周 興

消防部隊集中采購問題及對策探討

周 興

《中華人民共和國政府采購法實施條例》第四條明確指出：集中采購，是指采購人將列入集中采購目錄的項目委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購或者進(jìn)行部門集中采購的行為；分散采購，是指采購人將采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的未列入集中采購目錄的項目自行采購或者委托采購代理機(jī)構(gòu)代理采購的行為。實施集中采購，明顯給消防部隊帶來了許多好處，一是經(jīng)費使用效益明顯提高，二是有效地限制了違規(guī)的財務(wù)行為，廉政建設(shè)成效明顯。但是，在具體的采購行為中，消防部隊部分單位仍然存在些許問題，亟待分析改正。

一、存在問題及原因

自2003年1月1日實行《中華人民共和國政府采購法》以來，全國消防部隊實施集中采購已有14年的歷史了，但由于消防部隊具有軍隊與地方的雙重屬性及財務(wù)管理具有地方兼容性和復(fù)雜性的特點，消防部隊集中采購仍然存在部分問題，主要集中在以下兩方面：

1.沒有完全理解《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》的內(nèi)容，致使集中采購行為走樣。

【問題一】消防部隊部分單位組建采購中心在所轄基層消防部隊采購消防裝備，與政府采購法要求不符。首先，消防部隊財務(wù)與國家財政有著密切的聯(lián)系。消防部隊財務(wù)雖與軍隊財務(wù)一樣，是軍事財務(wù)的主體，在財務(wù)管理上，各項財務(wù)制度均應(yīng)以解放軍的制度作為依據(jù)，但消防部隊的經(jīng)費不列入軍經(jīng)預(yù)算，消防部隊財務(wù)分配與使用的經(jīng)費是國家財政資金的一部分，消防部隊經(jīng)費預(yù)算是國家預(yù)算體系中的一個組成部分，這就決定了消防部隊財務(wù)必須受國家財政的制約。所以，無論是中央財政下?lián)艿牟筷牻?jīng)費還是地方財政下?lián)艿牡胤较澜?jīng)費，在使用管理的過程中，必須遵守政府制定的各項財經(jīng)法規(guī)。其次，《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二條第三款規(guī)定“國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織的采購項目既使用財政性資金，又使用非財政性資金的，使用財政性資金采購的部分，適用政府采購法及本條例；財政性資金與非財政性資金無法分割采購的，統(tǒng)一適用政府采購法及本條例?！币虼耍啦筷牊o論是動用部隊經(jīng)費還是地方消防經(jīng)費進(jìn)行集中采購，均應(yīng)適用本條例和政府采購辦法，必須納入地方政府集中采購，除非是在應(yīng)急救援或處突發(fā)過程中臨時急需的物資采購。但全國各省消防總隊基于統(tǒng)籌規(guī)劃供需數(shù)量、避免各自為政及聚集全省裝備采購數(shù)量優(yōu)勢以提高對供應(yīng)商的談判力量從而獲得價格折讓與良好服務(wù)的需要，要求各基層消防部隊裝備統(tǒng)一由上級采購中心采購。盡管采購中心有著良好的初衷，相較于地方政府采購中心有著較大的專家優(yōu)勢，更能提升各基層消防部隊經(jīng)費管理績效及實現(xiàn)基層部隊財務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)，但部隊采購中心的這種行為確實背離了政府采購法的精神。

【問題二】分散采購從政府采購網(wǎng)供應(yīng)商庫中選擇供應(yīng)商，否則經(jīng)費一律不予報銷。一是《中華人民共和國政府采購法》第二條規(guī)定：本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。這一條文并非說納入了集中采購目錄以內(nèi)的事項必須委托政府集中采購機(jī)構(gòu)予以實施，而是說在集中采購目錄以內(nèi)，達(dá)到招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的采購項目應(yīng)該招標(biāo)，達(dá)不到招標(biāo)限額的項目，可以采用競爭性談判，或者詢價，項目在分散采購規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的，可以由采購人自行組織實施。在集中采購目錄以外，達(dá)到公開招標(biāo)限額的項目，可以按照部門集中采購程序委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開招標(biāo)，達(dá)不到招標(biāo)限額的，經(jīng)財政部門批準(zhǔn)后可實行分散采購，由采購人自行按照競爭性談判或者詢價程序?qū)嵤┎少?。因此可以說，由采購人自行組織實施的采購可以直接面對市場，而不受政府采購網(wǎng)供應(yīng)商庫的限制。二是政府集中采購并非盡善盡美，也有其弱點。政府集中采購也有著缺點：其一是流程過長，延誤時效，零星、地域性及緊急采購狀況難于適應(yīng)，非共同性物料集中采購無規(guī)模優(yōu)勢，并無數(shù)量折扣利益；其二是采購與使用單位分離，采購績效較差，并且政府采購活動必須服從國家大局，要發(fā)揮政策導(dǎo)向功能，這一規(guī)定可能導(dǎo)致國家利益和采購人利益發(fā)生沖突，勢必?fù)p失采購人的利益；其三是政府集中采購很容易形成供應(yīng)商壟斷，在規(guī)模優(yōu)勢不明顯、采購量不大的情況下，從政府采購網(wǎng)中的供應(yīng)商庫中選取供應(yīng)商，采購人有可能得不到任何優(yōu)惠，售后服務(wù)也有可能因為經(jīng)濟(jì)量小而得不到相應(yīng)保證。比如，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位 2017～2018年政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定單項或批量金額在20萬元以上的木制或木制為主、鋼制或鋼制為主的家具納入政府集中采購，那么20萬元以下的家具采購?fù)ㄟ^自行招標(biāo)，相較于從供應(yīng)商庫選擇供應(yīng)商肯定能獲得更高的性價比和更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。所以說，不夠納入政府集中采購限額標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)采購，采購人最好要因地制宜，以提高經(jīng)費對部隊?wèi)?zhàn)斗力形成的貢獻(xiàn)力度作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而不必拘泥于供應(yīng)商庫。再說在金額相對較大的采購中，不采取競爭模式，而直接從供應(yīng)商庫中選擇供應(yīng)商，難免不會出現(xiàn)少支多報甚至是虛列支出套取現(xiàn)金的腐敗現(xiàn)象。

【問題三】對《中華人民共和國政府采購法》與《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》內(nèi)在聯(lián)系的認(rèn)識存在偏差，認(rèn)為政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)項目，只受政府采購法及其配套法律規(guī)范的約束，而不受招標(biāo)投標(biāo)法及其配套法律規(guī)范的約束或者認(rèn)為只有政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購的，才適用招標(biāo)投標(biāo)法及其實施條例。這顯然是錯誤的，因為從政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法調(diào)整的范圍來看，政府采購項目，包括政府采購工程項目、政府采購貨物項目以及政府采購服務(wù)項目，凡是采用招標(biāo)投標(biāo)方式的，應(yīng)當(dāng)同時適用政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法以及與上述兩法配套的法律、部門規(guī)章和規(guī)范性文件。其一：政府采購工程項目招標(biāo)，包括與工程建設(shè)項目有關(guān)的貨物和服務(wù)項目招標(biāo)，在程序上適用招標(biāo)投標(biāo)法及其配套法律規(guī)范的規(guī)定。其二政府采購工程在適用招標(biāo)投標(biāo)法及其配套法律規(guī)范規(guī)定的程序的同時，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府采購相關(guān)政策規(guī)定。即政府采購工程項目（包括與工程建設(shè)相關(guān)的貨物和服務(wù)項目）招標(biāo)，仍應(yīng)當(dāng)執(zhí)行如采購國貨、優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、對中小企業(yè)的報價給予6%～10%的價格優(yōu)惠等方面的政府采購政策。其三，政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)項目，一方面因其項目性質(zhì)屬于政府采購項目，依法納入政府采購法管轄之下；另一方面因其采購方式屬于招標(biāo)方式，依法屬于招標(biāo)投標(biāo)法的管轄范圍之列。因此，該類項目的屬性特點決定了應(yīng)當(dāng)同時接受兩法的調(diào)整和規(guī)范。其四，關(guān)于政府采購貨物服務(wù)項目的特殊性，招標(biāo)投標(biāo)法在法律適用方面作了相應(yīng)安排。立法者對招標(biāo)投標(biāo)法及其配套法律規(guī)范的相關(guān)條文在表述方面的針對性和局限性有著較為充分的認(rèn)識，體現(xiàn)出了尊重政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)項目的特殊性原則，立法時采用了“另有規(guī)定的，從其規(guī)定”的讓步性措施，維護(hù)了兩法在制度設(shè)計層面的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。其五，政府采購活動的復(fù)雜性也決定了需要兩法共同規(guī)范。實踐中需要兩法協(xié)同規(guī)范的例子不勝枚舉。如：某政府采購貨物招標(biāo)項目，招標(biāo)文件未規(guī)定提交備選方案，開標(biāo)后發(fā)現(xiàn)某投標(biāo)人提交了兩份不同的投標(biāo)文件，由于招標(biāo)文件中未對該情形如何處理作出相關(guān)規(guī)定，而政府采購法及其配套法律規(guī)范也對此未作任何規(guī)定。因此，評標(biāo)委員會就必須通過招標(biāo)投標(biāo)法及其配套法律規(guī)范尋找答案。

2.沒有形成與政府集中采購配套的制度，采購人當(dāng)起了甩手掌柜。

【問題一】采購人害怕承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，將納入集中采購目錄的政府采購項目及自行采購項目全權(quán)委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購，企圖置身事外，明哲保身。《中華人民共和國政府采購法》第十八條規(guī)定：采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購；采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購。消防部隊很多單位以此為信條，全權(quán)委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購，特別是中央八項規(guī)定出臺以后更是如此，認(rèn)為只要自己沒有參與其中，便不需承擔(dān)相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。這顯然與政府采購法及政府采購法實施條例的法制精神相悖。一是采購人是政府采購行為的主體，對政府采購活動全過程負(fù)總責(zé)。政府采購涉及面廣、政策性強(qiáng)、技術(shù)復(fù)雜、廉政風(fēng)險高，因此，采購人必須履行政府采購需制定與預(yù)算編制職責(zé)，嚴(yán)格審核招標(biāo)文件，強(qiáng)力監(jiān)督集中采購機(jī)構(gòu)的采購行為，并做好有關(guān)合同簽訂與實物驗收等工作。二是政府采購法實施條例明確了采購人的職責(zé)和義務(wù)。如《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十一條明確規(guī)定采購人在政府采購活動中應(yīng)當(dāng)維護(hù)國家利益和社會公共利益，公正廉潔、誠實守信，執(zhí)行政府采購政策，建立政府采購內(nèi)部管理制度，厲行節(jié)約，科學(xué)合理確定采購需求。采購人不得向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈品、回扣或者與采購無關(guān)的其他商品、服務(wù)。這足以表明采購人不能置身事外。

【問題二】政府采購法實施條例自2015年3月1日正式實施以后，消防部隊很多單位仍沿用或直接廢除舊的集中采購內(nèi)控制度，而不是參照實施條例修訂相關(guān)制度。政府采購法是實施條例的母法，并且其法律位階高于實施條例，因此，實施條例的任何條文均不會背離政府采購法。但這并不表示建立在政府采購法框架內(nèi)的集中采購內(nèi)控制度不會與實施條例相抵觸，或即使相抵觸也不屬于違法規(guī)定。首先，實施條例是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，屬于國家法律范疇，中國境內(nèi)的單位、組織及公民必須遵守，因此，內(nèi)控制度必須以行政法規(guī)為基礎(chǔ)。其次，實施條例雖然以政府采購法為基礎(chǔ)，但又與政府采購法有所區(qū)別：一是實施條例既嚴(yán)格依據(jù)政府采購法制定，同時也做了與國家預(yù)算法及其實施條例、招標(biāo)投標(biāo)法及其實施條例、《合同法》等法律、行政法規(guī)的相關(guān)銜接；二是實施條例體現(xiàn)了政府采購的調(diào)控作用，既突出了政策導(dǎo)向的作用，又進(jìn)一步明確了責(zé)任主體、管束范圍，突顯公平競爭、信息透明、廉政反腐的要求；三是實施條例對違法行為追責(zé)更為嚴(yán)格，對政府采購當(dāng)事人違法行為的情形進(jìn)行了細(xì)化，對應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行了界定。因此，必須在實施條例的基礎(chǔ)上，結(jié)合有關(guān)法律法規(guī)及消防部隊自身情況，重新修訂集中采購內(nèi)控制度。

二、解決問題的對策

1.以政府采購法實施條例為基礎(chǔ)，并參照地方政府有關(guān)集中采購政策，制定與之配套的內(nèi)控制度。一是要確定自行采購方式和限額標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化評標(biāo)辦法，確保在自行采購過程中，做到信息公開透明，市場競爭公平，杜絕采購人干預(yù)評標(biāo)、專家傾向性評標(biāo)、供應(yīng)商惡性競爭等暗箱操作甚至腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。二是要明確政府集中過程中采購人應(yīng)擔(dān)負(fù)采購需公示論證、預(yù)算編制與報備、采購監(jiān)督與實物驗收職責(zé)，確保政府集中采購的效率和效果，突出單位財務(wù)戰(zhàn)略意圖。三是根據(jù)實際情況，找準(zhǔn)政策盲點，突出對采購程序的有效調(diào)控，最大限度地從內(nèi)部和外部兩方面防止違規(guī)，確保采購制度不出漏洞、不留死角。四是制度既要維護(hù)使用主體、實施主體、供應(yīng)主體的相對獨立性，爭取戰(zhàn)略共贏，又要突出三者相互監(jiān)督、相互制約的內(nèi)在關(guān)系。

2.積極與地方政府溝通，爭取省級人民政府授權(quán)總隊級單位組織實施消防裝備采購。政府采購法實施條例頒布后，政府采購由程序?qū)蛳蚪Y(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的改革目標(biāo)以及集中采購機(jī)構(gòu)專業(yè)化發(fā)展定位都愈加清晰。同時，消防部隊長期奮斗防火滅火工作一線，對消防裝備需要及相關(guān)技術(shù)參數(shù)十分熟悉，相較于地方政府專業(yè)優(yōu)勢明顯。另外，集中全省消防部隊裝備采購需求，通過批量招標(biāo)采購，引導(dǎo)供應(yīng)商合法參與競爭，相較于各級人民政府的集中采購明顯具有規(guī)模優(yōu)勢，容易形成規(guī)模效應(yīng)，從而不僅可以取得高性價比的裝備，還可以獲得商家更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這樣，有利于各消防部隊實現(xiàn)經(jīng)費績效管理目標(biāo)。

3.注重采購人才的培養(yǎng)，確保采購行為的合法性及程序性。采購人員必須認(rèn)識集中采購的內(nèi)在規(guī)律，通曉市場價格，掌握各項政策、合同法、招標(biāo)投標(biāo)法及其實施條例、政府采購法及其實施條例，地方政府集中采購目錄、限額標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，并會靈活運用規(guī)則，參與具體實施、監(jiān)督或調(diào)控，確保采購結(jié)果公平公正，從而獲得產(chǎn)品最高的性價比及最優(yōu)質(zhì)服務(wù)，以體現(xiàn)規(guī)模采購的優(yōu)勢。采購人員一旦對采購知識缺乏必要的認(rèn)知，不僅難于實現(xiàn)采購人的財務(wù)戰(zhàn)略意圖，采購行為達(dá)不到經(jīng)費績效預(yù)期，還有可能會出現(xiàn)違反法規(guī)的現(xiàn)象，所以必須加強(qiáng)采購人員的素質(zhì)培養(yǎng)。

（作者單位：南昌市消防支隊）