◎楊競 許振 陶瑞

混業(yè)經(jīng)營趨勢下深化地方金融監(jiān)管改革的思考

◎楊競 許振 陶瑞

隨著經(jīng)濟全球化和混業(yè)經(jīng)營的深入發(fā)展，全新的金融格局對我國現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)和更高的要求，金融監(jiān)管改革可謂勢在必行。地方金融監(jiān)管作為我國金融監(jiān)管體制的重要組成部分，在新一輪金融改革中起著舉足輕重的作用。與此同時，地方金融監(jiān)管中存在的各類問題不斷突顯：基層金融監(jiān)管缺失、權(quán)責(zé)不對稱、職權(quán)邊界模糊、監(jiān)管資源不足、監(jiān)管形式單一等等。結(jié)合當(dāng)前我國金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來看，亟需建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，完善監(jiān)管立法，提升監(jiān)管水平，積極構(gòu)建符合我國國情的現(xiàn)代化地方金融監(jiān)管體系。

伴隨著改革開放的持續(xù)推進，市場經(jīng)濟取得了長足的發(fā)展，金融作為經(jīng)濟的晴雨表，對市場經(jīng)濟的健康發(fā)展起著愈加重要的作用。作為新一輪“金改”的重要組成部分，地方金融監(jiān)管改革一直是中央金改政策重要的落腳點之一。此外，加快地方政府金融監(jiān)管體系建設(shè)對充分調(diào)動地方經(jīng)濟發(fā)展積極性，推動金融改革和維護金融穩(wěn)定意義重大。

然而，近年來，伴隨經(jīng)濟全球化和混業(yè)經(jīng)營的深入發(fā)展，加之利率市場化、金融脫媒以及互聯(lián)網(wǎng)金融的異軍突起，金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新與業(yè)務(wù)交叉融合越來越多。與此同時，以2015年“股災(zāi)”、2016年“債災(zāi)”、E租寶非法集資案等為代表的金融大事件頻發(fā)，更加突顯混業(yè)經(jīng)營時代的監(jiān)管困境。金融環(huán)境的重大變化對金融監(jiān)管提出了更高的要求，而我國目前的監(jiān)管機制與監(jiān)管方式卻相對滯后。

這些因素的疊加嚴(yán)重影響了市場經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，金融效率與金融安全均面臨全新的挑戰(zhàn)。基于此，必須在分析當(dāng)前混業(yè)經(jīng)營發(fā)展趨勢以及地方金融監(jiān)管體制存在的問題的基礎(chǔ)上，進一步深化地方金融監(jiān)管改革、完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，積極構(gòu)建符合我國國情的新型地方金融監(jiān)管體系，促進市場經(jīng)濟健康有序發(fā)展。

金融體系混業(yè)經(jīng)營模式的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

自建國以后，在金融領(lǐng)域一直由人民銀行統(tǒng)一實施金融監(jiān)管，這在當(dāng)時是與計劃經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r相符的，并初步形成了分業(yè)經(jīng)營的基本金融格局。改革開放之后，為適應(yīng)新形勢下國際金融業(yè)的發(fā)展潮流，20世紀(jì)90年代我國金融體系形成了準(zhǔn)混業(yè)經(jīng)營模式，國有銀行積聚了巨額不良資產(chǎn)，并直接導(dǎo)致了1995年頒布的《商業(yè)銀行法》明確規(guī)定商業(yè)銀行不得在境內(nèi)從事信托投資和股票業(yè)務(wù)。自此以后，我國的金融業(yè)便開始了嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營。

近年來，隨著金融市場的繁榮發(fā)展，一些大型金融財團在銀行、證券、保險、信托之間進行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，突破了分業(yè)經(jīng)營的界限。據(jù)不完全統(tǒng)計，通過控股、參股等方式持有三張以上金融牌照的金融集團已超過六十多家。監(jiān)管層目前對我國以控股公司方式發(fā)展的金融集團采取默許、鼓勵態(tài)度，國內(nèi)尚未集團化的銀行或者大型非金融機構(gòu)，紛紛布局金融牌照領(lǐng)域?？梢灶A(yù)見，未來在我國將會有更多的金融控股集團迅猛發(fā)展起來。

當(dāng)前地方金融監(jiān)管體制中存在的問題

地方金融監(jiān)管存在監(jiān)管缺失。近年來，隨著城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進，市場經(jīng)濟取得了長足的發(fā)展，尤其是在我國東部地區(qū)，地理位置優(yōu)越、交通便利，地方經(jīng)濟發(fā)展水平較高，各種類型的新型金融業(yè)態(tài)發(fā)展迅速。地方金融創(chuàng)新日趨活躍，各種類型的小貸公司、融資性擔(dān)保機構(gòu)等機構(gòu)主體呈現(xiàn)爆發(fā)式增長趨勢（圖1），有力促進了地方經(jīng)濟發(fā)展的同時，也對地方金融監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。

圖1 2010～2016年小貸公司發(fā)展情況

當(dāng)前，我國的金融監(jiān)管體系仍以“一行三會”為基本架構(gòu)，實行中央垂直的分業(yè)監(jiān)管。在實際工作中，“一行三會”監(jiān)管部門受機構(gòu)設(shè)置等方面的限制，在實施有效監(jiān)管方面力度參差不齊，監(jiān)管資源多集中在經(jīng)濟較為發(fā)達的城市地區(qū)。具體而言，銀行業(yè)方面，人行和銀監(jiān)在市和區(qū)一級均設(shè)有管理機構(gòu)，在執(zhí)行上級政策、開展行業(yè)監(jiān)管和防范經(jīng)營風(fēng)險方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用，但到縣一級行政區(qū)域并沒有銀監(jiān)分支機構(gòu)。對于證券機構(gòu)和保險機構(gòu)，針對其的監(jiān)管機構(gòu)更是只延伸到省一級，市級以下并無證券和保險行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)。這使得監(jiān)管在縣級、村鎮(zhèn)領(lǐng)域存在一定真空和缺失。

從地方金融監(jiān)管的角度看，在組織架構(gòu)上，大部分省市只有省市兩級地方金融監(jiān)管體系，僅有部分省建立了省、市、縣三級監(jiān)管體系，如山東省、江西省等。此外，對地方金融行業(yè)的監(jiān)管往往存在職能界定不清，多個部門監(jiān)管分散的問題。如在一些地方，金融辦主要負責(zé)對小貸公司、融資性擔(dān)保公司的設(shè)立進行審核報批和監(jiān)督管理，同時對民間資本、民間借貸以及資金合作社進行審批與監(jiān)管；商務(wù)部門（或者經(jīng)貿(mào)委）主要負責(zé)審批典當(dāng)行和融資租賃公司的設(shè)立，并進行監(jiān)管；發(fā)改委負責(zé)對基金公司設(shè)立的備案報批和管理；而對非融資性擔(dān)保公司和網(wǎng)絡(luò)貸款平臺等機構(gòu)，目前沒有明確的監(jiān)管主體。

地方金融監(jiān)管存在權(quán)責(zé)不對稱

與中央金融監(jiān)管機構(gòu)相比，地方政府在防范和處置區(qū)域金融風(fēng)險方面，更能有效調(diào)集多種力量。但是，目前地方政府缺乏相應(yīng)的金融監(jiān)管權(quán)，地方金融監(jiān)管中的權(quán)責(zé)不對稱問題較為突出。

存款保險制度建立后，地方政府主要負責(zé)監(jiān)管不納入存款保險制度的地方性中小金融機構(gòu)。同時，在存款保險制度納入城商行、農(nóng)信社等存款類地方法人金融機構(gòu)后，中央監(jiān)管部門也僅在存款保險制度覆蓋范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任，超出部分由地方政府承擔(dān)。而在監(jiān)管權(quán)限方面，城商行、農(nóng)信社等地方法人金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)并不在地方政府。

此外，由于沒有明確的法律法規(guī)授權(quán)，也沒有統(tǒng)一的監(jiān)管職能劃分，地方金融監(jiān)管機構(gòu)所承擔(dān)的金融監(jiān)管職責(zé)在一定程度上“有形無實”。比如，絕大部分省市的金融辦的職責(zé)都包括執(zhí)行金融法律法規(guī)、協(xié)助金融監(jiān)管、規(guī)劃區(qū)域金融發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融機構(gòu)和統(tǒng)籌企業(yè)融資等，地方金融辦承擔(dān)了過多的職責(zé)。首先，自上而下的金融辦通過負責(zé)大部分的協(xié)調(diào)服務(wù)職責(zé)來開展金融監(jiān)管，這樣就使得監(jiān)管缺乏有效的抓手；其次，地方政府金融辦普遍集協(xié)調(diào)、服務(wù)、規(guī)劃和監(jiān)管職能于一身，出于發(fā)展地方經(jīng)濟的需要，金融辦有爭取金融資源、推動地方金融擴張的傾向，這與金融監(jiān)管目標(biāo)存在沖突；最后，在一些地方金融辦作為事業(yè)單位，無執(zhí)法主體資格，在對地方金融的管理方面，如若存在企業(yè)違法違規(guī)行為，往往難以通過行政手段進行依法處理。

權(quán)責(zé)不對稱導(dǎo)致地方金融監(jiān)管在風(fēng)險處置過程中非常被動，首先不能進行有效的事前風(fēng)險防范，其次難以保證事后處置效率，還加大了風(fēng)險處置成本，另外，監(jiān)管的專業(yè)性和獨立性也難以保證。

地方金融監(jiān)管存在資源不足

近年來，中小型的地方金融機構(gòu)、準(zhǔn)金融機構(gòu)和互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展，而地方金融監(jiān)管機構(gòu)則缺乏必要的人力、專業(yè)技術(shù)知識等資源。面對混業(yè)經(jīng)營的趨勢和互聯(lián)網(wǎng)金融的異軍突起（圖2），地方金融監(jiān)管的力量變得嚴(yán)重不足。

圖2 2010～2016年網(wǎng)貸平臺發(fā)展情況

具體而言，在省、市級金融辦，一般設(shè)置有幾十名人員，但其中包含相當(dāng)部分人員負責(zé)融資等任務(wù)；縣級的銀監(jiān)辦則只設(shè)有幾名人員。且地方金融辦人員多從政府其他部門調(diào)劑而來，或是新招的應(yīng)屆畢業(yè)生，普遍缺乏金融業(yè)從業(yè)經(jīng)歷，對具體的金融業(yè)務(wù)和監(jiān)管手段沒有足夠深入的了解，一定程度上造成地方金融監(jiān)管的水平受制于人員的專業(yè)性。

此外，由于缺乏必要的執(zhí)法權(quán)，以及熟稔金融的人才資源，在監(jiān)管方式方面，目前普遍為重準(zhǔn)入監(jiān)管、輕日常監(jiān)管。目前的監(jiān)管主要是外部監(jiān)管，采用現(xiàn)場監(jiān)管和事后監(jiān)督的形式，不能及時對事件的苗頭和發(fā)展傾向進行預(yù)測和預(yù)警。在當(dāng)前形勢下，缺乏多樣化的監(jiān)管手段，難以有效防范區(qū)域金融風(fēng)險。

進一步完善地方金融監(jiān)管體系的建議

建立協(xié)調(diào)機制，協(xié)同防范風(fēng)險。如前所述，鑒于“一行三會”分支機構(gòu)在地方覆蓋不足，監(jiān)管能力有限，地方金融監(jiān)管雖然覆蓋更廣，但監(jiān)管職能分散，受地方政府影響較大；以及伴隨金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營步伐的加快，金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新層出不窮，業(yè)務(wù)領(lǐng)域的交叉不斷增多，監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象難以避免，監(jiān)管機構(gòu)之間的溝通與協(xié)調(diào)變得尤為重要。

正因如此，建立由“一行三會”分支機構(gòu)和地方金融監(jiān)管機構(gòu)共同組成的地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)平臺，充分發(fā)揮平臺溝通協(xié)調(diào)、信息共享的作用，則可在一定程度上彌補當(dāng)前地方金融監(jiān)管體系覆蓋不足、職能分散、約束性不強等方面的不足。在實踐中，山東省已形成以“省維護金融穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組”為領(lǐng)導(dǎo)，“一行三會”分支機構(gòu)與各級政府監(jiān)管機構(gòu)協(xié)同工作的地方金融監(jiān)管體系，對協(xié)調(diào)防范地方風(fēng)險暴露問題、提高金融風(fēng)險處置能力起到了積極作用。此外，隨著互聯(lián)網(wǎng)金融等新型金融業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，考慮到此類機構(gòu)往往具有跨區(qū)域經(jīng)營、發(fā)展的特點，跨地區(qū)尤其是跨省的監(jiān)管合作亟需加強，以全方位無死角覆蓋地域隔離造成的監(jiān)管真空。

完善監(jiān)管立法，實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。目前，地方金融監(jiān)管面臨的另一個突出問題是，監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管手段缺少法律依據(jù)、缺乏法律支撐。我國的金融監(jiān)管多是從國家層面上進行立法，未對地方經(jīng)濟發(fā)展的多樣性和特殊性進行充分考慮。需從地方的實際出發(fā)，完善地方金融監(jiān)管立法，建立與地方金融發(fā)展?fàn)顩r相配套的監(jiān)管法律體系。通過立法，劃清地方監(jiān)管機構(gòu)和“一行三會”分支機構(gòu)之間監(jiān)管權(quán)力的界限，明確地方監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管職能，規(guī)范地方監(jiān)管的方式，讓地方監(jiān)管做到有法可依、有法必依。

在推動全國性金融立法方面，中央金融監(jiān)管機構(gòu)具有更多優(yōu)勢，“一行三會”及其分支機構(gòu)可以在推動全國性金融立法工作中發(fā)揮更積極的作用，地方金融監(jiān)管機構(gòu)也要根據(jù)國家金融政策和法律法規(guī)，積極推動地方金融立法工作。

除了完善監(jiān)管立法，有效厘清中央和地方金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)外，還應(yīng)明確“一行三會”分支機構(gòu)積極配合地方金融監(jiān)管機構(gòu)的義務(wù)。同時，地方金融辦也應(yīng)加強與“一行三會”分支機構(gòu)的溝通與協(xié)調(diào)，維護中央金融監(jiān)管機構(gòu)及分支機構(gòu)行使職能的獨立性，確保國家宏觀調(diào)控政策在地方有效落實。

充實監(jiān)管力量，提升監(jiān)管水平。在混業(yè)經(jīng)營趨勢下，為適應(yīng)地方金融創(chuàng)新發(fā)展和監(jiān)管的需要，如何加強地方金融人才隊伍建設(shè)、提升地方金融監(jiān)管能力和水平等問題亟待解決。

建議地方金融監(jiān)管機構(gòu)有針對性地加強金融專業(yè)知識和監(jiān)管技能的培訓(xùn)，也可采取選派人員到監(jiān)管對象工作交流的方式，深入了解監(jiān)管對象的業(yè)務(wù)運作模式，在此基礎(chǔ)上提高監(jiān)管能力。還可以發(fā)揮地方金融機構(gòu)行業(yè)自律組織的自律管理作用，由當(dāng)?shù)亟鹑诒O(jiān)管機構(gòu)負責(zé)牽頭成立各行業(yè)協(xié)會，通過發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管的效用，及時通報政策信息，反映行業(yè)需要和預(yù)警行業(yè)風(fēng)險。

地方金融監(jiān)管必須改變單一的監(jiān)管模式，除了傳統(tǒng)的現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場的各種統(tǒng)計報備之外，不僅要對金融機構(gòu)經(jīng)營的合理性進行監(jiān)控，還須對機構(gòu)的財務(wù)狀況、資產(chǎn)質(zhì)量、業(yè)務(wù)經(jīng)營等風(fēng)險狀況進行監(jiān)控，這樣才能有效防范金融風(fēng)險，維持金融秩序的長治久安。

互聯(lián)網(wǎng)金融以及其交易方式的創(chuàng)新給傳統(tǒng)的金融監(jiān)管帶來巨大挑戰(zhàn)，但同時也帶來了新的監(jiān)管思路，地方監(jiān)管機構(gòu)不但可以充分運用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)手段開展互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管，還可以將相關(guān)技術(shù)運用于傳統(tǒng)監(jiān)管。地方金融監(jiān)管可以通過必要的技術(shù)手段加強區(qū)域內(nèi)金融監(jiān)管信息數(shù)據(jù)交換與整合，建立健全地方金融數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，實現(xiàn)信息透明，強化動態(tài)監(jiān)管，及時預(yù)警風(fēng)險信息。

伴隨經(jīng)濟全球化和混業(yè)經(jīng)營的深入發(fā)展，我國現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系愈加難以適應(yīng)日新月異的金融新格局，因而積極構(gòu)建符合我國國情的現(xiàn)代化金融監(jiān)管體系勢在必行，地方金融體系改革作為我國新一輪“金改”的重要組成部分，在這其中起著舉足輕重的作用。然而目前地方金融監(jiān)管體系中存在著基礎(chǔ)監(jiān)管缺失、權(quán)責(zé)不對稱、監(jiān)管資源不足等諸多問題。有鑒于此，可以從建立協(xié)調(diào)機制、協(xié)同防范風(fēng)險，完善監(jiān)管立法、實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，以及充實監(jiān)管力量、提升監(jiān)管水平等多個方面來進一步深化地方金融監(jiān)管體制改革，這樣才能更好地維護國家金融穩(wěn)定與安全，為市場經(jīng)濟的健康發(fā)展保駕護航。

（作者單位：恒豐銀行股份有限公司南京分行）