趙瑞瑞，姚國(guó)鑫

（河南省交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院股份有限公司，鄭州450052）

PPP模式在高速公路領(lǐng)域應(yīng)用特點(diǎn)分析

趙瑞瑞，姚國(guó)鑫

（河南省交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院股份有限公司，鄭州450052）

為提高高速公路的建管養(yǎng)運(yùn)效率，促進(jìn)高速公路的可持續(xù)發(fā)展，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式在高速公路領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。高速度公路運(yùn)營(yíng)投資規(guī)模大，運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，收入的不確定性，而PPP模式項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制合理，收益合理，需求低。

高速公路收費(fèi)；政府和社會(huì)資本合作；模式PPP

一、引言

PPP（Public-Private-Partnership）直譯為“公私合作”，其歷史悠久，被各國(guó)廣泛應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。在我國(guó)，從20世紀(jì)80年代，隨著引進(jìn)外資開展大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，PPP模式被大量采用，包括深圳沙角B電廠、廣西來(lái)賓B電廠、成都第六水廠、北京第十水廠等項(xiàng)目。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著建設(shè)部鼓勵(lì)公用市政設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)及《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部令第126號(hào)，2004年3月19日）的發(fā)布，PPP模式在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域漸次出現(xiàn)，例如北京地鐵4號(hào)線、國(guó)家體育館（鳥巢）等PPP項(xiàng)目。目前，隨著政府在立法、財(cái)政、管理體制等不同方面逐步完善PPP制度體系，PPP模式在包括城市供水、垃圾處理、軌道交通、醫(yī)院、新城開發(fā)、市政道路等在內(nèi)的多個(gè)行業(yè)、領(lǐng)域均有項(xiàng)目出現(xiàn)。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，公路等技術(shù)設(shè)施的建設(shè)也進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。隨著國(guó)家在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式等相關(guān)政策的出臺(tái)，PPP模式在高速公路等交通運(yùn)輸項(xiàng)目中得到了應(yīng)用。根據(jù)財(cái)政部建立的全國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，[1]截至2016年9月末，全部入庫(kù)項(xiàng)目10 471個(gè)，總投資額12.46萬(wàn)億元，入庫(kù)項(xiàng)目中市政工程、交通運(yùn)輸、片區(qū)開發(fā)3個(gè)行業(yè)項(xiàng)目居前三位，交通運(yùn)輸行業(yè)入庫(kù)項(xiàng)目1 268個(gè)，總投資額3.71萬(wàn)億元，其中高速公路項(xiàng)目的投資額為2.06萬(wàn)億元占比55.5%。

二、PPP的定義

2014年12月2日，國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》[2]提出，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與長(zhǎng)期合作關(guān)系。

2014年11月29日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》[3]提出，PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

雖然以上定義表述不同，但核心內(nèi)容是一致的。PPP服務(wù)的領(lǐng)域是公共服務(wù)，政府擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方訂立合同，明確權(quán)責(zé)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)并獲得合理收益，以充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、轉(zhuǎn)變政府職能、提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

2015年5月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》[4]明確在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用PPP模式。

三、高速公路運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)

（一）投資規(guī)模大

河南省的收費(fèi)公路構(gòu)成主要為高速公路，占總里程的97%。2015年全省高速公路續(xù)建項(xiàng)目（不包括改擴(kuò)建）14個(gè)，建設(shè)規(guī)模790公里，總投資5799454萬(wàn)元，平均每公里造價(jià)為7341萬(wàn)元；2015年的新開工項(xiàng)目工5個(gè)，建設(shè)規(guī)模133公里，總投資1 368 043萬(wàn)元，平均每公里造價(jià)為1.03億元。隨著高速公路建設(shè)的繼續(xù)，未來(lái)造價(jià)成本還將進(jìn)一步提高。

（二）運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)

根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，經(jīng)營(yíng)公路的收費(fèi)期限按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長(zhǎng)不超過25年，國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不超過30年。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》[7]特許經(jīng)營(yíng)期限最長(zhǎng)不超過30年，但是對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，可以約定超過30年。河南省目前的經(jīng)營(yíng)性高速公路項(xiàng)目，其收費(fèi)期限基本均為30年。高速公路項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期限在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)儆跁r(shí)間較長(zhǎng)的。

（三）收入不確定

高速公路的營(yíng)業(yè)收入主要來(lái)源于車輛通行費(fèi)，其由項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和路段交通量決定。項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般是參照項(xiàng)目影響區(qū)域同類高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)定后報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)，其變動(dòng)的可能性非常小。而交通量的大小在前期的效益分析中則主要根據(jù)項(xiàng)目影響區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素進(jìn)行預(yù)測(cè)得到，預(yù)測(cè)得到的交通量則會(huì)與實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程的交通量可能存在一定的差距，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，并且這部分風(fēng)險(xiǎn)是不受社會(huì)資本控制的，無(wú)法通過社會(huì)資本自身的經(jīng)營(yíng)管理質(zhì)量的提高，來(lái)提高道路的交通量。

（四）收益先虧損后盈利

項(xiàng)目收入來(lái)源主要來(lái)源于車輛通行費(fèi)，而項(xiàng)目交通量的發(fā)展往往需要一個(gè)過程，則就造成了項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入前期少，然后通過培育期后慢慢增多的一個(gè)特點(diǎn)。但是項(xiàng)目產(chǎn)生的運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用則是基本在一個(gè)穩(wěn)步發(fā)展的過程，因此項(xiàng)目前期會(huì)產(chǎn)生大量的負(fù)現(xiàn)金流，這就決定了項(xiàng)目收益是一個(gè)前期虧損后期盈利，回報(bào)周期長(zhǎng)的收益特點(diǎn)。

四、高速公路PPP模式特點(diǎn)

（一）項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制合理

根據(jù)社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來(lái)源，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制可以分為使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)三種方式。高速公路項(xiàng)目由于其投資回報(bào)的資金來(lái)源首先是收費(fèi)公路權(quán)益產(chǎn)生的收入，主要包括收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)，在此基礎(chǔ)上如果經(jīng)營(yíng)性收入不足以覆蓋項(xiàng)目投資成本，則需要政府提供補(bǔ)貼。因此高速公路的回報(bào)機(jī)制只能是使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助?？尚行匀笨谘a(bǔ)助的形式由很多種，但是政府要逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)變，可在依法給予融資支持和項(xiàng)目沿線一定范圍土地開發(fā)使用等支持措施仍不能完全覆蓋成本的基礎(chǔ)上，考慮給予合理的財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)于符合《車輛購(gòu)置稅收入補(bǔ)助地方資金管理暫行辦法》要求的項(xiàng)目，可按照交通運(yùn)輸重點(diǎn)項(xiàng)目資金申請(qǐng)和核定規(guī)定，申請(qǐng)投資補(bǔ)助。

（二）收益合理

社會(huì)資本在參與PPP項(xiàng)目的過程中，通過提供服務(wù)來(lái)獲得合理收益。收益主要是對(duì)項(xiàng)目的盈利能力的分析，可以采用靜態(tài)的總投資收益率、項(xiàng)目資本金凈利潤(rùn)率等指標(biāo)，也可以采用動(dòng)態(tài)的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)。2013年3月15日，按照《國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率的通知》有關(guān)要求，公路行業(yè)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的資本金稅后財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率由之前的7%調(diào)整為6%。因此，高速公路PPP項(xiàng)目，其收益指標(biāo)可采用資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)，其合理收益可略高于行業(yè)設(shè)定的基準(zhǔn)收益率6%的要求。

（三）需求低

設(shè)定好合理收益后，如何保障社會(huì)資本的合理收益，這是吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目的重要措施。收益由項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的成本和收入決定，成本可以通過社會(huì)資本通過其自身提高管理水平得到控制，而高速公路項(xiàng)目的收入主要受實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中的交通量影響，這是社會(huì)資本方無(wú)法控制的。并且財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》規(guī)定，原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)；法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)；不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。因此為保障社會(huì)資本合理收益，需要政府提供“最低需求”（即最低收費(fèi)收入），當(dāng)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中能達(dá)到“最低需求”時(shí)，則就超額部分享有利潤(rùn)分配權(quán)利，否則政府予以補(bǔ)貼。

（四）跨地市聯(lián)合招標(biāo)

公路項(xiàng)目是線性工程，特別是高速公路項(xiàng)目其整個(gè)路線涉及到多個(gè)地市，在引入社會(huì)資本時(shí)，如果每個(gè)地市進(jìn)展不一致，會(huì)造成整個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)度滯后，同時(shí)有可能會(huì)形成新的斷頭路，產(chǎn)生不好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，造成不必要的財(cái)政支出。因此在在項(xiàng)目PPP操作過程中，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，可以開展不同地市政府的聯(lián)合招標(biāo)，共同確定項(xiàng)目投資人。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著高速公路通車?yán)锍滩粩嗵嵘?，路網(wǎng)不斷完善，人民群眾的出行越來(lái)越快捷便利，但是政府充當(dāng)管理、投資主體的建設(shè)模式也為各地政府和交通主管部門帶來(lái)了巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)和融資困難，使地方政府不堪重負(fù)。

為破解交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金“瓶頸”，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過PPP模式，參與高速公路投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，與政府共同參與項(xiàng)目全周期管理，發(fā)揮政府和社會(huì)資本各自優(yōu)勢(shì)，提高高速公路服務(wù)供給質(zhì)量和效率。在項(xiàng)目PPP操作過程中，要加大評(píng)價(jià)和監(jiān)管力度，真正實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本合作雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、長(zhǎng)期合作，增加供給、提高效率。

[1]中華人民共和國(guó)財(cái)政部.全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)季報(bào)第4期[EB/OL].http://jrs.mof.gov.cn/ppp/dcyjppp/ 201611/t20161103_2450051.htm l2017-02-08.

[2]國(guó)家發(fā)展改革委.關(guān)于政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見[Z].2014-12-02.

[3]財(cái)政部.關(guān)于政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知[Z].2014-11-29.

[4]國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知[Z].2015-05-19.

[5]JTG B01-2014，《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》[S].北京：人民交通出版社，2014.

[6] 國(guó)務(wù)院.收費(fèi)公路管理?xiàng)l例[Z].2004-09-13.

[7] 國(guó)務(wù)院.基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法[Z]. 2015-04-25.

[8]財(cái)政部交通運(yùn)輸部.關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見[Z].2015-04-20.

［責(zé)任編輯：譚志遠(yuǎn)］

F830

A

1005-913X（2017）05-0121-02

2017-02-28

趙瑞瑞(1985-)，女，河南開封人，經(jīng)濟(jì)師，碩士，研究方向：交通規(guī)劃。