的供需關(guān)系，雙方在信息、人員、技術(shù)、設(shè)備設(shè)施等要素方面的互動(dòng)更加密切。民用科技創(chuàng)新體系與另外兩個(gè)科技創(chuàng)新體系的互動(dòng)相對(duì)較少。三個(gè)子系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制各不相同：軍方科技創(chuàng)新體系以軍工任務(wù)為牽引，具有明顯的計(jì)劃指令特征；軍工科技創(chuàng)新體系受指令性計(jì)劃和市場機(jī)制兩種方式共同驅(qū)動(dòng)；民口科技創(chuàng)新體系主要依靠市場機(jī)制運(yùn)行。

圖3 我國軍民科技創(chuàng)新體系基本架構(gòu)

二、基于創(chuàng)新鏈與全壽命周期的軍民科技創(chuàng)新體系融合特性

民用科技創(chuàng)新鏈主要分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗(yàn)發(fā)展、批生產(chǎn)、商業(yè)化等部分。武器裝備全壽命周期主要分為預(yù)先研究、型號(hào)研制、生產(chǎn)交付、維修保障、退役等階段。在創(chuàng)新鏈前端，技術(shù)的軍用屬性和民用屬性區(qū)分不大，更加適合國防科技創(chuàng)新體系和民用科技創(chuàng)新體系的自然融合。然而，無論是軍用還是民用，基礎(chǔ)研究或預(yù)先研究階段都具有風(fēng)險(xiǎn)高、投入大等特點(diǎn)。隨著技術(shù)成熟度的提升，各類創(chuàng)新主體的參與風(fēng)險(xiǎn)逐漸降低，如圖4所示。因此，民口企業(yè)在得不到相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償或基礎(chǔ)設(shè)備設(shè)施投資的情況下，更適合參與創(chuàng)新鏈下游的環(huán)節(jié)，如應(yīng)用技術(shù)研究、產(chǎn)品開發(fā)（包括商業(yè)化）等。

圖4 基于創(chuàng)新鏈和武器裝備全壽命周期的軍民科技創(chuàng)新體系融合示意圖

三、基于裝備研制層級(jí)的軍民科技創(chuàng)新體系融合特性分析

武器裝備研制的層級(jí)具有金字塔形結(jié)構(gòu)特征，可分為總體裝配/承包/測試、核心分系統(tǒng)、一般分系統(tǒng)、一般配套件/原材料/零部件、通用貨架產(chǎn)品等。每個(gè)層級(jí)由于其保密性、市場化程度、風(fēng)險(xiǎn)程度、技術(shù)成熟程度等不同，適合參與的創(chuàng)新主體也不同，總體呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：所處層級(jí)越高，相應(yīng)的保密要求越高，市場壁壘越高，參與的創(chuàng)新主體數(shù)量越少，競爭強(qiáng)度越弱，投資規(guī)模越大，政府作用越強(qiáng)，如圖5和表2所示。在武器裝備高研制層級(jí)，軍民科技創(chuàng)新體系的融合具有天然的技術(shù)和制度障礙；在較低研制層級(jí)，軍民科技創(chuàng)新體系融合的技術(shù)和制度障礙較小，是軍民科技創(chuàng)新體系的最佳融合帶。

圖5 基于裝備研制層級(jí)的軍民科技創(chuàng)新體系融合特性分析

因此，推進(jìn)軍民科技創(chuàng)新體系融合發(fā)展，適宜建設(shè)“小核心、大協(xié)作”的科研生產(chǎn)能力結(jié)構(gòu)體系?！靶『诵摹敝饕婕疤厥馕淦餮b備科研生產(chǎn)項(xiàng)目和一般武器裝備科研生產(chǎn)項(xiàng)目的總體、關(guān)鍵分系統(tǒng)、核心配套?！按髤f(xié)作”主要指武器裝備的一般分系統(tǒng)及其配套產(chǎn)品，在滿足保密和安全等要求情況下，應(yīng)盡可能地面向民用科技創(chuàng)新體系充分開放，有效發(fā)揮國家科技創(chuàng)新資源的整體優(yōu)勢。

四、政府和市場的關(guān)系

在裝備研制的高層級(jí)，由于風(fēng)險(xiǎn)高、投入大、保密要求高、質(zhì)量可靠性要求高、對(duì)經(jīng)濟(jì)性要求不高，因此，政府（包括軍隊(duì)）的監(jiān)管要求高，政府投入大，國家計(jì)劃牽引作用大，市場機(jī)制作用相對(duì)較小，這是我國科技創(chuàng)新體系發(fā)展歷史沿革和世界典型國家國防科技創(chuàng)新體系呈現(xiàn)的普遍特點(diǎn)。相反，在裝備研制的較低層級(jí)，各國均盡可能地遵循市場運(yùn)作的原則，主要依靠供求機(jī)制、競爭機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制有效配置科技創(chuàng)新要素，充分發(fā)揮國家科技創(chuàng)新體系的整體優(yōu)勢，政府輔以必要的監(jiān)管。

表2 武器裝備科研生產(chǎn)能力體系結(jié)構(gòu)

結(jié)論與建議

我國軍民科技創(chuàng)新體系的三元結(jié)構(gòu)因各自的運(yùn)行機(jī)制不同，互動(dòng)具有不對(duì)稱性。在創(chuàng)新鏈、武器裝備全壽命周期的不同階段，軍民科技創(chuàng)新體系融合的技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)、壁壘等各不相同，總體而言在前端的融合難度較低。在研制層級(jí)方面，三四層級(jí)以下的融合是軍民科技創(chuàng)新體系融合的重點(diǎn)。我們要正確認(rèn)識(shí)國防科技競爭問題，不是所有階段和層級(jí)都適宜充分競爭，在國防科技這一特殊領(lǐng)域，要妥善處理政府作用和市場機(jī)制的關(guān)系。政府和軍隊(duì)的監(jiān)管制度和支持政策，應(yīng)符合創(chuàng)新鏈和武器裝備全壽命周期的特點(diǎn)與規(guī)律，應(yīng)更加差異化和精準(zhǔn)化。軍民科技創(chuàng)新主體應(yīng)在國家創(chuàng)新體系的總體框架下，結(jié)合國防科技領(lǐng)域的特殊要求，形成定位合理、功能互補(bǔ)、有機(jī)銜接、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的科技創(chuàng)新鏈條，服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)融合發(fā)展的全局。

（注：“北京市軍民融合科技創(chuàng)新機(jī)制研究”課題為北京市科技計(jì)劃項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：Z171100003217001；課題組主要成員包括：周曉柏，北京科技協(xié)作中心；許嵩，中船重工軍民融合與國防動(dòng)員中心；潘衛(wèi)翔，北京科技協(xié)作中心；鐘庭寬，中船重工軍民融合與國防動(dòng)員中心；葛志杰，北京科技協(xié)作中心；隋廣琳，中船重工軍民融合與國防動(dòng)員中心；李瑋，北京科技協(xié)作中心）

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11 侯光明. 軍民技術(shù)轉(zhuǎn)移的組織與政策研究[M]. 科學(xué)出版社, 2009 12 于川信. 軍民融合戰(zhàn)略發(fā)展論[M]. 軍事科學(xué)出版社, 2014

13 楊亞坤 , 洪瑾 , 張音音 , 等 . 軍民融合型科技成果轉(zhuǎn)化中的政府推動(dòng)[C]. 中國工程科技論壇第123場——2011國防科技工業(yè)科學(xué)發(fā)展論壇論文集, 2011

15 中國工程院. 國防科技工業(yè)軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略研究[R], 2011

16 中國工程院. 軍民融合深度發(fā)展戰(zhàn)略研究[R], 2012