綠色交通專題

導(dǎo)讀：發(fā)展城市綠色交通的合理方法

Guide of Special Topics:ALogicalApproach to Developing Green Urban Transportation Strategies

經(jīng)濟(jì)繁榮對(duì)城市發(fā)展至關(guān)重要。歐洲城鎮(zhèn)化地區(qū)擁有70%的人口，卻貢獻(xiàn)80%的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出[1]。與此同時(shí)，城市交通也引發(fā)諸多問(wèn)題。以歐洲為例，城鎮(zhèn)化地區(qū)分擔(dān)了80%交通擁堵造成的經(jīng)濟(jì)損失、70%的有毒物質(zhì)污染以及40%的道路死亡，同時(shí)對(duì)CO2排放的貢獻(xiàn)率達(dá)14%[2]。歐洲議會(huì)認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，不能僅停留在城市層面進(jìn)行管理，議會(huì)與各成員國(guó)協(xié)同工作[3]，鼓勵(lì)城市摸索新型交通規(guī)劃模式，即發(fā)展可持續(xù)城市機(jī)動(dòng)性規(guī)劃(Sustainable Urban Mobility Plans,SUMPs)[4]。

歐洲城市進(jìn)入緩慢生長(zhǎng)期，有時(shí)間逐漸適應(yīng)這一新方法。而對(duì)于仍保持3%人口年增長(zhǎng)率的亞洲城市則略有不同。盡管如此，本文還是對(duì)中國(guó)城市綠色交通發(fā)展具有借鑒意義。本文將基于歐洲SUMP導(dǎo)則大綱介紹一項(xiàng)發(fā)展城市綠色交通的合理方法[4]。

SUMP不同于傳統(tǒng)方法：1)更關(guān)注人而非交通；2)基于遠(yuǎn)期愿景；3)引入可達(dá)性和生活質(zhì)量作為目標(biāo)，而非承載力和速度；4)考慮全方式出行；5)多學(xué)科綜合并與公共政策的其他領(lǐng)域相互影響；6)與利益相關(guān)者及公眾保持互動(dòng)，而非僅僅代表專家意見。

SUMP的結(jié)構(gòu)借鑒循環(huán)規(guī)劃，分為四個(gè)階段、11個(gè)要素以及31個(gè)舉措(見圖1)。該結(jié)構(gòu)為決策提供一個(gè)邏輯順序。每個(gè)規(guī)劃循環(huán)可能持續(xù)5～10年，通過(guò)總結(jié)既有成果和改進(jìn)方向進(jìn)入下一個(gè)循環(huán)。

措施選取有八條原則[5]：1)首先認(rèn)同愿景與目標(biāo)；2)考慮政策措施的廣度；3)決定其中是否有非常想實(shí)現(xiàn)的方法；4)清楚面臨的局限；5)考慮如何合理組織這些措施；6)讓利益相關(guān)者及公眾共同選擇最適合的措施和打包機(jī)制(Packages)；7)精細(xì)化設(shè)計(jì)每項(xiàng)措施的細(xì)節(jié)，確保能夠完全實(shí)現(xiàn)；8)評(píng)估與認(rèn)同的目標(biāo)相悖的各項(xiàng)措施和打包機(jī)制。

愿景與目標(biāo)。最好不要在明確目標(biāo)前就尋找解決辦法。首先應(yīng)該問(wèn)自己“我們希望20年后的城市變成什么樣？”這個(gè)問(wèn)題的答案可能無(wú)關(guān)交通，但是下一個(gè)問(wèn)題將是“交通可以為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)做什么？”這將有助于厘清規(guī)劃的目標(biāo)。歐洲城市的目標(biāo)通常包括高效、生活化街道、環(huán)境、公平及可達(dá)性、安全以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。對(duì)于利益相關(guān)者及公眾而言，可以通過(guò)詢問(wèn)現(xiàn)狀交通系統(tǒng)中存在的問(wèn)題獲取規(guī)劃目標(biāo)。通常答案包括擁堵和延時(shí)、居住區(qū)條件惡化、污染、可達(dá)性差、與公司相關(guān)的事故及問(wèn)題。前述的目標(biāo)正與之對(duì)應(yīng)。這些目標(biāo)也可用于形成一系列評(píng)價(jià)體系，用于評(píng)估規(guī)劃進(jìn)展[6]。

政策措施廣度。城市往往只關(guān)注幾項(xiàng)與其目標(biāo)相關(guān)的政策措施。而實(shí)踐中存在豐富的政策領(lǐng)域?？沙掷m(xù)城市交通智庫(kù)(Knowledgebase on Sustainable Urban Transport,KonSULT:www.konsult.leeds.ac.uk)列出64項(xiàng)政策措施，而20世紀(jì)80年代，規(guī)劃人員只用約30項(xiàng)。每年都有新措施可供使用，例如作為一項(xiàng)服務(wù)的機(jī)動(dòng)性概念。但是，需要時(shí)間明確每項(xiàng)措施是否有效，在哪些領(lǐng)域最適用。最好是通過(guò)具體實(shí)踐得到印證，但是城市往往怠于驗(yàn)證措施的有效性。可持續(xù)城市交通智庫(kù)可以提供合理、持續(xù)的實(shí)際證據(jù)，從而輔助選項(xiàng)生成任務(wù)。措施被分為六大類：用地、設(shè)施、管理服務(wù)、態(tài)度和行為、信息和價(jià)格。

可能的策略。策略可被視為直接改變交通系統(tǒng)的方法，包括一系列建設(shè)性政策措施?？沙掷m(xù)城市交通智庫(kù)定義了六類策略：減少出行需求，減少小汽車使用，提升公共交通，提高道路網(wǎng)通行能力，改善步行和自行車出行，改善貨運(yùn)交通。一項(xiàng)規(guī)劃可能包含多項(xiàng)策略，也有必要全部考慮。對(duì)于減少出行需求的可能性往往被忽視，而有效的用地規(guī)劃能在不增加用戶成本的情況下做到這一點(diǎn)。

解決局限。有眾多原因?qū)е乱豁?xiàng)政策措施無(wú)法推行，包括法律、法規(guī)限制，缺少資金，責(zé)任分散，政策支持不足，公眾反對(duì)意見，技術(shù)屏障。這些局限的程度存在地區(qū)差異，應(yīng)首先認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的存在，其次應(yīng)堅(jiān)信問(wèn)題均能被克服。最佳辦法就是打包機(jī)制和公眾參與。文獻(xiàn)[7]是一本解決管理問(wèn)題的獨(dú)立手冊(cè)。

打包機(jī)制。一項(xiàng)規(guī)劃一般涉及多個(gè)政策措施，而這些措施如何配合則會(huì)決定規(guī)劃整體的效果與可接受度。建議兩種打包方法：1)尋求協(xié)調(diào)機(jī)制，使得整體大于部分之和；2)解決每個(gè)措施面臨的局限。有效實(shí)踐上述方法的案例是倫敦市擁堵收費(fèi)政策。該措施原本不受政府和公眾歡迎，被認(rèn)為會(huì)造成不公平。解決辦法是輔以不斷增加公共汽車服務(wù)。兩項(xiàng)措施相互配合，使得公共汽車能在擁堵緩解的區(qū)域更高效地運(yùn)營(yíng)。提供更好的小汽車替代出行方式使得這項(xiàng)打包政策更易于被接受，同時(shí)擁堵收費(fèi)的收益被用于提升公共汽車服務(wù)。

利益相關(guān)者及公眾參與。在歐洲，通常只向受規(guī)劃影響的群體咨詢一次。這導(dǎo)致措施頻頻受阻，尤其當(dāng)受訪者并不清楚自己被征詢的原因時(shí)。好的經(jīng)驗(yàn)是，從一開始就引入利益相關(guān)者及公眾參與。他們?nèi)绻軒椭鞔_愿景與目標(biāo)，同時(shí)理解問(wèn)題所在，那么會(huì)更容易接受改變的需求。他們?nèi)绻軈⑴c策略考量以及措施和打包機(jī)制選擇，則能更好地理解不同選項(xiàng)哪個(gè)效果更好。可持續(xù)城市交通智庫(kù)網(wǎng)站的設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了這一參與過(guò)程，用戶可以在一個(gè)措施選項(xiàng)生成器中輸入其目標(biāo)與策略，網(wǎng)站會(huì)列出64項(xiàng)措施的對(duì)應(yīng)效果[8]。文獻(xiàn)[9]提供了更多公眾參與的成功案例。

細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)與評(píng)估。一旦措施和打包機(jī)制按照高效和易被接受的原則形成后，需要通過(guò)細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)確保其能被完全實(shí)現(xiàn)。這一過(guò)程還有待深入研究，《措施選擇導(dǎo)則》(the Guidebook on Measure Selection)根據(jù)實(shí)踐提供了一些指導(dǎo)[5]，還列出了評(píng)估設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)的方法，以確保獲得較高的成本效益。上述得到的指標(biāo)是評(píng)估的核心內(nèi)容。

上述從愿景到具體措施選取的原則將對(duì)中國(guó)的綠色交通規(guī)劃起到積極作用，引領(lǐng)城市走向更加可持續(xù)的未來(lái)。

圖1 SUMP循環(huán)結(jié)構(gòu)Fig.1 The SUMP cycle

[1]European Parliament Research Service.Urban Mobility:Shifting Towards Sustainable Transport Systems[R].Brussels:European Parliament Research Service,2014.

[2]European Commission.Together Towards Competitive and Resource-Efficient Urban Mobility[R].Brussels:European Commission,2013.

[3]May A D,Boehler-Baedeker S,Delgrado L,Durlin T,Enache M,van der Pas J W.Appropriate National Policy Frameworks for Sustainable Urban Mobility Plans[J].European Transport Research Review,2017,9(7):1-16.

[4]Rupprecht Consult.Guidelines:Developing and Implementing a Sustainable Urban Mobility Plan[R/OL].2014[2017-05-05].http://www.eltis.org/sites/eltis/files/guidelines-developing-andimplementing-a-sump_final_web_jan2014b.pdf.

[5]May A D.Measure Selection:Selecting the Most Effective Packages of Measures for Sustainable Urban Mobility Plans[EB/OL].2016[2017-05-05].http://www.sump-challenges.eu/kits.

[6]Guehnemann A.Monitoring and Evaluation:Assessing the Impact of Measures and Evaluating Mobility Planning Processes[EB/OL].2016[2017-05-05].http://www.sump-challenges.eu/kits.

[7]Polis,West Yorkshire Combined Authority.Institutional Cooperation:Working Jointly with Institutional Partners in the Context of SustainableUrban Mobility Plans[EB/OL].2016[2017-05-05].http://www.sump-challenges.eu/kits.

[8]May A D,Khreis H,Mullen C A.Option Generation for Policy Measures and Packages:the Role of the KonSULT Knowledgebase[C]//The 14th World Conference on Transport Research,Tongji University,Shanghai,July 10th-15th,2016.

[9]Rupprecht Consult.Participation:Actively Involving Citizens and Stakeholders in the DevelopmentofSustainableUrbanMobility Plans[EB/OL].2016[2017-05-05].http://www.sump-challenges.eu/kits.

英國(guó)利茲大學(xué)交通工程名譽(yù)教授

Anthony D May 著

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院張斯陽(yáng)譯