◎文/龐曉泉 王晶鈺
天津市行政事業(yè)單位往來結(jié)算票據(jù)管理存在的問題及對策
◎文/龐曉泉 王晶鈺
本文依據(jù)票據(jù)管理部門多年來對資金往來結(jié)算票據(jù)審核發(fā)放管理的經(jīng)驗以及對重點單位的調(diào)研,從行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)使用管理中存在的問題入手,就發(fā)現(xiàn)的問題及其產(chǎn)生原因,如何進一步加強規(guī)范資金往來結(jié)算票據(jù)的使用和管理作了一些歸納總結(jié)與思考,提出加強行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)管理的相關(guān)建議。
行政事業(yè)單位;票據(jù)管理;對策
財政票據(jù)是行政事業(yè)單位依法組織行政事業(yè)性收費、罰沒收入等收入的唯一合法憑證,是單位財務(wù)收支的法定憑證和會計核算的原始憑證,是單位進行財務(wù)審計檢查的重要依據(jù)。行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)(以下簡稱資金往來結(jié)算票據(jù))是我國財政票據(jù)的一種,《行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)使用管理暫行辦法》規(guī)定:行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù),是指國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體、經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的其他組織機構(gòu)發(fā)生暫收、代收和單位內(nèi)部資金往來結(jié)算等經(jīng)濟活動時開具的憑證。目前,本市使用資金往來結(jié)算票據(jù)的行政事業(yè)單位已達千余家,年均領(lǐng)用量達到6萬本左右。隨著資金往來結(jié)算業(yè)務(wù)的不斷增長,資金往來結(jié)算票據(jù)的使用也越來越頻繁,國家在不斷出臺新的政策規(guī)范資金往來結(jié)算票據(jù)使用時,各行政事業(yè)單位也開始逐漸重視加強資金往來結(jié)算票據(jù)的管理。對規(guī)范行政事業(yè)單位財務(wù)管理行為、從源頭治理“三亂”、規(guī)范非稅收入資金收繳、完善經(jīng)濟發(fā)展秩序發(fā)揮了重要作用,也是從根本上保障行政事業(yè)單位財務(wù)工作的真實性、合法性,防止個別單位私設(shè)小金庫,減少違法違紀(jì)行為、防止腐敗的重要一環(huán)。
(一)票據(jù)使用范圍
資金往來結(jié)算票據(jù)是會計核算的原始憑證,是財政、稅務(wù)、審計、監(jiān)察等部門進行監(jiān)督檢查的依據(jù)?!掇k法》規(guī)定,四類行為可以使用該票據(jù)進行結(jié)算:一是行政事業(yè)單位暫收款項。由行政事業(yè)單位暫時收取,在經(jīng)濟活動結(jié)束后需退還原付款單位或個人,不構(gòu)成本單位收入的款項,如押金、定金、保證金及其他暫時收取的各種款項等。二是行政事業(yè)單位代收款項。由行政事業(yè)單位代為收取,在經(jīng)濟活動結(jié)束后需付給其他收款單位或個人,不構(gòu)成本單位收入的款項,如代收教材費、體檢費、水電費、供暖費、電話費等。三是單位內(nèi)部各部門之間、單位與個人之間發(fā)生的其他資金往來且不構(gòu)成本單位收入的款項。四是財政部門認(rèn)定的不作為行政事業(yè)單位收入的其他資金往來行為。
不得使用往來結(jié)算票據(jù)的行為包括:
1.行政事業(yè)單位按照自愿有償?shù)脑瓌t提供的培訓(xùn)會議收費、短期出國培訓(xùn)等經(jīng)營服務(wù)性收費行為,應(yīng)當(dāng)依法使用稅務(wù)發(fā)票,不得使用資金往來票據(jù)。
2.行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等政府非稅收入,應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定使用行政事業(yè)性收費票據(jù)、政府性基金票據(jù)、罰沒票據(jù)、非稅收入一般繳款書等相應(yīng)的財政票據(jù),不得使用資金往來票據(jù)。
3.行政事業(yè)單位受政府非稅收入執(zhí)收單位的委托,代行收取政府非稅收入,應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)委托手續(xù),使用委托單位領(lǐng)購的有關(guān)政府非稅收入票據(jù)代收相應(yīng)的政府非稅收入,不得使用資金往來票據(jù)。
4.社會團體收取會費收入,使用社會團體會費專用收據(jù);公立醫(yī)療機構(gòu)從事醫(yī)療服務(wù)取得收入,使用醫(yī)療票據(jù);公益性單位接收捐贈收入,使用捐贈票據(jù),均不得使用資金往來票據(jù)。
5.行政事業(yè)單位取得的撥入經(jīng)費、財政補助收入、上級補助收入等形成本單位收入,不得使用資金往來票據(jù)。
6.財政部門認(rèn)定的其他行為。
(二)管理模式
天津市財政票據(jù)領(lǐng)發(fā)管理按用票單位行政級別分為市財政和區(qū)財政兩級管理,即市級行政事業(yè)單位由市級財政部門管理,區(qū)級行政事業(yè)單位由區(qū)級財政管理。市級單位首次購買資金往來結(jié)算票據(jù)要到市財政局國庫處進行資格認(rèn)定后,持相關(guān)證明再到票據(jù)中心領(lǐng)購票據(jù);再次領(lǐng)購要由票據(jù)中心對已使用的舊票存根進行審驗、核銷,實行“驗舊領(lǐng)新”。資金往來結(jié)算票據(jù)實行領(lǐng)購簿登記管理,限量發(fā)放。
(三)管理成效
多年來,本市認(rèn)真執(zhí)行《關(guān)于天津市行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)使用管理等有關(guān)問題的通知》(津財庫〔2010〕10號)精神,認(rèn)真管理,嚴(yán)格審批,驗舊領(lǐng)新,資金往來結(jié)算票據(jù)的使用和管理已基本走上制度化、規(guī)范化的軌道。一是建立了統(tǒng)一規(guī)范的領(lǐng)購制度。資金往來結(jié)算票據(jù)實行領(lǐng)購簿登記制度,單位領(lǐng)購票據(jù)經(jīng)過首次資格審查認(rèn)定后由財政部門發(fā)放票據(jù)領(lǐng)購簿,詳細(xì)記錄單位領(lǐng)購信息,包括時間、數(shù)量、票據(jù)號段等。二是嚴(yán)把票據(jù)發(fā)放關(guān),行政事業(yè)單位領(lǐng)購資金往來結(jié)算票據(jù)時要向財政部門提供票據(jù)使用情況的報表和說明以及舊票存根,財政部門對已使用的舊票進行嚴(yán)格審驗,核對票據(jù)開具的項目、金額等有無超范圍違規(guī)現(xiàn)象,對審核無誤的票據(jù)進行核銷后實行分次限量領(lǐng)購。三是加強票據(jù)信息化管理,不斷提高票據(jù)管理水平。2015年,財政部門將資金往來結(jié)算票據(jù)的審核發(fā)放納入到非稅收入收繳管理系統(tǒng)中統(tǒng)一管理,充實了管理信息,強化了管理手段,為資金往來結(jié)算票據(jù)的審批發(fā)放和后期管理使用奠定了良好的基礎(chǔ)。
盡管在規(guī)范行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)的使用和管理上取得了一些成效,但也發(fā)現(xiàn)了一些不容忽視的問題,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
(一)超范圍使用、使用不規(guī)范問題時有發(fā)生
在《辦法》中明確規(guī)定了資金往來結(jié)算票據(jù)的使用范圍,歸納起來主要涉及三大類即行政事業(yè)單位暫收款項、行政事業(yè)單位代收款項、單位內(nèi)部往來款項等,這些項目的共同特點是 “不構(gòu)成本單位收入”,這是對資金往來結(jié)算票據(jù)的使用范圍最基本最明確的規(guī)定。但是,在票據(jù)審核發(fā)放過程中,發(fā)現(xiàn)超范圍使用的現(xiàn)象還是不同程度的存在,并且成為資金往來結(jié)算票據(jù)不規(guī)范使用的主要問題。反映在票據(jù)使用中主要涉及以下幾類情況:一是開具固定資產(chǎn)租賃、固定資產(chǎn)處置變價收入等非稅收入;二是開具培訓(xùn)費、會議費、資料費、咨詢費等經(jīng)營服務(wù)性收入;三是廢品收入等列入其他收入的收入項目。以上三類情況中票據(jù)開具的項目均為單位的一部分收入,這明顯違背了資金往來結(jié)算票據(jù)對使用范圍的規(guī)定。
往來結(jié)算票據(jù)超范圍使用的原因,可以歸納為以下幾點。一是思想重視不足,認(rèn)識不清,概念混淆。盡管在發(fā)放票據(jù)時,票據(jù)管理部門一再強調(diào)注意票據(jù)的使用范圍,但一些使用資金往來結(jié)算票據(jù)的單位對此卻沒有引起思想上的重視,對票據(jù)使用范圍的規(guī)定缺乏應(yīng)有的理解,甚至錯誤地認(rèn)為凡是不能在其它有效票據(jù)開具的項目都可以使用往來票據(jù),當(dāng)成通用收據(jù)使用,致使出現(xiàn)嚴(yán)重超范圍使用現(xiàn)象;二是一些單位由于財務(wù)人員變更、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、責(zé)任心不強等人為因素致使對資金往來結(jié)算票據(jù)的使用規(guī)定重視不夠,認(rèn)識不清,執(zhí)行票據(jù)政策隨意性大,不分業(yè)務(wù)性質(zhì)變更票據(jù)用途情況時有發(fā)生;三是故意規(guī)避納稅義務(wù),用資金往來結(jié)算票據(jù)收取應(yīng)納稅收入,明知故犯,逃避稅務(wù)部門監(jiān)管;四是一些行政事業(yè)單位的收入找不到對應(yīng)的合法票據(jù),就私自以資金往來結(jié)算票據(jù)代替。
(二)資金往來結(jié)算票據(jù)監(jiān)管力度小、難度大,出現(xiàn)管理缺失
從近幾年財政票據(jù)管理情況看,往來結(jié)算票據(jù)的監(jiān)管難度要大的多。造成這種現(xiàn)象的原因主要有以下幾個方面:一是使用單位數(shù)量多,用量多少不一,有的單位票據(jù)使用量不大,票據(jù)領(lǐng)購到核銷時間跨度大,一些單位一兩年甚至更長時間才來財政部門驗舊領(lǐng)新,同時由于使用資金往來結(jié)算票據(jù)收取的款項多為暫收暫付、內(nèi)部往來性質(zhì),資金由單位自行管理,造成了財政事前、事中資金監(jiān)管較難,易游離于財政監(jiān)管之外。二是各個行政事業(yè)單位間的結(jié)算項目種類多,業(yè)務(wù)性質(zhì)復(fù)雜,《辦法》中規(guī)定的票據(jù)使用范圍又比較籠統(tǒng),遇到具體問題就缺乏權(quán)威的解釋,理解上會出現(xiàn)誤差,這就造成了使用的不規(guī)范,增加了監(jiān)管難度。三是財政部門對資金往來結(jié)算票據(jù)的監(jiān)管缺少一個規(guī)范的有執(zhí)行力的可操作的統(tǒng)一規(guī)定,《辦法》中雖然明確了財政部門對資金往來結(jié)算票據(jù)的監(jiān)管,但在實際工作中,沒有統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化的管理措施和職責(zé)分工以及有力的處罰措施。例如本市往來結(jié)算票據(jù)的監(jiān)管只存在于最初對購票人的資格認(rèn)定和購票的驗舊領(lǐng)新兩個環(huán)節(jié)上,對于驗舊中發(fā)現(xiàn)的問題只能采取口頭警告,減少用量等方法予以處罰,久而久之一些單位或心存僥幸,或故意為之,屢教不改,致使票據(jù)監(jiān)管形同虛設(shè)。四是財政稅務(wù)部門監(jiān)管信息交流不暢,存在票據(jù)政策盲區(qū)。一些行政事業(yè)單位中部分不屬于非稅收入范圍的資金收入因沒有適用票據(jù),財務(wù)人員就擅自使用往來結(jié)算票據(jù)收取。票據(jù)管理部門在工作中經(jīng)常能夠收到類似問題的咨詢,一些行政事業(yè)單位對收取的一些資金能否開具往來結(jié)算票據(jù)表示疑問,根據(jù)《辦法》規(guī)定予以解釋不能使用該票據(jù)時,對于單位提出的應(yīng)該使用什么票據(jù),票據(jù)管理部門很難給予準(zhǔn)確答復(fù)。
為進一步規(guī)范資金往來結(jié)算票據(jù)的使用,加強資金監(jiān)管,對照《辦法》的規(guī)定,針對近年來票據(jù)管理中發(fā)現(xiàn)的問題,提出以下對策建議。
(一)加強資金往來結(jié)算票據(jù)有關(guān)政策法規(guī)的宣傳培訓(xùn)
一是通過信息載體,公眾平臺等多種渠道,加大對資金往來結(jié)算票據(jù)政策法規(guī)的宣傳力度,準(zhǔn)確把握資金往來結(jié)算票據(jù)的使用范圍。宣傳對象不應(yīng)只局限于財務(wù)人員,票據(jù)管理人員,要擴大到單位主要領(lǐng)導(dǎo),要讓大家明白什么樣的業(yè)務(wù)可以使用資金往來結(jié)算票據(jù),違規(guī)使用票據(jù)要承擔(dān)的責(zé)任與后果。二是加強培訓(xùn),提高財務(wù)人員素質(zhì),要使財務(wù)人員明晰政策,在日常財務(wù)管理中提高對于本單位收入的合規(guī)合法性審核,嚴(yán)格把關(guān),重視并做好資金往來結(jié)算票據(jù)的使用管理工作。
(二)建立健全用票單位管理制度
一是制定單位資金往來結(jié)算票據(jù)管理制度,統(tǒng)一規(guī)范行政事業(yè)單位往來票據(jù)使用行為。要建立票據(jù)領(lǐng)用、繳銷登記管理制度,統(tǒng)一要求單位建立健全票據(jù)管理臺賬,實行專人保管,并按規(guī)定時間向同級財政票據(jù)管理機構(gòu)報送票據(jù)的領(lǐng)購情況、使用范圍、結(jié)存數(shù)量等情況說明,使票據(jù)監(jiān)管部門能隨時掌握單位票據(jù)使用管理狀況。二是建立個案審批制度。票據(jù)領(lǐng)用單位對于一些存在疑問,不好確定性質(zhì)又沒有其他合法票據(jù)使用的收入項目可以由收款單位書面向同級財政部門申請使用資金往來結(jié)算票據(jù),經(jīng)審查批準(zhǔn)后方可使用。三是規(guī)范資金管理,要求用票單位對于往來款項的收付要清晰明了,堅持報備,做到筆筆有著落。
(三)加大資金往來結(jié)算票據(jù)的監(jiān)督檢查
一是完善票據(jù)核銷審查制度,日常監(jiān)管要落到實處。財政部門要制定嚴(yán)格的票據(jù)核銷流程、明確票據(jù)核銷崗位的職責(zé)與任務(wù),要認(rèn)真執(zhí)行“憑證領(lǐng)購、核舊領(lǐng)新、限量發(fā)放”的領(lǐng)購制度,把票據(jù)核銷環(huán)節(jié)工作做細(xì)做實。二是加強監(jiān)督檢查。財政部門要根據(jù)實際情況采取日常檢查、定期年檢、不定期抽查等方式對各行政事業(yè)單位票據(jù)領(lǐng)用、保管、使用等情況進行檢查,堅持票據(jù)的驗舊領(lǐng)新與日常管理相結(jié)合,堅持票據(jù)準(zhǔn)購證年檢相結(jié)合,堅持專項檢查與不定期檢查相結(jié)合。同時強化賬面檢查與延伸檢查,及時發(fā)現(xiàn)和處理資金往來結(jié)算票據(jù)使用管理中出現(xiàn)的問題。三是加大處罰力度,對違反規(guī)定使用管理資金往來結(jié)算票據(jù)的,財政部門應(yīng)責(zé)令限期整改,重者不再發(fā)放新的票據(jù),同時,按相關(guān)規(guī)定進行處理、處罰,違規(guī)收入該上繳財政的上繳財政,該納稅的納稅,該罰沒的罰沒,絕不姑息遷就。只有這樣,超范圍和違規(guī)使用往來結(jié)算票據(jù)的行為才能得到遏制。四是建立健全財稅部門間信息交流與反饋制度,堵住監(jiān)管漏洞。財政部門一方面要加大與稅務(wù)、審計等部門的聯(lián)合執(zhí)法檢查,加大違規(guī)使用票據(jù)的查處力度。另一方面要建立日常的信息交流反饋制度,將日常工作中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)使用票據(jù)等問題及時反饋到相關(guān)執(zhí)法部門,堵住監(jiān)管漏洞。
(四)積極推進票據(jù)電子信息化改革
一是積極推進財政票據(jù)電子化改革,將資金往來結(jié)算票據(jù)納入財政票據(jù)電子化管理系統(tǒng),實行票據(jù)印制、發(fā)放、使用、保管、檢查核銷、銷毀的全程監(jiān)管。二是充分利用財稅部門網(wǎng)絡(luò)平臺,做到票據(jù)管理公開透明,信息共享,既便于監(jiān)管部門隨時掌握單位票據(jù)使用情況,又能處于大眾監(jiān)督之下,使票據(jù)違紀(jì)違法行為無處可藏。
責(zé)任編輯:解忠艷
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龐曉泉(1970—),天津市財政局(天津市地方稅務(wù)局)票據(jù)管理中心。郵編:300203
王晶鈺(1976—),天津市財政局(天津市地方稅務(wù)局)票據(jù)管理中心。郵編:300203