程思

農(nóng)民工隨遷子女異地高考政策執(zhí)行的困境分析

程思

異地高考政策和地方具體方案的出臺給農(nóng)民工隨遷子女實現(xiàn)就地升學(xué)帶來希望，然而在實際推進過程中又面臨著各種困境。為此，分析該政策執(zhí)行困境的影響因素主要有地方政府自身利益追求的片面性、異地高考政策本身存在不足和這項政策的復(fù)雜性，以此提出要確立異地高考政策目標的優(yōu)先順序，合理地調(diào)整中央與地方政府的責(zé)任分配，還要加強農(nóng)民工的話語權(quán)，從而確保異地高考政策能夠順利執(zhí)行。

異地高考政策；農(nóng)民工；政策執(zhí)行；困境

在通過不斷的探索和研究之后，廣大進城務(wù)工人員翹首以盼的《關(guān)于做好進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》（以下簡稱《意見》）終于在2012年8月公之于眾，該意見明確要求各個地方制定出具體的有關(guān)農(nóng)民工隨遷子女異地高考的方案細則。在各個地方陸續(xù)出臺異地高考政策之后，農(nóng)民工隨遷子女平等的受教育權(quán)利并沒有得到真正意義上的保障，其政策效果并沒有達到社會的預(yù)期。根據(jù)10個省份官方數(shù)據(jù)顯示，2013年報考“異地高考”的考生只有4700人左右，雖然第二年在數(shù)量上有所增多，有5.6萬人報考異地高考，然而相比較于939萬人的高考報考總?cè)藬?shù)來說，所占的比例還是非常小。另外，根據(jù)上海市2010-2014年期間高考報名數(shù)據(jù)顯示，報考總?cè)藬?shù)日趨下滑。由此能夠判斷出，農(nóng)民工隨遷子女異地高考政策并未達到預(yù)期效果，其政策執(zhí)行陷入了困境。

一、農(nóng)民工隨遷子女異地高考政策執(zhí)行的困境

（一）政策執(zhí)行偏離首要原則

《隨遷子女升學(xué)工作意見》中指明提出了異地高考政策要堅持的三項基本原則：第一是保障農(nóng)民工子女在遷入地享有公平的受教育權(quán)以及升學(xué)權(quán)，第二是推動人口適當流動，第三則是從全局性出發(fā)，兼顧該政策目標群體的高考需求與遷入地教育資源的承載力。所以站在教育公平和教育政策公正性的角度上看，地方政府在執(zhí)行異地高考政策時應(yīng)將保障農(nóng)民工隨遷子女公平受教育權(quán)以及升學(xué)權(quán)放在首要地位。但是地方政府在執(zhí)行該政策時，將其原則進行重新排列，因此很難保證將農(nóng)民工隨遷子女的公平升學(xué)權(quán)利擺在第一位。例如北京和上海這兩個大城市在設(shè)置異地高考準入條件以及居民證管理政策時，首先考慮的就是城市的承載能力以及人口的合理流動，而并非是農(nóng)民工子女的公平升學(xué)權(quán)，所以這兩個城市制定異地高考具體方案的前提就是控制人口規(guī)模。這兩個地區(qū)的異地高考準入條件都體現(xiàn)出明顯的“納優(yōu)排劣”思想，而并不是弱勢群體農(nóng)民工隨遷子女的公平升學(xué)權(quán)利。

（二）政策目標群體不明確

異地高考政策的目標群體包括了進城打工的農(nóng)民工以及非本地戶籍的就業(yè)人員等弱勢群體的隨遷子女。然而教育部制定的異地高考政策并未對其目標群體作出具體的界定劃分，大部分地方政府制定的異地高考方案并沒有明確界定目標人群，僅僅用“隨遷子女”表示，而這些政策執(zhí)行者對此隨遷子女的界定劃分標準也不一定認同，所以有些地方就利用這含糊不清的群體范圍設(shè)置高考門檻，將最需要關(guān)注的農(nóng)民工群體排除在外，直接影響了政策執(zhí)行效果。

（三）政策執(zhí)行考慮不周

地方在制定具體的異地高考方案內(nèi)容時，很少省市提出創(chuàng)新性的內(nèi)容，只有貴州省明確提出了如何處理異地高考中個人和組織的違規(guī)行為，如何追究其責(zé)任，并列舉了一系列的違規(guī)行為。就是因為大部分地方政府在政策執(zhí)行過程中沒有把違規(guī)行為考慮進去，特別是對違規(guī)行為未作責(zé)任追究，給下一級的政府不作為找到了借口。在《隨遷子女升學(xué)工作意見》中，不僅要求了各地方政府制定設(shè)置隨遷子女異地高考的準入條件，還要求了流入地要與流出地通力合作，為那些未滿足條件而不能在流入地參加高考的農(nóng)民隨遷工子女提供相應(yīng)的借考服務(wù)。即使借考這個方案并不是該政策的本意，但它在一定程度上緩解了地方異地高考問題。在各地的隨遷子女異地高考方案之中，部分省份同意農(nóng)民工隨遷子女借考回其戶籍省錄取，但是沒有哪個省份對借考該如何操作、該如何計算外省借考隨遷子女回本省考試的分數(shù)作出具體的規(guī)定。由此可見，地方政府僅僅考慮了本省的異地高考方案，并沒有將其他省份異地高考方案對本省在執(zhí)行異地高考政策的影響考慮進去。

二、農(nóng)民工隨遷子女異地高考政策執(zhí)行困境的影響因素

（一）地方政府自身利益追求的片面性

教育部等相關(guān)部門代表中央政府制定異地高考政策的基本要求，地方的各省、市根據(jù)自身情況來制定適合本地可持續(xù)發(fā)展的具體實施方案，地方政府部門在很多相關(guān)事務(wù)上擁有較大的自主決策權(quán)，為地方保護主義和追求本地區(qū)利益最大化創(chuàng)造了條件，這就影響到對該項政策的執(zhí)行效果。地方政府作為一個利益主體，首先會從自身的需求和當?shù)氐陌l(fā)展需求出發(fā)，再決定該如何執(zhí)行該政策才能適應(yīng)當?shù)亟?jīng)濟和社會的發(fā)展。

一方面，地方政府維護當?shù)鼐用竦纳鐣嬗绊懥穗S遷子女異地高考政策的開放程度，由于地方政府代表和維護的是地方居民的利益，民意就是地方政府必須關(guān)注的內(nèi)容。因此，不管戶籍學(xué)生及其家長所維護的利益是否合理，當?shù)卣疾荒堋耙暥灰?，聽而不聞”。對于高考分?shù)線相對較低、錄取率較高的西部地區(qū)，為了保障其本身就不多的高等教育資源，當?shù)卣O(shè)置的準入條件就要起到抑制高考移民的作用，然而設(shè)置的標準太高也容易使農(nóng)民工子女考生資格條件認證變得更加困難。

另一方面，地方政府維護當?shù)氐慕?jīng)濟利益影響了隨遷子女異地高考政策的開放對象，根據(jù)利益-成本分析法，地方政府官員或職能部門會為了其自身的政績需求而追求經(jīng)濟的發(fā)展，他們期望能夠通過外來務(wù)工人員來創(chuàng)造經(jīng)濟效益，尤其是那些高學(xué)歷、精技術(shù)、能給當?shù)氐陌l(fā)展帶來資金和就業(yè)機會的高端人才。比如上海的積分制就吸引了一大批精英人才到當?shù)匕l(fā)展，他們的到來有利于當?shù)亟?jīng)濟效益的提高。

（二）政策本身存在不足

地方政府對農(nóng)民工隨遷子女異地高考政策執(zhí)行的效果不佳，追溯其原因的話，是這項政策本身存在不足，例如區(qū)域間教育資源配置不平衡、政策目標多重且沖突、政策內(nèi)容模糊等。

傳統(tǒng)語文作業(yè)的內(nèi)容只局限于本學(xué)科，與其它學(xué)科之間缺乏聯(lián)系和滲透，使學(xué)生形成狹隘封閉的知識觀。新課程理念下的初中語文作業(yè)設(shè)計要淡化學(xué)科間界限，把語文學(xué)科同其他學(xué)科在知識上相關(guān)或思考方法上相似的內(nèi)容綜合在一起設(shè)計作業(yè)，使學(xué)生認識到語文學(xué)習(xí)不僅包括單純的語文知識的掌握和運用，還有語文學(xué)科與其他學(xué)科知識進行滲透。

由《意見》和各個地方制定的隨遷子女異地高考方案來看，這項政策主要想保護兩類群體利益，分別是農(nóng)民工隨遷子女公平的升學(xué)權(quán)，代表的是非戶籍子女利益，還有就是當?shù)鼐用褡优慕逃姹Ｕ希S護其升學(xué)特權(quán)。而該項政策的出發(fā)點是為了讓農(nóng)民工隨遷子女享有公平的升學(xué)權(quán)，中央政府在制定這項政策時并未堅定教育公平的價值觀，沒有明確在文件中表示把保證隨遷子女公平的受教育權(quán)擺在首要位置，所以農(nóng)民工隨遷子女和當?shù)卣约熬用竦睦嬉琅f存在著鮮明的排他性和排序性。

并且《意見》僅要求省政府制定當?shù)氐碾S遷子女異地高考政策方案，其他六部委相互配合、協(xié)調(diào)，卻并未對省級政府的責(zé)任作出硬性規(guī)定，容易引發(fā)權(quán)錢交易等腐敗行為。中央政府雖然下放了政策決策權(quán)給地方政府，可中央跟地方的財政體制并沒有進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。“據(jù)報道，假如放開異地高考政策，廣東省大概需要再建立230多所高中，可是地方政府財政難以支出如此龐大的資金支持?！庇纱丝梢钥闯?，想要維護教育公平，要付出大量的資金支持，而從中得到的教育回報是需要一個長期的過程，因此當?shù)卣趫?zhí)行這項政策的過程中更傾向于維護本地居民的教育利益。

（三）“異地高考”的復(fù)雜性

我國的優(yōu)質(zhì)高等教育資源主要集中分布在幾個發(fā)達省市，難以滿足日益上漲的高等教育大眾化需求，大家都想獲得這份資源，無奈“粥少僧多”。優(yōu)質(zhì)的高等教育資源作為各個省市的地方公共物品，是當?shù)貞艏用竦囊环N福利，而隨遷子女異地高考政策的執(zhí)行在某種程度上就是要分享這種福利給其他非戶籍居民的子女，當?shù)鼐用裾J為該政策損害了他們的教育利益，極力反對，因此在政策執(zhí)行的過程中，這些發(fā)達省市就會采用較高的準入標準，將農(nóng)民工隨遷子女排除在外。

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，涉及隨遷子女異地高考政策的各利益群體也就更加強烈的想表達自己的意見來維護自身的利益，爭論十分激烈，網(wǎng)絡(luò)上的氛圍甚至出現(xiàn)過“劍拔弩張”的地步。比如北京、上海戶籍學(xué)生及其家長通過上訪、微博“約辯”等方式表達自己的利益訴求，但是不能忽視的是還有一些農(nóng)民工群體，他們可能因為自身文化條件的限制不能及時獲取相關(guān)的政策信息，也難以利用網(wǎng)絡(luò)發(fā)聲及其他渠道來表明自己的利益訴求。在參與當?shù)禺惖馗呖颊呔唧w方案的制定過程中，大部分群體為中產(chǎn)階級，農(nóng)民工并沒有積極參與進去，他們擁有的信息資源最少，話語權(quán)也最弱。而現(xiàn)在實施的異地高考政策并沒有代表最廣大人民的“心聲”，農(nóng)民工子女才是占隨遷子女的絕大多數(shù)，所以該項政策的執(zhí)行效果并不明顯。

三、農(nóng)民工隨遷子女異地高考政策執(zhí)行困境的破解

（一）確立政策目標的優(yōu)先順序

一項政策的目標一旦多元化，在政策執(zhí)行的過程中它們的排列順序也是不穩(wěn)定的。像北京、上海、廣州這樣的發(fā)達城市在制定當?shù)氐碾S遷子女異地高考政策方案時總是不停的強調(diào)本省的教育資源的承載能力，擔心一旦放開異地高考政策，大量的外來人口就會涌入當?shù)?，就會?dǎo)致大城市人口的惡性膨脹以及當?shù)厝说慕逃龣?quán)益被剝削，所以異地高考政策目標的排序就會受到諸如此類的政府自身利益的追求、利益相關(guān)者和內(nèi)在價值的影響。當這項政策有很強烈的內(nèi)在價值觀時，它特定的價值取向不會輕易被其他意志轉(zhuǎn)移，也就可以在目標結(jié)構(gòu)中占據(jù)首要位置。隨著人口流動規(guī)模的日益擴大，農(nóng)民工隨遷子女升學(xué)機會不平等這類社會問題亟待解決，所以該政策的出發(fā)點就是要保障這類群體平等的受教育權(quán)和升學(xué)機會，保證教育公平以及維持社會的穩(wěn)定。因此，保障農(nóng)民工隨遷子女公平的升學(xué)機會是該政策執(zhí)行的主要政策目標，而保障當?shù)厝嗣竦慕逃龣?quán)益應(yīng)該作為次要目標，當兩者產(chǎn)生矛盾時，要先解決主要矛盾即優(yōu)先保障進城務(wù)工人員子女公平的升學(xué)權(quán)利。

當異地高考政策在地方執(zhí)行時，多數(shù)地方政府官員及部門又將自身利益的謀求放在中央層面的政策目標之中，因此地方政府制定的異地高考政策目標就會與這項政策本身的意圖和目標大相徑庭，也就違背了這項政策制定的初衷。因此，必須通過強化政策監(jiān)督來保證地方政府制定的具體政策目標總體上與中央政策目標排序是一致的。中央政府應(yīng)該建立相關(guān)的問責(zé)機制監(jiān)督地方政府對該政策方案的制定，各地方政府及相關(guān)部門應(yīng)該通過健全信息傳遞渠道來完善信息披露機制，以防止由于信息不對稱而導(dǎo)致政策制定和落實過程中的偏差。

（二）合理調(diào)整中央政府與地方政府的責(zé)任分配

合理的調(diào)整中央政府和地方政府的責(zé)任分配，能夠有效的規(guī)避地方片面的維護自身利益現(xiàn)象，中央政府能夠公正的站在維護教育公平的角度上，發(fā)揮其權(quán)威性去推進農(nóng)民工隨遷子女異地高考政策的執(zhí)行。中央政府才是這項政策的主要制定者，它是站在全國的視角，盡其所能滿足全國人民的需求。同時也需要同各地方政府通力合作，中央政府在異地高考政策制定的過程中需要聽取各地方政府的意見，通過各地方政府廣泛收集人民的意見并深入了解各地方的實際情況制定出的異地高考政策才具有權(quán)威性和可行性，加大中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付力度，在此情況下才可以有效推進異地高考政策的執(zhí)行。應(yīng)將該項政策納入立法程序，使其具有法律效力，并且要求地方政府將異地高考條件交給立法機構(gòu)進行審議，有利于對政策執(zhí)行中的不規(guī)范行為進行責(zé)任追究。

地方政府執(zhí)行異地高考政策的責(zé)任包括了既要對中央下達的政策進行修改和完善，還要進一步發(fā)展本地的教育資源，提高教育資源供給力度。地方政府在制定具體方案時，還是需要將公平的受教育權(quán)作為首要政策目標，明確界定政策執(zhí)行的目標群體，并且實地調(diào)查隨遷子女的實際情況，加強宣傳力度，讓廣大的農(nóng)民工也能清楚了解這項政策內(nèi)容，及時向中央政府反映在政策執(zhí)行過程中所遇到的困難。各省市必須加強其高等教育資源的發(fā)展，緩解對稀缺優(yōu)質(zhì)教育資源的爭奪，從而促進政策的執(zhí)行。

（三）加強隨遷子女利益主體的話語權(quán)

要想異地高考政策得到各利益相關(guān)者的認同和支持，就需要提供更多的供公眾參與協(xié)商的平臺和機會，集思廣益，從而制定出更加合適的異地高考準入標準。所以要擴大公眾以及媒體的參與度，使大家充分的思考與討論，讓大家最大程度的認同并支持這項政策執(zhí)行。尤其要讓非戶籍農(nóng)民工參與到政策決策中來，首先要加強這類群體的公民和主體意識的教育，讓他們明白自己是這個政策制定的主要相關(guān)者，這個政策的制定需要他們的意見，通過教育提升他們的表達能力，以助于他們清楚的表達自己的利益需求。同時也要加強農(nóng)民工的法律意識以及權(quán)利意識，農(nóng)民工只有掌握了這些基本的知識，才能理性地表達自己的想法，就擁有了參與公共政策制定的心理素質(zhì)以及資格。作為最直接最有效的發(fā)聲渠道-人民代表大會，要增加農(nóng)民工群體的代表比例，強化農(nóng)民工群體在異地高考政策決策中的話語權(quán)，使該政策方案更直觀的體現(xiàn)其利益訴求，從而降低該政策執(zhí)行的社會成本。

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G520

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1008-4428（2017）07-102-03

程思，女，河南信陽人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：教育經(jīng)濟與管理專業(yè)，教育管理。