◎文/阮班會(huì)

財(cái)政扶持企業(yè)發(fā)展資金支出基金化改革研究

◎文/阮班會(huì)

根據(jù)各種政策，財(cái)政扶持企業(yè)發(fā)展資金支出是財(cái)政支出的重要內(nèi)容。這些支出都是無(wú)償性支出。這部分支出可以改革為股權(quán)投資基金投資給企業(yè)，并獲得企業(yè)相應(yīng)的股權(quán)，然后在市場(chǎng)中轉(zhuǎn)讓這些股權(quán)，回收財(cái)政的這部分支出資金，使財(cái)政扶持企業(yè)發(fā)展的資金可以循環(huán)利用，提高財(cái)政資金使用效率。

財(cái)政扶持；基金化改革；股權(quán)投資基金

由于扶持某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、支持科技企業(yè)發(fā)展等政策需要，財(cái)政對(duì)企業(yè)的扶持和補(bǔ)貼性支出逐漸增加。為了提高這部分財(cái)政支出的效率和公平性，可以創(chuàng)新支出形式，以股權(quán)投資基金的形式入資企業(yè)獲取企業(yè)部分股權(quán)。股權(quán)通過(guò)股權(quán)交易市場(chǎng)退出變現(xiàn)，財(cái)政扶持資金可以循環(huán)使用。這樣，財(cái)政可以扶持更多的企業(yè)發(fā)展，更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，也能讓更多的企業(yè)得到發(fā)展所需要的資金，同時(shí)，避免了公共財(cái)政資金無(wú)償?shù)貏澖o企業(yè)造成不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，還有利于對(duì)財(cái)政扶持資金使用的后續(xù)監(jiān)督管理。

一、天津市財(cái)政扶持企業(yè)發(fā)展支出基本情況

（一）當(dāng)前天津市財(cái)政扶持企業(yè)發(fā)展支出的范圍和規(guī)模

1．科技型小巨人企業(yè)扶持情況?！笆濉逼陂g，市財(cái)政每年將籌集資金15億元，五年合計(jì)75億元。其中：每年安排6億元，支持天使、創(chuàng)投、產(chǎn)業(yè)并購(gòu)、擔(dān)保等基金設(shè)立；每年安排5億元，支持企業(yè)能力建設(shè)；每年安排4億元，獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。每年非股權(quán)投資基金形式支出9億元。

2．對(duì)融資租賃行業(yè)的扶持情況。為深入貫徹落實(shí)《中國(guó)制造2025》，推動(dòng)企業(yè)通過(guò)融資租賃方式加快設(shè)備升級(jí)步伐，降低企業(yè)融資成本，天津市財(cái)政局會(huì)同市工信委等部門擬定了 《支持企業(yè)通過(guò)融資租賃加快裝備改造升級(jí)實(shí)施方案及配套文件》（津政辦發(fā)〔2016〕14 號(hào)），并由市政府印發(fā)實(shí)施。2016年至2017年，市財(cái)政籌集30億元資金，對(duì)有需求的科技型企業(yè)、中小企業(yè)和科研院所通過(guò)融資租賃購(gòu)置的先進(jìn)研發(fā)生產(chǎn)設(shè)備，經(jīng)認(rèn)定后給予融資租賃補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為融資租賃額綜合費(fèi)率中的5個(gè)百分點(diǎn)。截至2016年年底，第一批融資租賃項(xiàng)目評(píng)審工作已完成，共確定支持企業(yè)28家，項(xiàng)目總投資13.6億元，其中融資租賃合同金額4.9億元，計(jì)劃安排補(bǔ)助資金0.3億元，首期補(bǔ)助259萬(wàn)元已撥付到位。每年扶持資金不確定，但不會(huì)低于3000萬(wàn)元。

3．扶持眾創(chuàng)空間支出情況。為貫徹落實(shí)市政府《關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策措施》（津政發(fā)〔2015〕9 號(hào)），天津市財(cái)政局會(huì)同市科委、市教委印發(fā)了《天津市發(fā)展眾創(chuàng)空間補(bǔ)助資金管理暫行辦法》（津財(cái)建一〔2015〕13 號(hào)）、《天津市眾創(chuàng)空間種子引導(dǎo)基金管理暫行辦法》（津財(cái)建一〔2015〕12號(hào)），對(duì)經(jīng)認(rèn)定的眾創(chuàng)空間，由市和區(qū)縣財(cái)政按照?qǐng)龅孛娣e分檔給予100至500萬(wàn)元開(kāi)辦費(fèi)用補(bǔ)助，同時(shí)按30%比例參股設(shè)立不少于300萬(wàn)元的種子基金，主要用于對(duì)眾創(chuàng)空間內(nèi)的初創(chuàng)項(xiàng)目給予借款，以及收購(gòu)創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)新產(chǎn)品。截至2016年年底，市財(cái)政對(duì)62個(gè)具備撥款條件的眾創(chuàng)空間，累計(jì)撥付補(bǔ)助資金1.55億元、眾創(chuàng)空間種子引導(dǎo)基金0.3億元。

4．支持企業(yè)上市融資支出情況。根據(jù)《天津市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市金融局等八部門關(guān)于支持我市企業(yè)上市融資加快發(fā)展有關(guān)政策的通知》（津政辦發(fā)〔2015〕39號(hào)）相關(guān)要求，天津市財(cái)政局會(huì)同市金融局重新修訂印發(fā)了《天津市支持企業(yè)上市專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（津財(cái)建一〔2015〕26號(hào)）， 進(jìn)一步加大對(duì)企業(yè)改制、掛牌、上市支持力度，擴(kuò)大政策支持范圍。截至2016年年底，市財(cái)政共撥付支持企業(yè)上市專項(xiàng)資金6500萬(wàn)元，支持相關(guān)企業(yè)94家。

5．民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出情況。按照市委、市政府部署，2014年，天津市財(cái)政局印發(fā)了《貫徹落實(shí)〈中共天津市委天津市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快我市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見(jiàn)〉的實(shí)施細(xì)則》（津財(cái)企〔2014〕3號(hào)），主要內(nèi)容包括：一是將中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金規(guī)模由每年5000萬(wàn)元增加至1億元；二是通過(guò)財(cái)政資金獎(jiǎng)勵(lì)方式，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)實(shí)施品牌戰(zhàn)略、做大做強(qiáng)；三是支持民營(yíng)企業(yè)引入高端人才及研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)；四是落實(shí)民營(yíng)企業(yè)稅費(fèi)減免政策；五是加快民營(yíng)中小企業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)等載體建設(shè)。截至2016年年底，市財(cái)政累計(jì)撥付中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金2.6億元，支持民營(yíng)中小企業(yè)258家、工業(yè)園區(qū)12個(gè)、載體和服務(wù)機(jī)構(gòu)110個(gè)，培訓(xùn)相關(guān)人員超2萬(wàn)人次。

6．萬(wàn)企轉(zhuǎn)型升級(jí)支出情況。按照《天津市萬(wàn)企轉(zhuǎn)型升級(jí)行動(dòng)計(jì)劃（2014—2016）》（津政發(fā)〔2014〕2 號(hào)）要求，2014—2016年，市財(cái)政每年投入3億元，三年共計(jì)9億元，通過(guò)實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、改造提升、產(chǎn)品研發(fā)等政策措施，引導(dǎo)和支持1.2萬(wàn)家中小企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。截至2016年年底，市財(cái)政累計(jì)撥付補(bǔ)助資金8.16億元，帶動(dòng)全市1.4萬(wàn)家企業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

7．支持外貿(mào)企業(yè)支出情況。為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院、市政府促進(jìn)外貿(mào)穩(wěn)定增長(zhǎng)的意見(jiàn)精神，擴(kuò)大天津市進(jìn)出口規(guī)模，支持外經(jīng)貿(mào)穩(wěn)定增長(zhǎng)，市財(cái)政積極貫徹落實(shí)市政府促進(jìn)外貿(mào)穩(wěn)定增長(zhǎng)十項(xiàng)措施，制定印發(fā)支持企業(yè)出口退稅賬戶質(zhì)押融資、對(duì)外投資合作、境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等具體措施，降低企業(yè)營(yíng)運(yùn)成本。提高企業(yè)開(kāi)拓新興市場(chǎng)、投保短期出口信用保險(xiǎn)等項(xiàng)目支持比例，鼓勵(lì)企業(yè)大力開(kāi)展對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)。一是支持企業(yè)開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)。支持4300戶企業(yè)投保短期出口信用保險(xiǎn)、進(jìn)行貿(mào)易融資、擴(kuò)大先進(jìn)技術(shù)裝備及資源性產(chǎn)品進(jìn)口、承接國(guó)際服務(wù)外包業(yè)務(wù)和技術(shù)出口，鼓勵(lì)企業(yè)在境外參加展覽會(huì)以及開(kāi)展資質(zhì)認(rèn)證、商標(biāo)注冊(cè)、專利申請(qǐng)和投（議）標(biāo)等提升國(guó)際化經(jīng)營(yíng)能力活動(dòng)。2015年安排補(bǔ)助資金2.6億元。二是促進(jìn)外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級(jí)。2015年安排補(bǔ)助資金13755萬(wàn)元用于鼓勵(lì)區(qū)縣調(diào)整外貿(mào)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大出口規(guī)模，完善外貿(mào)公共服務(wù)設(shè)施，培養(yǎng)新的外貿(mào)增長(zhǎng)點(diǎn)。支持濱海新區(qū)開(kāi)展平行進(jìn)口汽車試點(diǎn)工作，安排補(bǔ)助資金2000萬(wàn)元，鞏固和擴(kuò)大本市汽車進(jìn)口規(guī)模。發(fā)展跨境電子商務(wù)，整合跨境電子商務(wù)信息資源，安排補(bǔ)助資金2260萬(wàn)元，支持天津跨境電子商務(wù)信息化綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。三是支持企業(yè)加快“走出去”步伐。2015年安排補(bǔ)助資金2967萬(wàn)元，資金用于支持企業(yè)開(kāi)展境外投資、對(duì)外承包工程和勞務(wù)合作等業(yè)務(wù)，安排補(bǔ)助資金3841萬(wàn)元用于支持蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設(shè)和企業(yè)入駐合作區(qū)，幫助企業(yè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢(shì)，促進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置、市場(chǎng)深度融合，推動(dòng)全市外經(jīng)貿(mào)持續(xù)健康發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

8．支持現(xiàn)代服務(wù)業(yè)企業(yè)支出情況。貫徹落實(shí)《中共天津市委天津市人民政府關(guān)于加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（津黨發(fā)〔2014〕8 號(hào)），促進(jìn)天津加快形成與現(xiàn)代化大都市相適應(yīng)的服務(wù)經(jīng)濟(jì)體系，加快推進(jìn)濱海新區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)綜合試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，支持服務(wù)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，支持企業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)天津市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)加快發(fā)展。一是推進(jìn)濱海新區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)綜合試點(diǎn)工作。加快實(shí)施現(xiàn)代物流業(yè)、科技服務(wù)業(yè)和動(dòng)漫創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，先后確定兩批試點(diǎn)項(xiàng)目共48個(gè)，項(xiàng)目投資總額129.2億元，安排中央財(cái)政現(xiàn)代服務(wù)業(yè)綜合試點(diǎn) （區(qū)域試點(diǎn)）補(bǔ)助資金3.9億元，濱海新區(qū)等額安排配套資金3.9億元。二是加快發(fā)展旅游業(yè)。為加強(qiáng)和規(guī)范天津市旅游發(fā)展基金管理，提高資金使用效益，促進(jìn)天津市旅游業(yè)發(fā)展，配合市旅游局制定《2015年度旅游節(jié)慶活動(dòng)和旅游業(yè)重點(diǎn)支持項(xiàng)目申報(bào)指南》。為促進(jìn)天津市旅游業(yè)發(fā)展，2015年安排旅游發(fā)展基金11852.5萬(wàn)元，用于支持宣傳天津市旅游產(chǎn)品，打造品牌節(jié)慶活動(dòng)和完善旅游公共服務(wù)和交通設(shè)施等，豐富“天天樂(lè)道、津津有味”的旅游品牌內(nèi)涵，提升旅游服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步提升天津旅游品牌影響力。三是推進(jìn)電子商務(wù)與物流快遞協(xié)同發(fā)展試點(diǎn)工作。重點(diǎn)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)骨干節(jié)點(diǎn)建設(shè)和末端基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持建設(shè)電子商務(wù)與物流快遞服務(wù)信息對(duì)接公益性服務(wù)平臺(tái)，支持配送車輛的更新改造。構(gòu)建快遞物流服務(wù)體系，支持建設(shè)3個(gè)覆蓋空港、海港、陸港的快遞物流園區(qū)，5個(gè)覆蓋重要干線快遞運(yùn)輸節(jié)點(diǎn)的“倉(cāng)配一體化”的公共及專業(yè)快件處理中心項(xiàng)目，98個(gè)覆蓋農(nóng)村、社區(qū)、校園的末端綜合服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，461組覆蓋高檔社區(qū)、寫字樓、政府機(jī)關(guān)的全自動(dòng)智能快遞包裹箱，448輛末端配送車輛更新升級(jí)。四是支持服務(wù)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目。發(fā)揮服務(wù)業(yè)專項(xiàng)資金等財(cái)政資金引導(dǎo)作用，推動(dòng)一批公共服務(wù)平臺(tái)和服務(wù)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。培育大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)金融、第三方物流、檢驗(yàn)檢測(cè)、文化創(chuàng)意等新增長(zhǎng)點(diǎn)，推動(dòng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展。2015年安排補(bǔ)助資金11747萬(wàn)元，支持重點(diǎn)項(xiàng)目41個(gè)。

9．全面貫徹落實(shí)《天津市萬(wàn)企轉(zhuǎn)型升級(jí)行動(dòng)計(jì)劃（2014—2016 年）》， 天津市財(cái)政局會(huì)同市發(fā)展改革委推動(dòng)萬(wàn)企轉(zhuǎn)型工作順利開(kāi)展。安排資金340萬(wàn)元，用于支持17家企業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

10．重大技術(shù)裝備創(chuàng)新應(yīng)用。如2015年，財(cái)政部、工信部、中國(guó)保監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展首臺(tái)（套）重大技術(shù)裝備保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)建 〔2015〕19 號(hào)），按照政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的原則，對(duì)經(jīng)國(guó)家認(rèn)定的首臺(tái)（套）重大技術(shù)裝備，由保險(xiǎn)公司提供定制化綜合險(xiǎn)，承保質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，中央財(cái)政給予保費(fèi)補(bǔ)貼。經(jīng)天津市財(cái)政局會(huì)同市工信委積極申報(bào)，天津市中重科技工程有限公司特大型鋼生產(chǎn)線CMA萬(wàn)能軋鋼機(jī)機(jī)組納入國(guó)家試點(diǎn)范圍。截至2016年年底，天津市財(cái)政局已將中央財(cái)政下達(dá)的578萬(wàn)元補(bǔ)助資金全部撥付企業(yè)。

除了上述對(duì)企業(yè)的支出外，還有企業(yè)股改補(bǔ)貼支出、環(huán)保類企業(yè)補(bǔ)貼支出，再生能源生產(chǎn)企業(yè)補(bǔ)貼支出，新能源生產(chǎn)企業(yè)補(bǔ)貼支出，文化產(chǎn)業(yè)扶持政策等。這類企業(yè)包括環(huán)境治理企業(yè)，污水處理企業(yè)、土地污染治理企業(yè)、廢舊物資回收利用企業(yè)，光伏企業(yè)、節(jié)能環(huán)保動(dòng)力電池生產(chǎn)企業(yè)、生物質(zhì)燃料生產(chǎn)企業(yè)，文化企業(yè)等。

從上面財(cái)政扶持企業(yè)的支出情況看，不算地方稅收優(yōu)惠政策，每年對(duì)企業(yè)的支出規(guī)模至少有30多億元。

（二）當(dāng)前對(duì)企業(yè)扶持性支出方式存在的問(wèn)題

1.公平性問(wèn)題。盡管財(cái)政扶持企業(yè)發(fā)展的支出是為了實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)，是政策上的要求，但實(shí)質(zhì)上仍然是財(cái)政公共資金無(wú)償?shù)剞D(zhuǎn)化為企業(yè)資本。由于扶持資金是有限的，對(duì)某個(gè)行業(yè)企業(yè)的扶持不可能做到普惠，只能選擇一個(gè)行業(yè)中的少數(shù)企業(yè)進(jìn)行扶持，被選中的企業(yè)使用這部分財(cái)政資金產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成果并不被社會(huì)免費(fèi)共享，這樣的扶持政策實(shí)際上是影響市場(chǎng)中同行業(yè)內(nèi)企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

2．容易滋生腐敗現(xiàn)象。由于財(cái)政扶持資金總是有限的，又是無(wú)償性質(zhì)的，是一種希缺資源，有時(shí)候符合扶持政策的企業(yè)數(shù)量比較多，需要的資金量也比較大，財(cái)政扶持資金不可能完全滿足所有符合條件企業(yè)的需求。這樣如何分配財(cái)政扶持資金，就成了扶持政策落實(shí)的一個(gè)難點(diǎn)。如果沒(méi)有有效的監(jiān)督機(jī)制，就容易產(chǎn)生腐敗。而且，個(gè)別企業(yè)為了得到這種無(wú)償資金，弄虛作假，創(chuàng)造條件來(lái)申請(qǐng)財(cái)政扶持。

3.扶持政策難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。當(dāng)前的扶持政策對(duì)企業(yè)缺乏后續(xù)跟蹤管理，嚴(yán)重影響了扶持政策效果。財(cái)政扶持資金撥付企業(yè)后，由于企業(yè)資質(zhì)審查和企業(yè)后續(xù)經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理等職能不在財(cái)政部門，沒(méi)有專門的機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)后期經(jīng)營(yíng)行為及資金使用進(jìn)行跟蹤管理，所以，往往是財(cái)政資金一撥了事，難以實(shí)現(xiàn)扶持政策的目標(biāo)。

4.財(cái)政資金沒(méi)有循環(huán)使用。當(dāng)前財(cái)政扶持企業(yè)資金的使用，基本上是有去無(wú)回，沒(méi)有建立循環(huán)使用、保值增值制度，未能將這些資金逐漸積累起來(lái)使用。

5.增加了財(cái)政支出壓力?，F(xiàn)在各個(gè)行業(yè)主管部門都十分熱衷于制訂出臺(tái)各種各樣的資金扶持政策，這些政策都是無(wú)償?shù)貫槠髽I(yè)提供扶持。這方面的支出越來(lái)越大，無(wú)形之中，會(huì)逐步增加財(cái)政支出壓力，或者擠占其他財(cái)政支出。

6.重復(fù)扶持。當(dāng)前各種扶持政策種類繁多，政出多門。既有行業(yè)扶持政策，又有專項(xiàng)扶持政策，不同部門對(duì)同一個(gè)企業(yè)重復(fù)扶持，一些企業(yè)能從多個(gè)部門領(lǐng)取扶持資金，浪費(fèi)財(cái)政資金。

二、財(cái)政扶持企業(yè)發(fā)展的資金支出基金化改革的意義

所謂財(cái)政扶持企業(yè)發(fā)展的資金支出基金化改革，就是指，把財(cái)政扶持企業(yè)發(fā)展的資金轉(zhuǎn)化為股權(quán)投資基金的形式投入需要扶持的企業(yè)，獲得企業(yè)相應(yīng)的股權(quán)，并在合適的時(shí)候轉(zhuǎn)讓企業(yè)股權(quán)，收回扶持資金。這一改革創(chuàng)新對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有太大的變化，企業(yè)仍然能得到它極需要的發(fā)展資金，但從財(cái)政政策方面看，這一創(chuàng)新具有重要意義。

（一）財(cái)政扶持企業(yè)發(fā)展的資金支出基金化能更好地體現(xiàn)財(cái)政政策的公平性

將財(cái)政扶持企業(yè)發(fā)展的資金支出基金化后，財(cái)政給予了企業(yè)急需的扶持資金，同時(shí)，也取得了企業(yè)一定比例的股份，企業(yè)不能無(wú)償占有財(cái)政公共資金，企業(yè)得到了發(fā)展資金，但也付出了一定代價(jià)?；鸹姆龀终卟挥绊懫髽I(yè)得到必要的政策扶持，不影響扶持政策的實(shí)施。這樣，基金化的財(cái)政扶持政策就能更好地體現(xiàn)財(cái)政政策的公平性，降低了企業(yè)弄虛作假的原動(dòng)力，使財(cái)政政策可以取得更好的效果。

（二）實(shí)行基金化的財(cái)政扶持政策可使財(cái)政資金循環(huán)使用

從另一個(gè)角度看，這相當(dāng)于增加了財(cái)政扶持資金的總量。以前的財(cái)政扶持資金有去無(wú)回，基金化的財(cái)政扶持政策由于持有的企業(yè)股權(quán)可以通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)變現(xiàn)退出，使財(cái)政資金可以循環(huán)使用，可以節(jié)約財(cái)政資金。如果被扶持的企業(yè)發(fā)展良好，財(cái)政資金甚至可以實(shí)現(xiàn)增值。

（三）基金化的財(cái)政扶持政策更加精準(zhǔn)

例如天津市目前對(duì)企業(yè)IPO的鼓勵(lì)政策是先給要IPO的企業(yè)一部分資金支持，IPO成功了的企業(yè)這部分支持資金就獎(jiǎng)勵(lì)給企業(yè)了，如果IPO沒(méi)有通過(guò)，則企業(yè)需要將這部分資金還回來(lái)。實(shí)際上，IPO成功的企業(yè)已從資本市場(chǎng)上融到了大筆資金，不需要政府的資金支持了。而IPO不成功的企業(yè)，不但沒(méi)有從資本市場(chǎng)中融到資金，還為此用去了一大筆資金，企業(yè)的資金更加緊張，此時(shí)，政府支持企業(yè)IPO的資金還需要企業(yè)還回來(lái)，造成企業(yè)資金更加困難。如果采取基金化的財(cái)政政策，就不存在這種問(wèn)題了。不管企業(yè)IPO成功與否，政府支持企業(yè)IPO的資金都不需要企業(yè)歸還。政府只要在市場(chǎng)上將企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓出去就可以將財(cái)政扶持資金變現(xiàn)回來(lái)。即使企業(yè)IPO不成功，財(cái)政支持資金仍然可以彌補(bǔ)企業(yè)IPO的費(fèi)用，不至于使這些企業(yè)雪上加霜。這樣才真正達(dá)到了財(cái)政鼓勵(lì)企業(yè)IPO的目的。

（四）基金化的財(cái)政扶持政策可以提高財(cái)政扶持政策的效率

財(cái)政扶持企業(yè)政策基金化后，由于這部分資金變成了企業(yè)資本金，基金管理機(jī)構(gòu)成了企業(yè)的股東，一方面，有權(quán)利和義務(wù)跟蹤了解和監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況：另一方面，可以防止企業(yè)弄虛作假，套取財(cái)政的扶持資金。這樣，可以真正發(fā)揮財(cái)政扶持政策的作用，提高財(cái)政政策效率。

三、財(cái)政扶持企業(yè)發(fā)展資金支出基金化改革的制度設(shè)計(jì)

（一）財(cái)政扶持企業(yè)發(fā)展資金支出基金化創(chuàng)新的目的

財(cái)政采取股權(quán)投資基金的方式用財(cái)政資金幫助企業(yè)發(fā)展的目的與原來(lái)制訂出臺(tái)這些扶持政策的目的是一樣的，都是為了引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，扶持新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，幫助科研成果轉(zhuǎn)化，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，開(kāi)發(fā)新能源新材料等。以股權(quán)投資基金的形式創(chuàng)新財(cái)政扶持資金的目的是為了提高財(cái)政扶持資金的效率，更好地體現(xiàn)財(cái)政扶持資金的公平性，并不是為了追求財(cái)政扶持資金的保值增值。所以，財(cái)政扶持企業(yè)發(fā)展的政策目標(biāo)沒(méi)有變，只是扶持的方式改變了。此外，財(cái)政扶持企業(yè)的資金只是轉(zhuǎn)化為股權(quán)投資基金，以股權(quán)投資基金的形式直接為企業(yè)提供一定的資金幫助。這種股權(quán)投資基金不是政府引導(dǎo)基金，也不是母基金，不具有引導(dǎo)基金或母基金的功能。

（二）財(cái)政扶持企業(yè)發(fā)展資金支出基金化改革的范圍

財(cái)政扶持企業(yè)發(fā)展資金支出基金化創(chuàng)新的范圍主要應(yīng)考慮市級(jí)財(cái)政對(duì)非天津市國(guó)有企業(yè)的扶持支出。因?yàn)楸臼袊?guó)有企業(yè)的股權(quán)本身就屬于本市公有，扶持資金轉(zhuǎn)為資本金形成的股權(quán)仍然屬于本市公有，沒(méi)有轉(zhuǎn)化為私人資本，不必再分出來(lái)進(jìn)行基金化管理。非天津市國(guó)有企業(yè)包括民營(yíng)企業(yè)和外地在天津投資的國(guó)有企業(yè)。由于在全國(guó)范圍內(nèi)，目前，政府設(shè)立的投資基金主要是引導(dǎo)基金或母基金，還沒(méi)有將財(cái)政扶持企業(yè)的資金支出改為以股權(quán)投資基金形式投入企業(yè)的先例，我們可以先選擇一部分財(cái)政扶持資金作為試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步擴(kuò)大范圍。

（三）基金化實(shí)施環(huán)節(jié)

為了便于操作，降低基金化創(chuàng)新難度，現(xiàn)有的企業(yè)申請(qǐng)財(cái)政扶持資金渠道和審批渠道可以不變，各種財(cái)政扶持資金在經(jīng)過(guò)現(xiàn)有的有關(guān)部門審批程序后，只在劃撥資金環(huán)節(jié)進(jìn)行基金化改革。將原來(lái)直接撥給被扶持企業(yè)的資金改為以股權(quán)投資基金的形式向被扶持企業(yè)注資，并取得企業(yè)相應(yīng)的股權(quán)。這樣操作，只在原來(lái)的扶持政策制度和程序上稍加改變，原申報(bào)審批程序和制度都不變，簡(jiǎn)單易行。

（四）設(shè)立基金

設(shè)立財(cái)政股權(quán)投資基金賬戶，根據(jù)上面所述納入基金化創(chuàng)新試點(diǎn)的范圍，每年將這些范圍內(nèi)的預(yù)算資金轉(zhuǎn)入基金，用于入資應(yīng)扶持的企業(yè)。基金資金由銀行托管。

（五）設(shè)立管理機(jī)構(gòu)

設(shè)立一個(gè)專門的基金管理機(jī)構(gòu)或由現(xiàn)有的某個(gè)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)財(cái)政股權(quán)投資基金賬戶，負(fù)責(zé)扶持資金注入企業(yè)和持股，行使股東權(quán)利，以及后續(xù)跟蹤監(jiān)督管理和股權(quán)退出。這個(gè)管理機(jī)構(gòu)的主要工作，首先是對(duì)被扶持企業(yè)進(jìn)行估值，確定扶持資金的股權(quán)比例，企業(yè)估值應(yīng)低于公開(kāi)市場(chǎng)同類企業(yè)一定交易時(shí)間內(nèi)平均股價(jià)的一定比例；其次是入資后管理監(jiān)督和股權(quán)退出。管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用可按投資基金行業(yè)的慣例，加上運(yùn)營(yíng)成本核算，確定一個(gè)比例從管理的基金中提取管理費(fèi)。為了實(shí)行有效的激勵(lì)措施，也可以從股息收入中回?fù)芤徊糠肿鳛楣芾頇C(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)。管理機(jī)構(gòu)不得從入資企業(yè)中收取任何費(fèi)用。

（六）投資后管理

由于這種投資基金不是真正的市場(chǎng)意義上的股權(quán)投資基金，因此，投資企業(yè)后的管理也不同于市場(chǎng)意義的股權(quán)投資基金的投后管理。基金管理公司對(duì)投后管理的重點(diǎn)應(yīng)是充分利用股東身份和政府扶持政策實(shí)施情況監(jiān)督者的身份，對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)發(fā)展方向是否符合扶持政策目標(biāo)的監(jiān)督，以及了解掌握企業(yè)的資金運(yùn)用情況，防止企業(yè)違法違規(guī)，而不是參與企業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理，也不能參與企業(yè)的決策，更不能干擾企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。也就是說(shuō)，管理機(jī)構(gòu)可以行使股東的股份處置權(quán)、收益權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)等有限權(quán)利，不行使股東的管理決策權(quán)。

（七）股權(quán)退出

財(cái)政股權(quán)投資基金入資企業(yè)獲得企業(yè)股權(quán)后，如果企業(yè)發(fā)展順利，則這部分股權(quán)會(huì)保值或增值，基金管理機(jī)構(gòu)可以擇機(jī)退出。如果企業(yè)發(fā)展不順利而破產(chǎn)，則按法定破產(chǎn)程序清算，同股同權(quán)，根據(jù)清算報(bào)告注銷股權(quán)。現(xiàn)在股權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)已經(jīng)很成熟，財(cái)政扶持資金投入企業(yè)所獲得的股權(quán)很容易通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)掛牌轉(zhuǎn)讓，可以做到公平公開(kāi)透明地退出，掛牌價(jià)格可以參照同類企業(yè)的交易價(jià)格，盡量減少人為因素對(duì)估值的影響。也可以采取浙江省的企業(yè)股權(quán)拍賣形式退出。

（八）基金收益

基金投入企業(yè)后，這部分股權(quán)可能會(huì)有股息收入。由于財(cái)政股權(quán)投資基金投入企業(yè)的目的不是為了獲得收益回報(bào)，所以，基金投入企業(yè)后，決不能主動(dòng)要求企業(yè)分紅，只能被動(dòng)接收企業(yè)分紅派息。分紅派息收入要進(jìn)入基金賬戶，不能由基金管理機(jī)構(gòu)支配，但可以經(jīng)過(guò)一定的程序回?fù)芤欢ū壤墓上⑹杖虢o基金管理機(jī)構(gòu)，作為激勵(lì)措施。

（九）風(fēng)險(xiǎn)管控

一是基金和基金管理機(jī)構(gòu)各自財(cái)務(wù)獨(dú)立核算，基金由銀行托管，只能在托管銀行開(kāi)立一個(gè)銀行托管賬戶，基金管理機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)開(kāi)立基金賬戶。基金投入企業(yè)的資金和從企業(yè)回收的本金及股息等基金帶來(lái)的收入等全部只能從托管賬戶進(jìn)出?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)開(kāi)立自身的銀行賬戶必須經(jīng)上級(jí)管理部門審批。二是基金管理機(jī)構(gòu)具體辦理基金入資企業(yè)事務(wù)時(shí)，不允許收取服務(wù)費(fèi)之類的任何費(fèi)用，不得利用基金來(lái)為基金管理機(jī)構(gòu)謀取利益或謀取個(gè)人利益。管理機(jī)構(gòu)作為股東向企業(yè)派出董事監(jiān)事等管理人員時(shí)，不得從企業(yè)獲取報(bào)酬。三是利用對(duì)企業(yè)估值入資的環(huán)節(jié)，基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步核準(zhǔn)企業(yè)申報(bào)扶持政策材料的真實(shí)性，并反饋給該扶持政策的審批部門，形成企業(yè)信用記錄，對(duì)企業(yè)起到一定的監(jiān)督作用。

責(zé)任編輯：傅延懌曲 寧

F812

A

1006－1255－（2017）08－0026-06

阮班會(huì)（1965—），天津市財(cái)政科學(xué)研究所。郵編：300041