文/本刊記者 孫艷芳

崔凡認為，自由貿(mào)易港的建設(shè)需要有頂層設(shè)計，也需要循序漸進并結(jié)合我國自身國情進行探索。從長遠看，離岸貿(mào)易、離岸金融將是自由貿(mào)易港最終的發(fā)展方向。

11月10日，國務(wù)院副總理汪洋在《人民日報》發(fā)表的署名文章《推動形成全面開放新格局》中指出，“探索建設(shè)中國特色的自由貿(mào)易港，打造開放層次更高、營商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強的開放新高地，對于促進開放型經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展具有重要意義”。那么，如何建設(shè)中國特色的自由貿(mào)易港？對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院教授、中國世界貿(mào)易組織研究會研究部主任崔凡認為，自由貿(mào)易港的建設(shè)需要有頂層設(shè)計，也需要循序漸進并結(jié)合我國自身國情進行探索；從長遠看，離岸貿(mào)易、離岸金融將是自由貿(mào)易港政策最終的發(fā)展方向。

對標(biāo)國際最高水平

對標(biāo)國際最高水平，除了要對標(biāo)世貿(mào)組織貿(mào)易便利化協(xié)議、其他一些高水平區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的貿(mào)易便利化章節(jié)之外，還要向香港、新加坡這些自由化和便利化程度很高的自由貿(mào)易港看齊。

崔凡：繼上海自貿(mào)試驗區(qū)深化方案中提出建設(shè)自由貿(mào)易港區(qū)之后，十九大報告也提出，要“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”。按照國際上關(guān)于自由貿(mào)易港或者自由港的定義，無論是世界貿(mào)易組織出版的《貿(mào)易政策術(shù)語詞典》還是密歇根大學(xué)編纂的《貿(mào)易術(shù)語》詞典，都沒有將自由貿(mào)易港與一般的自由貿(mào)易區(qū)、對外貿(mào)易區(qū)、出口加工區(qū)進行明確的區(qū)分；世界海關(guān)組織的《京都公約》也只有“自由區(qū)”的定義，而沒有自由貿(mào)易港的定義。據(jù)此可以說，“自由貿(mào)易港”在國際上“無公認法定定義，有約定俗成說法”。例如中國香港、新加坡等地，一般都被認為是自由化水平很高的自由貿(mào)易港。因此，如果我們對標(biāo)國際最高水平，除了要對標(biāo)世貿(mào)組織貿(mào)易便利化協(xié)議、其他一些高水平區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的貿(mào)易便利化章節(jié)之外，也要向我國香港、新加坡這些自由化和便利化程度很高的自由貿(mào)易港看齊。

但也要看到，中國大陸建設(shè)自由貿(mào)易港還有自己的歷史淵源。我國政府最早考慮建設(shè)自由貿(mào)易港始于1983年。當(dāng)時，福建省委書記項南向鄧小平提出要在廈門探索建設(shè)自由港，即“貨物自由進出、人員自由往來、貨幣自由兌換”。后來，雖然國務(wù)院同意在廈門“逐步實行自由港的某些政策”，但由于各方面條件的限制，探索自由港建設(shè)的“廈門方案”并沒有得到落實。11月10日，汪洋在人民日報撰文提到探索建設(shè)自由貿(mào)易港時指出，“自由港是設(shè)在一國（地區(qū)）境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟功能區(qū)”。這是到目前為止，我們能看到的對自由港或者自由貿(mào)易港最明確的一個定義。

與我國香港和新加坡等規(guī)模較小的單獨關(guān)稅區(qū)域不同，中國大陸經(jīng)濟規(guī)模巨大，自由貿(mào)易港的建設(shè)首先需要考慮其與內(nèi)地的聯(lián)系和區(qū)隔問題。我們建設(shè)自由貿(mào)易港要學(xué)習(xí)我國香港和新加坡的經(jīng)驗，也要學(xué)習(xí)紐約港、倫敦港的經(jīng)驗，更重要的是，還要結(jié)合我國自身特點進行探索。

《中國外匯》：按照國際最高水平，上海自由貿(mào)易港的主體功能定位是什么？

崔凡：上海目前是世界第一大集裝箱港口，可以說是一個世界級的航運中心。但是，與其他自由貿(mào)易港相比，在一些方面仍然存在差距。例如上海港國際中轉(zhuǎn)集拼業(yè)務(wù)占比只有不到10%，與其他知名自由貿(mào)易港的50%以上的比例差距很大?？紤]到上海與其他自由貿(mào)易港的差異性，也許發(fā)展到50%的比例有困難，但發(fā)展到20%以及更高的比例應(yīng)該是一個目標(biāo)。在這方面，相關(guān)監(jiān)管措施的效率和便利化程度提高的空間很大。也就是說，物流向上海進一步集聚還有很大的發(fā)展空間。在物流集聚的基礎(chǔ)上，自由貿(mào)易港的建設(shè)應(yīng)該有利于資金流和信息流進一步向上海集聚，使之成為國際結(jié)算中心、訂單處理中心和全球貿(mào)易的決策中心，吸引世界級的運營商與貿(mào)易商在此集聚。自由貿(mào)易港的建設(shè)，有利于鞏固上海國際航運中心的地位，推動上海成為世界級國際貿(mào)易中心與國際金融中心。上海自由貿(mào)易港作為全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟功能區(qū)，應(yīng)該成為中國向全球價值鏈高端攀升過程中的核心節(jié)點。

頂層設(shè)計不可少

在以往自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)過程中，各地遇到的一個最大困難是地方設(shè)計的試驗措施與部門監(jiān)管制度的沖突，且不同部門的監(jiān)管制度也有不協(xié)調(diào)的地方。因此，我們需要有國家層面的跨部門協(xié)調(diào)機制來進行頂層設(shè)計。

崔凡：自由貿(mào)易試驗區(qū)最主要的功能之一是試驗開放措施，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。這其中，最重要的一條就是對外資的負面清單管理，即對外資企業(yè)設(shè)立與變更的普遍備案制與例外審批制。在經(jīng)過三年試驗之后，這一制度在全國范圍進行了推廣。

自由貿(mào)易港的建設(shè)一般來說更可能是在保稅港區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的地域范圍內(nèi)進行，需要有特殊的海關(guān)監(jiān)管措施，并與內(nèi)地有所隔離。因此，自由貿(mào)易港的有些政策是不便復(fù)制推廣的。自由貿(mào)易港的資金自由進出、人員自由進出等方面的政策也具有特殊性，同樣不能在內(nèi)地完全復(fù)制推廣。但是，我們也不能排除自由貿(mào)易港的某些開放政策措施在實施過程中形成的經(jīng)驗，作為內(nèi)地開放的借鑒。

崔凡：自由貿(mào)易港的建設(shè)需要有頂層設(shè)計。在以往自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)過程中，各地遇到的一個最大困難是地方設(shè)計的試驗措施與部門監(jiān)管制度的沖突，且不同部門的監(jiān)管制度也有不協(xié)調(diào)的地方（一個部門推出的開放舉措，在運行過程中可能因為與另一部門監(jiān)管制度的不相容而難以落地）。因此，我們需要有國家層面的跨部門協(xié)調(diào)機制來進行頂層設(shè)計。有的專家認為，應(yīng)該有國家層面的立法。我認為，這是值得考慮的建議。另一個方面，自由貿(mào)易港的建設(shè)也需要循序漸進并結(jié)合我國自身國情開展探索。再有一點，就是需要有風(fēng)險意識、底線意識。至于我國建設(shè)自由貿(mào)易港以幾個為宜，我認為這還需要進一步研究。我個人傾向于在中西部地區(qū)也能夠探索建立一個內(nèi)陸自由貿(mào)易港或者無水自由貿(mào)易港，以配合“一帶一路”倡議，推進歐亞大陸價值鏈體系的重塑。

自貿(mào)港和自貿(mào)區(qū)各有側(cè)重

自由貿(mào)易港主要還是以打造對外開放新高地，吸引物流、資金流與人才集聚為重點；而自由貿(mào)易試驗區(qū)整體上則應(yīng)以進行政策試驗為重點，最終形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。

崔凡：我國的自由貿(mào)易試驗區(qū)與國際上通常所說的自由貿(mào)易（園）區(qū)（Free trade zone）或者自由區(qū)（Free zone）實際上是有所不同的。國際上自由貿(mào)易（園）區(qū)或者自由區(qū)通常是某種形式的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，而我國的自由貿(mào)易試驗區(qū)的地域范圍一般要大于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)。例如，廣東的深圳前海蛇口自貿(mào)片區(qū)是廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)的一部分，有28.2平方公里；而其中作為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)進行圍網(wǎng)管理的前海保稅港區(qū)，只有3.81平方公里。

如果我們的自由貿(mào)易港在已有的自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的保稅港區(qū)或者綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)上建設(shè)，那么自由貿(mào)易港和自由貿(mào)易試驗區(qū)的側(cè)重點還是會有所不同的。自由貿(mào)易港主要還是應(yīng)該以打造對外開放新高地，吸引物流、資金流與人才集聚為重點；而自由貿(mào)易試驗區(qū)則應(yīng)在整體上以進行政策試驗為重點，最終形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。從目前大多數(shù)意見看，自由貿(mào)易港的建設(shè)還是會在現(xiàn)有自由貿(mào)易試驗區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)，是自由貿(mào)易試驗區(qū)探索改革開放的內(nèi)容之一，是在賦予自貿(mào)試驗區(qū)更多改革自主權(quán)的基礎(chǔ)上進行的，因此不會弱化現(xiàn)有自貿(mào)試驗區(qū)的作用。更值得注意的是，現(xiàn)有不少看法認為，如果自由貿(mào)易港通過促進貨物資金人員的自由進出，吸引物流、資金流與信息流的集聚，吸引運營商與貿(mào)易商等多種服務(wù)業(yè)態(tài)集聚，甚至允許外籍勞工與人才居留就業(yè)，那么，現(xiàn)有的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的地域范圍可能難以容納，因而需要在自由貿(mào)易港周邊建設(shè)過渡區(qū)和配套區(qū)。如果是這樣設(shè)計的話，那么自由貿(mào)易試驗區(qū)的圍網(wǎng)外區(qū)域就是自然的過渡區(qū)或者配套區(qū)了。綜上，自由貿(mào)易港的建設(shè)與自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設(shè)并不矛盾，反而可能相互促進。

自貿(mào)港最終的發(fā)展方向

發(fā)展本地貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易并不是終點，離岸貿(mào)易、離岸金融將是自由貿(mào)易港最終的發(fā)展方向。

崔凡：包括我在內(nèi)的一些研究者認為，自由貿(mào)易港政策的最終方向應(yīng)該有利于發(fā)展離岸貿(mào)易。這一點不一定是研究界的共識，但我覺得這是一個在自由貿(mào)易港建設(shè)過程中值得探索的問題。

正如上面提到的，國際上對于自由貿(mào)易港與一般自由區(qū)的區(qū)分并不明確。在研究中，我認為有兩點值得注意。第一點是“自由港的商品是否允許在當(dāng)?shù)叵M”。這是在1985年廈門探索建設(shè)自貿(mào)港時，研究人員提出的自由港和形形色色其他自由貿(mào)易區(qū)相區(qū)別的重要標(biāo)志。也就是說，允許在自由港區(qū)內(nèi)自由消費免稅進口的商品是自由港與其他自由貿(mào)易區(qū)相區(qū)別的一個特征。而這個特征對現(xiàn)有的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)管理體制提出了挑戰(zhàn)。

第二點是，本世紀(jì)以來自由化水平很高的自由貿(mào)易港表現(xiàn)出的一個共同特征，就是離岸貿(mào)易規(guī)模龐大。新加坡2014年離岸貿(mào)易額達到1.35萬億美元，我國香港同年離岸貿(mào)易規(guī)模也遠遠超過了其轉(zhuǎn)口貿(mào)易，前者為后者的145%。離岸貿(mào)易有多種形態(tài)，剛才列舉的數(shù)字指的是離岸貿(mào)易中的貨物貿(mào)易，也叫離岸轉(zhuǎn)手買賣。在這種貿(mào)易形態(tài)下，離岸貿(mào)易商從一國（地區(qū)）買入貨物，轉(zhuǎn)手賣給第三國（地區(qū)）的商人，貨物從最初的賣出地直接運輸?shù)阶罱K的買入地，不經(jīng)過離岸貿(mào)易商所在的國家或地區(qū)。但是，資金流和信息流匯集在離岸貿(mào)易商所在的地方。這與通常所說的轉(zhuǎn)口貿(mào)易不同：業(yè)界以及相關(guān)統(tǒng)計中所稱的轉(zhuǎn)口貿(mào)易的運輸是經(jīng)過轉(zhuǎn)口貿(mào)易商所在關(guān)境的。所以，轉(zhuǎn)口貿(mào)易在海關(guān)是有統(tǒng)計的。另外還有一種過境貿(mào)易，即運輸經(jīng)過過境地，但是所有權(quán)不在過境地發(fā)生轉(zhuǎn)移，不在海關(guān)統(tǒng)計的進出口范圍內(nèi)。離岸貿(mào)易的物流沒有經(jīng)過離岸貿(mào)易商所在地，海關(guān)不統(tǒng)計；但是資金流經(jīng)過，所以在國際收支中有統(tǒng)計。發(fā)展離岸貿(mào)易主要對貿(mào)易結(jié)算管理體制提出了挑戰(zhàn)。

正如前面所提到的，建設(shè)一個世界級的國際貿(mào)易中心或者國際商務(wù)中心，或者是全球價值鏈的核心節(jié)點，我們不僅需要促使物流的匯集，而且要促使資金流與信息流以及商貿(mào)人才在這些中心匯集。這是使我們國家在全球價值鏈中向中高端攀升的題中之義。當(dāng)今世界的國際貿(mào)易中心往往也是離岸貿(mào)易中心。

崔凡：目前，存在四大特點或趨勢有利于中國建設(shè)離岸貿(mào)易中心。一是國際前十大集裝箱港口包括香港有七大在中國。物流在國內(nèi)的集聚有助于資金流與信息流的集聚，而且物流的集聚趨勢仍在繼續(xù)發(fā)展，從而為建設(shè)離岸貿(mào)易中心打下了很好的基礎(chǔ)。二是中國目前對外投資的規(guī)模在不斷擴大（目前官方統(tǒng)計的數(shù)據(jù)很可能還低估了中國的海外資本存量）。而中國資本在全球的布局，有利于中國企業(yè)掌握世界市場信息。三是海外華人華僑的數(shù)目龐大，構(gòu)成了影響面很廣的華商網(wǎng)絡(luò)。由于華商網(wǎng)絡(luò)相互溝通成本低，掌握大量全球貿(mào)易信息，以至國際經(jīng)濟學(xué)文獻中關(guān)于國際貿(mào)易交易信息成本的研究，有不少是以所在地區(qū)華人數(shù)量為指標(biāo)來進行計算的。第四，中國電子商務(wù)發(fā)展迅速。特別是跨境電子商務(wù)業(yè)態(tài)與外貿(mào)綜合服務(wù)企業(yè)近年來迅速發(fā)展，在互聯(lián)網(wǎng)上進行全球買、全球賣、全球交付，已經(jīng)不存在技術(shù)上的障礙，而是需要政策上的突破。所以，通過建設(shè)自由貿(mào)易港發(fā)展離岸貿(mào)易，突破在內(nèi)地其他地區(qū)難以突破的政策障礙，我認為是大勢所趨。

當(dāng)然，建設(shè)離岸貿(mào)易中心需要循序漸進。就目前而言，把發(fā)展過境貿(mào)易與轉(zhuǎn)口貿(mào)易的政策瓶頸打通，促使物流向我國進一步集聚，鞏固我國制造業(yè)大國地位，應(yīng)作為根據(jù)我國國情發(fā)展離岸貿(mào)易的基礎(chǔ)。

需要強調(diào)的是，中國作為一個大型經(jīng)濟體，與小規(guī)模單獨關(guān)稅領(lǐng)土不同，離岸貿(mào)易規(guī)模相對其他貿(mào)易形式比值不會那么大。我國香港2014年離岸貿(mào)易出口是港產(chǎn)品出口的94.58倍，而我國內(nèi)地作為整體不可能有這樣大的比值，即使在內(nèi)地建成了某個自由貿(mào)易港，恐怕也不會有這樣大的比值。但就絕對規(guī)模而言，則應(yīng)能做得相當(dāng)大。未來的中國自由貿(mào)易港，特別是建立在電子商務(wù)發(fā)達地區(qū)的自由貿(mào)易港，離岸貿(mào)易的規(guī)模完全有可能超過現(xiàn)有的世界離岸貿(mào)易中心，而且其發(fā)展路徑也很可能與現(xiàn)有路徑完全不同。

另外，國內(nèi)離岸貿(mào)易研究的文獻中還有一個“準(zhǔn)離岸貿(mào)易”的概念。其是指出口商位于從事離岸貿(mào)易企業(yè)的境內(nèi)，但位于自貿(mào)區(qū)外，進口商位于境外，貨物直接由境內(nèi)區(qū)外運至境外，資金流和信息流則由區(qū)內(nèi)的貿(mào)易服務(wù)提供商控制的貿(mào)易方式。如果把這種“準(zhǔn)離岸貿(mào)易”也計算到離岸貿(mào)易中，我國未來的自由貿(mào)易港的離岸貿(mào)易規(guī)模會更大。特別是在目前的政策環(huán)境下，純離岸貿(mào)易的發(fā)展還存在很多障礙，而發(fā)展這種“準(zhǔn)離岸貿(mào)易”，同樣有利于打造國際貿(mào)易中心。

崔凡：撇開避稅港類型的離岸金融中心，目前具有實質(zhì)性交易基礎(chǔ)的世界級國際貿(mào)易中心，大多也是離岸金融中心，既有像我國香港和新加坡這樣的小型單獨關(guān)稅領(lǐng)土，也有倫敦、紐約這樣的大國經(jīng)濟中心。對于中國發(fā)展離岸金融的必要性和利弊，學(xué)術(shù)界一直存在廣泛的爭議，有必要做進一步的研究。我關(guān)注離岸金融的主要原因來自于我對離岸貿(mào)易的關(guān)注。離岸貿(mào)易最初是業(yè)界包括一些大型央企在實際業(yè)務(wù)發(fā)展中開始關(guān)注的一個問題，隨后也得到了一些地方政府的關(guān)注。我們檢索到的第一個在政府文件中提到發(fā)展離岸貿(mào)易的是寧波，時間是2010年。之后，這一問題逐漸得到研究界越來越多的關(guān)注。企業(yè)與地方政府發(fā)現(xiàn)，發(fā)展離岸貿(mào)易最大的障礙來自于支付結(jié)算問題和稅收問題，且對于在中國的國內(nèi)企業(yè)來說，前者的阻礙作用甚至大于后者。由于上?？梢允褂玫腇T即自由貿(mào)易賬戶在其他地區(qū)遲遲得不到推廣，貿(mào)易商大多借助OSA，即離岸賬戶進行交易。沒有高度自由的資金進出保障，不僅離岸貿(mào)易，甚至轉(zhuǎn)口貿(mào)易也很難發(fā)展起來。

所以我們在討論自由貿(mào)易港建設(shè)中的離岸金融時，可不必先去討論是否在區(qū)內(nèi)吸納美元存款、發(fā)行美元債券這些問題，而是首先關(guān)心采用一種什么樣的，有別于目前國內(nèi)監(jiān)管制度設(shè)計的離岸賬戶或者其他形式，來實現(xiàn)資金在自由貿(mào)易港的自由進出。目前的離岸賬戶，既不充分自由，也沒高效管住，存在大量的逃稅、逃匯的漏洞，以致在監(jiān)管實踐中只能不斷收緊。這是無法適應(yīng)建設(shè)自由貿(mào)易港的要求的。雖然我們的經(jīng)常項目在制度上是自由的，但是貿(mào)易結(jié)算管理的具體要求仍然有不夠便利的地方。例如在《關(guān)于進一步促進貿(mào)易投資便利化完善真實性審核的通知》（匯發(fā)〔2016〕7號）第五條規(guī)定，“同一筆離岸轉(zhuǎn)手買賣業(yè)務(wù)應(yīng)在同一家銀行網(wǎng)點采用同一幣種（外幣或人民幣）辦理收支結(jié)算”。這一規(guī)定對防止通過虛假貿(mào)易實施貿(mào)易融資套利很有必要，但同時也限制了真實的離岸轉(zhuǎn)手買賣的業(yè)務(wù)空間。另外，近年來迅速發(fā)展的跨境電商的業(yè)務(wù)模式呈碎片化，大量業(yè)務(wù)是以小包形式按照個人物品方式進出境，因此在進行貿(mào)易結(jié)算時會受到個人結(jié)匯額度的限制。這使許多跨境出口電商轉(zhuǎn)而大量使用非正常結(jié)匯渠道，有的只能將外匯留存香港等境外地區(qū)。諸如此類的問題，我們是否可以通過建設(shè)自由貿(mào)易港探索解決的辦法呢？

今后，在自由貿(mào)易港提高資金進出自由度的可能途徑有兩個：一個是改善現(xiàn)有的FT賬戶制度，并加以推廣；另一個，是改造、升級現(xiàn)有的OSA賬戶制度，使之更為便利。但從目前的情況看，在沒有出臺更為系統(tǒng)的改革舉措之前，要實現(xiàn)這兩者都存在一定的困難。更為理想的選擇是，在自由貿(mào)易港實現(xiàn)充分的資本項目自由化，同時對離岸轉(zhuǎn)手買賣結(jié)算的幣種限制，以及對跨境出口電商按個人物品方式開展的貿(mào)易的結(jié)匯金額限制予以放開。

崔凡：目前出現(xiàn)的基于頻繁貿(mào)易融資套利的虛假貿(mào)易問題，在資金通道完全被管制的階段是不會發(fā)生的，而在資金完全自由流動的階段實際上也不太可能發(fā)生，因為后者的套利窗口會被資金流動本身迅速關(guān)閉。因此，它可能只是在目前我們資金流動自由化和人民幣國際化改革過程中的一個階段性現(xiàn)象。在全國范圍內(nèi)尚難以全面迅速推進相關(guān)改革的情況下，如果出于對宏觀經(jīng)濟風(fēng)險底線的把控，在自由貿(mào)易港里面推進資本項目自由化和人民幣國際化改革，可能是一個不錯的途徑。這既可以做到有效防控風(fēng)險，也能夠為今后全國的進一步改革積累經(jīng)驗。

從自由貿(mào)易試驗區(qū)目前的發(fā)展看，在外商投資體制改革方面，成效最為明顯，在貿(mào)易便利化方面也有許多進展；但在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)真正實現(xiàn)“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”方面，則有待關(guān)檢的進一步協(xié)調(diào)。在金融改革方面，自貿(mào)試驗區(qū)也取得了不小的成績，但也仍有大量的改革設(shè)計目標(biāo)尚未實現(xiàn)。十九大在目前提出“探索建設(shè)自由貿(mào)易港”，是對相關(guān)監(jiān)管制度提出的更高要求，本身也是深化改革、擴大開放的一個強有力的推力。如何在自由貿(mào)易港建設(shè)中實現(xiàn)高度自由、高效監(jiān)管、守住底線、控制風(fēng)險，我們還需要不斷摸索、廣泛討論、細致研究。