章玄+羅明

DOI：10.16661/j.cnki.1672-3791.2017.30.135

摘 要：空域是具有國(guó)家屬性的重要資源，伴隨著無(wú)人機(jī)技術(shù)應(yīng)用范圍從軍事領(lǐng)域拓展到民用市場(chǎng)，其稀缺性日益凸現(xiàn)。本文通過(guò)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家無(wú)人機(jī)空域管理監(jiān)管政策和措施的比較分析，闡述了我國(guó)民用無(wú)人機(jī)空域管理亟待解決的幾個(gè)問(wèn)題，從技術(shù)、管理和政策三個(gè)方面，提出了確保空域內(nèi)民用無(wú)人機(jī)安全飛行的一些設(shè)想和管制方法。

關(guān)鍵詞：無(wú)人機(jī) 空域管理 監(jiān)管政策

中圖分類號(hào)：V355；U445 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2017）10（c）-0135-03

空域是具有國(guó)家屬性的一種公共資源，也是每個(gè)國(guó)家的重要戰(zhàn)略資源之一。伴隨著通用航空和無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，看似廣袤的天空變得越來(lái)越擁擠了，有效開發(fā)、合理利用有限的空域資源是其必然趨勢(shì)。如何構(gòu)建并完善具有我國(guó)特色的空域管制的法律、法規(guī)體系來(lái)確立國(guó)家主權(quán)、安全、秩序和效益為主的立法價(jià)值觀以及處理好空域管制活動(dòng)中所涉及到的各種社會(huì)關(guān)系，是當(dāng)前空域管理體制改革空域的重點(diǎn)。

微電子、微納米、微機(jī)電以及航空航天等高新產(chǎn)業(yè)及技術(shù)的日趨成熟，為民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)，無(wú)人機(jī)的應(yīng)用范圍從軍事領(lǐng)域拓展到地質(zhì)探測(cè)、測(cè)繪、災(zāi)害監(jiān)測(cè)、邊境監(jiān)控、電力線路監(jiān)測(cè)、反恐和毒品種植監(jiān)測(cè)等許多民用范疇，應(yīng)用領(lǐng)域日益廣泛，飛行活動(dòng)也日益頻繁。但由于我國(guó)民用無(wú)人機(jī)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范的缺失，民用無(wú)人機(jī)各種違規(guī)飛行現(xiàn)象也隨之而來(lái)，飛行空域管制在法律、法規(guī)和制度層面也暴露出許多缺項(xiàng)急需補(bǔ)充和完善。本文以民用無(wú)人機(jī)空域運(yùn)行環(huán)境為切入點(diǎn)，研究如何更好地加強(qiáng)民用無(wú)人機(jī)飛行空域管制。

1 國(guó)內(nèi)外無(wú)人機(jī)空域管理比較

雖然無(wú)人機(jī)功能和應(yīng)用早已被各國(guó)所重視，但是無(wú)人機(jī)在民用領(lǐng)域的發(fā)展起步相對(duì)較晚，所以關(guān)于民用無(wú)人機(jī)的監(jiān)管規(guī)則大都處于起步階段、探索之中。采取什么樣的監(jiān)管政策和措施，加強(qiáng)無(wú)人機(jī)飛行的空域管理，確保無(wú)人機(jī)安全飛行，迄今仍是各個(gè)國(guó)家無(wú)人機(jī)空域管理的關(guān)鍵問(wèn)題所在。

在美國(guó)，美國(guó)聯(lián)邦航空局（FAA）首部專門針對(duì)小型無(wú)人機(jī)的管理規(guī)則《Part 107》在2016年8月底正式生效，從而意味著所有在美國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的民用無(wú)人機(jī)，都需要按照《Part 107》的要求在FAA的管理下飛行。必須確保民用無(wú)人機(jī)的重量低于25kg，飛行的高度不超過(guò)120m，飛行時(shí)速最大也不得超過(guò)每小時(shí)100英里；同時(shí)，民用無(wú)人機(jī)不得飛越敏感地區(qū)和設(shè)施，不得飛進(jìn)機(jī)場(chǎng)附近，不得干擾其他飛行器等。且這些規(guī)定僅限于個(gè)人進(jìn)行的消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)飛行，其他所有的商用無(wú)人機(jī)飛行未經(jīng)申報(bào)批準(zhǔn)均屬違法。

在德國(guó)，德國(guó)《航空管理法》規(guī)定，所有重量超過(guò)5kg的飛行器都必須持有許可證才能飛行。在其2017年4月7日起正式實(shí)施的、關(guān)于無(wú)人駕駛飛行設(shè)備的最新的管理規(guī)定中規(guī)定，帶有照相、錄像等拍攝功能的飛機(jī)，不得在未經(jīng)當(dāng)事人同意的情況下拍攝個(gè)人或其私人領(lǐng)域，進(jìn)一步嚴(yán)格了民用無(wú)人機(jī)的使用管理，改善了對(duì)隱私權(quán)的保護(hù)。該最新管理規(guī)定的核心內(nèi)容重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了4個(gè)方面：（1）牌照制。所有重量超過(guò)250g的飛行器都必須在醒目位置上標(biāo)注其所有人的姓名以及住址；（2）駕照制。飛行器操作者必須持有有效無(wú)人機(jī)駕照，也就是必須具備必要的飛行理論知識(shí)和實(shí)際操控能力；（3）飛行許可制。必須申請(qǐng)并獲得許可才允許在戶外飛行；（4）特定敏感區(qū)域禁飛制。包括禁止在警察、安全機(jī)構(gòu)或組織執(zhí)行任務(wù)區(qū)域內(nèi)飛行；禁止在人群聚集區(qū)和災(zāi)難發(fā)生地區(qū)域內(nèi)飛行；禁止在工業(yè)設(shè)施附近飛行；禁止在監(jiān)獄附近飛行；禁止在軍事設(shè)施區(qū)域飛行；禁止在發(fā)電站附近飛行等。

而在日本，為加強(qiáng)反恐和禁止無(wú)人機(jī)在重要設(shè)施以及禁區(qū)上空飛行，日本國(guó)會(huì)參議院2015年9月通過(guò)了《航空修正法案》，2016年3月通過(guò)了《無(wú)人機(jī)管制法》。在《無(wú)人機(jī)管制法》中，無(wú)人機(jī)不僅禁止在首相官邸、天皇皇宮、外國(guó)政要下榻地酒店及重要工業(yè)設(shè)施、軍事基地等禁飛區(qū)域上空飛行，也禁止未經(jīng)許可在影響航空安全、人口住宅集中區(qū)域的上空和集會(huì)、展覽會(huì)等人員密集區(qū)域的上空飛行；同時(shí)，授予警方視情況摧毀可疑無(wú)人機(jī)的權(quán)力。日本東京大都會(huì)警察局還為一些重要的場(chǎng)所配備了一種“捕獵”的無(wú)人機(jī)，可直接捕獲、擊落非法飛行的無(wú)人機(jī)，非法飛行的無(wú)人機(jī)操作員將面臨著數(shù)百萬(wàn)日元的罰款。

就民用無(wú)人機(jī)的空域管理問(wèn)題，2003年01月10日，為促進(jìn)通用航空事業(yè)的發(fā)展，規(guī)范通用航空飛行活動(dòng)，保證飛行安全，國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合發(fā)布了《通用航空飛行管制條例》；2014年，民航局推出《低空空域使用管理規(guī)定（試行）》征求意見(jiàn)稿，標(biāo)志著我國(guó)低空空域改革進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)打開無(wú)人機(jī)市場(chǎng)具有重大意義；2016年6月，民航局出臺(tái)了《輕小無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《運(yùn)行規(guī)定》），強(qiáng)調(diào)以大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”為依托，細(xì)化分類，對(duì)低、慢、小無(wú)人機(jī)運(yùn)行實(shí)施放管結(jié)合的差異化管理，以進(jìn)一步維護(hù)輕小型無(wú)人機(jī)的飛行秩序，確保運(yùn)行安全。在《運(yùn)行規(guī)定》中制定了一些確保飛行安全的規(guī)定，如無(wú)人機(jī)駕駛員不得在酒后、藥物作用下操縱和架設(shè)飛行器、禁止魯莽飛行等；也有一些技術(shù)規(guī)范，如無(wú)人機(jī)必須具有有效的空地信號(hào)鏈路、機(jī)身上需注明個(gè)人信息等。

我國(guó)在民用無(wú)人機(jī)安全飛行和空域管制方面，正在進(jìn)行著積極而有效的探索和改革。總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)迄今尚未形成完整的民用無(wú)人機(jī)空域管理規(guī)章和管理體系，已出臺(tái)的管理制度和辦法，大都是臨時(shí)性、指導(dǎo)性的規(guī)定和補(bǔ)救措施。民用無(wú)人機(jī)空域管理政策與法規(guī)的缺失和管理的不到位，已成為制約民用無(wú)人機(jī)市場(chǎng)發(fā)展的一大瓶頸。

2 加強(qiáng)無(wú)人機(jī)空域管理亟待解決的幾個(gè)問(wèn)題

首先，由于無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，飛行安全問(wèn)題不斷加劇，航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展倒逼空域管理體制深化改革的趨勢(shì)正在逐漸顯現(xiàn)。

今年8月，國(guó)家民航局運(yùn)輸公司出臺(tái)了《民用無(wú)人駕駛航空器從事經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)管理辦法》（征求意見(jiàn)稿），征求民航各地區(qū)管理局、監(jiān)管局，及民用無(wú)人機(jī)相關(guān)單位和社會(huì)大眾意見(jiàn)。國(guó)家民用航空法律體系中的最高法、《中華人民共和國(guó)民用航空法》（以下簡(jiǎn)稱《航空法》）中，無(wú)人機(jī)飛行被劃分到通用航空飛行類別，而在《航空法》中，也僅有第十部分對(duì)通用航空飛行管理有原則性的規(guī)定。也就是說(shuō)，現(xiàn)有的無(wú)人機(jī)管理法規(guī)制定在《航空法》）中很難找到具體的法律條文支持；更何況當(dāng)今無(wú)人機(jī)的應(yīng)用范疇實(shí)際上已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)通用航空范疇，所以即使是參照現(xiàn)行的通用航空相關(guān)規(guī)定，類比制定的無(wú)人機(jī)空域管理法規(guī)也很難滿足其發(fā)展需求。endprint

其次，在我國(guó)現(xiàn)今的民用航空管理體制下，民用無(wú)人機(jī)的管理是參照有人機(jī)的管理執(zhí)行的，大體可分為飛行標(biāo)準(zhǔn)管理、航空器適航審定管理、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)管理和空中交通管理四大類，作用上類似于德國(guó)的“四制”。對(duì)于前三類，民用無(wú)人機(jī)參照有人機(jī)的管理，大都制定有一些比較完備的法規(guī)、制度或正在建立和完善相關(guān)的法規(guī)、制度，具體如下。

（1）針對(duì)飛行標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家民航局飛標(biāo)司已經(jīng)發(fā)布了《輕小無(wú)人機(jī)運(yùn)行管理規(guī)定（試行）》和《民用無(wú)人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》等，要求無(wú)人飛行器操作者必須經(jīng)過(guò)相關(guān)培訓(xùn)并持有有效無(wú)人機(jī)駕照，必須具備必要的飛行理論知識(shí)和實(shí)際操控能力。

（2）針對(duì)航空器的適航問(wèn)題，涉及無(wú)人飛行器的設(shè)計(jì)和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家民航局適航司已發(fā)布了《關(guān)于民用無(wú)人機(jī)管理有關(guān)問(wèn)題的暫行規(guī)定》和《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》，規(guī)定無(wú)人機(jī)要實(shí)名制登記，這與國(guó)際通行的牌照制作用類似；同時(shí)，要取得適航證，要根據(jù)2009年發(fā)布的《關(guān)于民用無(wú)人機(jī)管理有關(guān)問(wèn)題的暫行規(guī)定》辦理特許飛行許可證，還要取得無(wú)線電臺(tái)使用許可證等。

（3）針對(duì)市場(chǎng)管理，根據(jù)《航空法》第147條規(guī)定，使用無(wú)人機(jī)從事經(jīng)營(yíng)性通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須取得通用航空經(jīng)營(yíng)許可證。

在無(wú)人機(jī)飛行的空中交通管理方面，國(guó)內(nèi)目前僅有一部《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》，無(wú)論是《航空法》《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》《通用航空飛行管制條例》還是《民用航空空中交通管理規(guī)則》，都沒(méi)有專門針對(duì)無(wú)人機(jī)制訂飛行管制和空中交通管理相關(guān)規(guī)定，難以適應(yīng)飛速發(fā)展的無(wú)人機(jī)空域管理現(xiàn)狀的要求。

最后，民用無(wú)人機(jī)飛行安全問(wèn)題日益嚴(yán)峻，空管、空防法規(guī)缺失，漏洞頗多。

空防、空管是一個(gè)國(guó)家空域資源安全防護(hù)和管理使用的兩個(gè)側(cè)面，空防負(fù)責(zé)監(jiān)視空域情況，判斷并處理違規(guī)飛行或非法侵入空域的航空器事件；空管分工則負(fù)責(zé)對(duì)所轄空域內(nèi)航空器的飛行活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一管理控制，確?？沼虻倪\(yùn)行安全、經(jīng)濟(jì)和有序。二者相對(duì)獨(dú)立又相互滲透、相互依托，密不可分。然而，我國(guó)針對(duì)無(wú)人機(jī)的空管、空防法規(guī)幾乎是空白的。

3 加強(qiáng)無(wú)人機(jī)空域管理的建議與措施

發(fā)達(dá)國(guó)家民用無(wú)人機(jī)空域管理普遍強(qiáng)調(diào)滿足三個(gè)基本原則，一是民用無(wú)人機(jī)的飛行活動(dòng)不能干擾空域中其他航空器飛行的安全；二是無(wú)人機(jī)的飛行管制應(yīng)該參照有人機(jī)的做法，基本達(dá)到一致；三是對(duì)管制人員而言，向無(wú)人機(jī)提供的空中交通管制服務(wù)是清晰、透明的。這些做法對(duì)加強(qiáng)我國(guó)無(wú)人機(jī)空域管理無(wú)疑具有重要的借鑒意義。

筆者認(rèn)為，從民用無(wú)人機(jī)飛行的空域運(yùn)行環(huán)境出發(fā)，確保空域內(nèi)民用無(wú)人機(jī)安全飛行，可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家民用無(wú)人機(jī)空域管理的做法，從技術(shù)、管理和政策三個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)。

技術(shù)方面：一是要大力發(fā)展人工智能等相關(guān)技術(shù)，不斷提升無(wú)人機(jī)的高智能程度，使得無(wú)人機(jī)具有較強(qiáng)的“感知與規(guī)避”的能力。正如有人航空器在飛行的過(guò)程中，能感知各種可能出現(xiàn)的威脅，及時(shí)地予以規(guī)避，確保自身的安全。對(duì)于無(wú)人機(jī)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該根據(jù)其自身感知到的信息，對(duì)威脅飛行安全的狀況和危險(xiǎn)進(jìn)行有效的規(guī)避，進(jìn)一步確保其飛行的安全。對(duì)此，美國(guó)聯(lián)邦航空局和英國(guó)民航局就有類似的規(guī)定，即不具備被感知和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)能力的無(wú)人機(jī)不被允許在劃定區(qū)域內(nèi)操縱人員的視距外飛行。二是要大力發(fā)展“電子圍欄”等相關(guān)技術(shù)，限制和規(guī)定無(wú)人機(jī)的飛行區(qū)域。當(dāng)無(wú)人機(jī)闖入“禁飛區(qū)”時(shí)，導(dǎo)航系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)鎖死無(wú)人機(jī)，令其無(wú)法飛行并按指令降落或飛離。同時(shí)，中國(guó)航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)（AOPA-China）推動(dòng)的“云管控”系統(tǒng)也可以從一定程度上減少無(wú)人機(jī)的隱患，所有接入該系統(tǒng)的無(wú)人機(jī)飛行時(shí)的飛行軌跡、高度、速度等信息都能實(shí)時(shí)回傳給空管部門并保留3個(gè)月以上。

管理方面：一要從無(wú)人機(jī)生產(chǎn)、銷售、使用的源頭上加強(qiáng)對(duì)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的管理，所有無(wú)人機(jī)產(chǎn)品要可追溯、可監(jiān)控，一機(jī)一碼，信息實(shí)時(shí)接入監(jiān)管系統(tǒng)；二要加強(qiáng)無(wú)人機(jī)使用者和操作人員的管理，充分考慮無(wú)人機(jī)操作人員的飛行經(jīng)驗(yàn)和培訓(xùn)情況，嚴(yán)格執(zhí)行無(wú)人機(jī)操作人員資格許可制度，并建立類似于汽車行駛證、司機(jī)駕駛證式的無(wú)人飛行器分類、分型，操作人員分級(jí)的許可制度和年檢、考核、扣分辦法，規(guī)范民用無(wú)人器運(yùn)營(yíng)和使用的管理；三要分類劃定空域，要明確哪些空域在什么條件下是允許無(wú)人機(jī)自由飛行的。很顯然，完全限制和禁止所有空域的無(wú)人機(jī)飛行，或者是申報(bào)、申請(qǐng)手續(xù)過(guò)繁都不利于行業(yè)和社會(huì)的發(fā)展，疏導(dǎo)和規(guī)范管理才是正確的做法。

政策方面：要理順無(wú)人機(jī)空域管理的上位法《中華人民共和國(guó)民用航空法》與運(yùn)營(yíng)類法規(guī)（飛行標(biāo)準(zhǔn)、航空器適航審定、市場(chǎng)管理和空中交通管理相關(guān)法規(guī)）、空管空防類法規(guī)之間的關(guān)系。進(jìn)一步建立和健全相關(guān)的法律體系，并且根據(jù)無(wú)人機(jī)應(yīng)用領(lǐng)域和實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)范管理。

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