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        地方政府投融資平臺風(fēng)險管理的政策偏差及矯正

        2017-12-06 15:06:41張潔梅赫夢瑩
        中州學(xué)刊 2017年10期
        關(guān)鍵詞:融資

        張潔梅+赫夢瑩

        摘要:積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險,堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量,是目前中國政府經(jīng)濟(jì)管理工作的主要任務(wù)之一。面對地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險,中央政府在不同階段實(shí)施了相應(yīng)的政策進(jìn)行風(fēng)險管理。通過對平臺風(fēng)險管控政策的階段性梳理,我們發(fā)現(xiàn)在平臺風(fēng)險治理過程中存在著各部門意見不統(tǒng)一、政策執(zhí)行中出現(xiàn)實(shí)際操作難題、政策制定缺乏連續(xù)性及法律和社會安全風(fēng)險形成等風(fēng)險管理偏差問題。解決這些問題需要加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)管協(xié)調(diào),建立有效的晉升激勵機(jī)制,加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制和強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)管制度體系建設(shè)。

        關(guān)鍵詞:地方政府投融資平臺;風(fēng)險管理;政策偏差

        中圖分類號:F830.59文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1003-0751(2017)10-0029-06

        地方政府依靠地方政府投融資平臺(以下簡稱平臺)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的融資和建設(shè)源于1994年財(cái)稅體制改革。2008年,全球金融危機(jī)爆發(fā)后,為了遏制國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速下滑,中央政府實(shí)施一攬子的投資刺激計(jì)劃,并要求地方政府配套資金,這項(xiàng)政策致使地方政府對資金的需求旺盛。地方財(cái)政缺口不能得到有效彌補(bǔ),支出又進(jìn)一步增加,所產(chǎn)生的資金問題尖銳,一段時間內(nèi),“土地出讓金”成為地方政府彌補(bǔ)開支平衡的主要來源,形成后來的“土地財(cái)政”現(xiàn)象。隨著房地產(chǎn)調(diào)控政策趨緊,“土地財(cái)政”無法延續(xù),地方政府隨后開始搭建地方政府融資平臺進(jìn)行投融資。地方政府的大規(guī)模舉債使平臺債務(wù)規(guī)模短期內(nèi)持續(xù)膨脹,所帶來的風(fēng)險也逐漸凸現(xiàn)。經(jīng)過一系列的風(fēng)險治理,中國當(dāng)前的債務(wù)規(guī)模處在限額以內(nèi),總體風(fēng)險可控。但值得注意的是,平臺債務(wù)增速并未放緩,籌資渠道單一,違規(guī)行為屢禁不止,這些跡象使地方政府債務(wù)問題成為我國經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的“灰犀牛”風(fēng)險隱患,必須高度警惕。在特定的歷史階段,國家對平臺的態(tài)度或適度寬松或嚴(yán)格管制,相關(guān)政策的變遷反映了中央政府對平臺風(fēng)險治理認(rèn)識的深化,但從治理效果上看,其政策存在偏差,效果亟待提升。對中央實(shí)施的平臺風(fēng)險管理政策進(jìn)行階段性梳理,有助于我們在新形勢下制定更加有效的平臺風(fēng)險管理政策。

        一、地方政府融資平臺的風(fēng)險表現(xiàn)

        地方政府融資平臺的風(fēng)險主要體現(xiàn)在微觀和宏觀兩個層面上,微觀風(fēng)險是平臺運(yùn)行過程中自身產(chǎn)生的風(fēng)險,包括債務(wù)風(fēng)險、治理風(fēng)險、信用風(fēng)險等,涉及的主體只有平臺;宏觀風(fēng)險是包括地方政府、中央政府、平臺、銀行和公民等眾多主體在內(nèi)的。通過主體風(fēng)險轉(zhuǎn)移出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險,一般來說有宏觀調(diào)控風(fēng)險、金融風(fēng)險和社會風(fēng)險。魏加寧(2010)指出,地方政府投融資平臺不僅存在自身負(fù)債率過高的債務(wù)風(fēng)險,而且平臺運(yùn)行機(jī)制不完善,治理結(jié)構(gòu)不健全,容易導(dǎo)致平臺管理風(fēng)險的產(chǎn)生。另外,項(xiàng)目周期與償債期不匹配,導(dǎo)致期限錯配的風(fēng)險。平臺向銀行貸款,通常是貸款資金量越大越好,還款期限也是盡量往后推遲,而項(xiàng)目周期是一定的,貸款期限過長,造成資金的閑置浪費(fèi)。有些在項(xiàng)目到期后無法償還,銀行不得不對平臺貸實(shí)行展期,或者通過借新還舊的方式隱性展期,實(shí)現(xiàn)風(fēng)險后移,雖然緩解了政府的短期償債壓力,但后移的風(fēng)險很可能會造成風(fēng)險的累加。

        與微觀風(fēng)險相比,平臺債務(wù)持續(xù)增長所引發(fā)的宏觀風(fēng)險更值得關(guān)注。時紅秀(2010)認(rèn)為,平臺風(fēng)險影響了中央宏觀政策調(diào)控的效果;加大了發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)難度;牽制了國企改革步伐;政府信用受損從而影響市場經(jīng)濟(jì)體制的完善;貨幣供應(yīng)的穩(wěn)定性和主動性受到威脅。無獨(dú)有偶,在平臺債務(wù)所引發(fā)的宏觀風(fēng)險上,中國人民銀行南昌中心支行課題組(2010)發(fā)現(xiàn),產(chǎn)業(yè)貸款量與平臺貸款量之間存在著相關(guān)關(guān)系,平臺貸款量的增長可能會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。與平臺有直接債務(wù)關(guān)系的銀行系統(tǒng)也必然會受到影響,由于銀行無法對發(fā)放資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)控,也難以順利收回貸款,將會導(dǎo)致不良貸款率的上升,引發(fā)金融風(fēng)險。

        二、地方政府融資平臺產(chǎn)生風(fēng)險的原因

        1.地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配

        財(cái)權(quán)和事權(quán)的失衡是平臺債務(wù)風(fēng)險傳導(dǎo)的根源。地方政府投融資平臺的產(chǎn)生主要有兩個條件:一是地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配。1994年,為了改變中央財(cái)政收入占國家財(cái)政收入比重下降的局面,中國進(jìn)行了財(cái)稅體制改革。這次改革的關(guān)鍵在于財(cái)權(quán)劃分,理順中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系。改革的結(jié)果造成了地方政府承擔(dān)了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其財(cái)權(quán)支出范圍的事權(quán)義務(wù),地方財(cái)力陡然緊張。隨著農(nóng)業(yè)稅取消、國有企業(yè)改制兜底、普九、糧食企業(yè)虧損掛賬等政策出臺,地方政府財(cái)力緊張的程度進(jìn)一步加劇。在這種情況下,地方政府不得不另尋他法。二是以《預(yù)算法》為代表的政策法規(guī)對地方政府的融資進(jìn)行了約束。未修訂前的《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府財(cái)政債券。地方政府的財(cái)政缺口無法得到彌補(bǔ),沒有合法的渠道釋放壓力,地方財(cái)政處境愈發(fā)艱難。

        地方政府的處境越發(fā)艱難,為了打破這一局面,各級地方政府紛紛組建地方政府融資平臺進(jìn)行投融資,不僅規(guī)避了地方政府不允許發(fā)債的法律規(guī)定而且融得了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金,一時間盛行起來。由于平臺投資建設(shè)的項(xiàng)目大部分是周期長、收益低甚至沒有收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,因而產(chǎn)生的債務(wù)自身無法償還,需要地方財(cái)政買單,這就為投融資平臺債務(wù)融資風(fēng)險產(chǎn)生以及風(fēng)險的傳導(dǎo)埋下了隱患。地方政府融資平臺作為風(fēng)險鏈條上的“首環(huán)”,承受的壓力越來越大,一旦斷裂,風(fēng)險必然會蔓延到社會其他方面。

        2.現(xiàn)行政績考核機(jī)制的推動

        地方政府面臨著財(cái)權(quán)事權(quán)不平衡和政策法規(guī)的束縛,承受著巨大的外在壓力。現(xiàn)行的官員考核機(jī)制也激發(fā)了地方官員在平臺的建設(shè)上有內(nèi)在動力。中央政府為了激勵地方官員推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,通常以當(dāng)?shù)谿DP的大小作為官員晉升的考核標(biāo)準(zhǔn)。為了向上級傳遞政績信號,地方政府往往實(shí)施一些短期行為?;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是典型的資源密集型項(xiàng)目,以增加投資刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展,能夠在短期內(nèi)拉動GDP增長,因此被地方官員所偏好。GDP的增長加大地方官員的晉升籌碼,在獲得晉升之后又會以同樣的方式進(jìn)行下一輪的爭取。逆向選擇繼續(xù)推動政府支出的擴(kuò)大,地方政府大規(guī)模舉債已成為一種非常普遍的現(xiàn)象。endprint

        對于地方政府而言,即使知道地方政府融資平臺存在風(fēng)險,仍會加大投融資的力度,因?yàn)轱L(fēng)險是未來的,是不確定的,而投融資能夠帶來經(jīng)濟(jì)增長,能夠明顯地體現(xiàn)在GDP的增長上。他們有動力去擴(kuò)大平臺投融資規(guī)模,并且由于對官員缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制,其任期也有限,他們制造的風(fēng)險大部分都能轉(zhuǎn)移出去。面對這樣的情境,地方政府官員也會致力于擴(kuò)大平臺的投融資規(guī)模。政府官員的換屆無疑加深了風(fēng)險的累積,新任領(lǐng)導(dǎo)缺乏償付上屆政府遺留債務(wù)的動力,沒有哪個地方的新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子愿意為上屆政府債務(wù)買單,新舊債務(wù)交替風(fēng)險疊加。

        3.地方政府投融資平臺運(yùn)作不規(guī)范

        地方政府投融資平臺大多由地方政府出資設(shè)立,成為國有獨(dú)資公司,由于缺乏市場化競爭,在平臺運(yùn)作和風(fēng)險治理上有其先天缺陷。在人員結(jié)構(gòu)上,地方政府與平臺通常是兩塊牌子一套班子,平臺的高級管理職位大多由地方政府官員兼任,其業(yè)績考核者是政府,公司領(lǐng)導(dǎo)要做到對政府負(fù)責(zé),政府的決策和官員的喜好往往控制著融資平臺的經(jīng)營決策行為,決定著重大項(xiàng)目的投資方向。管理人員缺少企業(yè)經(jīng)營所必需的管理知識和風(fēng)險意識,董事會沒有決策權(quán),監(jiān)事會不能發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)督作用,平臺投融資效率低下。因此平臺公司沒有資本運(yùn)作的專業(yè)能力、平臺項(xiàng)目操作不規(guī)范、平臺管理無序等增加了企業(yè)的財(cái)務(wù)成本,甚至產(chǎn)生資金鏈斷裂的巨大風(fēng)險。

        地方政府融資平臺的經(jīng)營效率低下。在項(xiàng)目的運(yùn)作過程中往往出現(xiàn)在項(xiàng)目初期缺乏可行性分析、前期預(yù)算和規(guī)劃,在項(xiàng)目進(jìn)行過程中沒有嚴(yán)格的現(xiàn)金流管理和項(xiàng)目控制,以及后期的利潤和債務(wù)償還都缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃。平臺向銀行貸款時通常以地方財(cái)政收入為擔(dān)保,行政化色彩濃厚,短時期內(nèi)不能擺脫對地方政府的依賴。平臺投資建設(shè)的項(xiàng)目由于其獨(dú)特性,無法轉(zhuǎn)變平臺經(jīng)營效率低下的現(xiàn)狀,甚至惡化了經(jīng)營狀況。

        三、政府管控政策的效果分析

        1.管控政策的三個階段

        第一個階段:1994—2006年,禁止地方政府直接舉債與叫?!按蚶J款”。1994年,中國進(jìn)行了財(cái)稅體制改革,在這次改革中中央回收了地方部分財(cái)權(quán),地方政府的財(cái)政收入減少而擔(dān)負(fù)的事務(wù)增加,地方財(cái)政出現(xiàn)缺口。當(dāng)時實(shí)施的《預(yù)算法》又明確規(guī)定不允許地方政府公開發(fā)債,地方政府財(cái)政缺口加大。1996年,國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》(國發(fā)〔1996〕35號),對固定資產(chǎn)投資事項(xiàng)做了相關(guān)規(guī)定,要求固定資產(chǎn)投資法人除了籌措的債務(wù)性資金外,還需要配套一定比例的資本金。一系列的政策措施使得地方政府的財(cái)政缺口增大。1997年,亞洲金融風(fēng)暴席卷了多個國家,國際金融市場動蕩,并在極短的時間內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)閬喼藿鹑谖C(jī)。為了應(yīng)對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)蕭條,我國開始實(shí)施一攬子刺激經(jīng)濟(jì)的政策,提出加大基礎(chǔ)設(shè)施投入刺激經(jīng)濟(jì)增長。這項(xiàng)政策進(jìn)一步加劇了地方政府的財(cái)政壓力。

        為了解決資金缺口問題,中央以財(cái)政出具的還款承諾為擔(dān)保,打包不同領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目向銀行貸款。這些項(xiàng)目的質(zhì)量參差不齊,形成了風(fēng)險隱患。這種模式被商業(yè)銀行迅速復(fù)制,一些商業(yè)銀行與地方政府簽署了大額、長期的合作協(xié)議,然后借助于項(xiàng)目投資回收期長,償債期與官員任期不匹配,明目張膽地將還貸責(zé)任推給下一任官員,不僅導(dǎo)致了地方政府債務(wù)風(fēng)險增大,也給商業(yè)銀行帶來了巨大風(fēng)險。2006年,國務(wù)院為了應(yīng)對固定資產(chǎn)投資增長過快和信貸投放偏快,緊急出臺了《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》(銀監(jiān)發(fā)〔2006〕27號)叫停“打捆貸款”,27號文件的出臺宣示著這一階段政策管控的結(jié)束。

        第二個階段:2006—2014年,土地融資與渠道監(jiān)管。2002年,國土資源部(原國土資源局)對經(jīng)營性土地的出讓做出了規(guī)定,要求土地出讓必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式進(jìn)行。2006年,國務(wù)院對土地出讓金管理制度進(jìn)行了改革,規(guī)定土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算。這兩項(xiàng)規(guī)定為地方政府進(jìn)行土地融資奠定了基礎(chǔ)。2007年,國土資源部聯(lián)合其他部門發(fā)布了《土地儲備管理辦法》(國土資發(fā)〔2007〕277號),允許土地儲備機(jī)構(gòu)以土地使用證為抵押向金融機(jī)構(gòu)申請貸款,至此,地方政府進(jìn)行土地融資的條件已成熟。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示,2008年土地出讓金占地方財(cái)政收入的比率為36.4%,到2014年攀升至56.1%。不僅土地收入占比上升,審計(jì)署2011年審計(jì)公告顯示地方政府答應(yīng)用土地出讓金來償還的債務(wù)額也占到了債務(wù)總額的24%。

        2008年,全球性金融危機(jī)爆發(fā),國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行。出于改善宏觀經(jīng)濟(jì)的考慮,中央積極發(fā)揮統(tǒng)籌作用,推出了4萬億的兩年期項(xiàng)目投資計(jì)劃,鼓勵地方政府創(chuàng)新投融資模式,開拓新的融資渠道。一時間,地方政府融資平臺得到迅猛發(fā)展,紛紛向銀行舉借大額資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),平臺債務(wù)膨脹,風(fēng)險迅速擴(kuò)大。2009年3月,中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文,鼓勵有條件的地方政府為投融資搭建平臺,積極開拓融資渠道,為政府相關(guān)項(xiàng)目的融資提供支持。這些政策無疑是對平臺貸款的增信,銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)對平臺貸款的意愿也隨之增加。平臺面對政策和資金的支持,大膽舉債,這一時期的地方政府債務(wù)出現(xiàn)了井噴式增長。

        面對平臺債務(wù)急劇擴(kuò)張,地方財(cái)政償還吃力的情況,國務(wù)院在2010年出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔2010〕19號),要求嚴(yán)格控制地方政府的融資規(guī)模和融資渠道。之后,財(cái)政部等四部委也發(fā)布了文件,更細(xì)致地限定了地方政府融資方式,對吸收公共資金和政府回購等融資渠道進(jìn)行了明令禁止。通過一個階段的治理,取得了一定效果,審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示,與2010年相比,2012年平臺的資產(chǎn)和利潤總額雖有所增加,但平均資產(chǎn)負(fù)債率下降。

        第三個階段:2014年至今,修明渠,堵暗道。面對地方政府的財(cái)政缺口和不斷膨脹的債務(wù),一味地禁止地方政府融資并不能解決問題,我們需要良好的疏導(dǎo)機(jī)制,減少隱形債務(wù)的發(fā)生,為債務(wù)存量找到出口,合理疏導(dǎo),同時嚴(yán)格控制新增債務(wù)的發(fā)生。我國這一時期的政策可以歸納為“修明渠,堵暗道”。嚴(yán)令禁止違法違規(guī)的資金籌措行為,包括限定舉債主體,實(shí)行債務(wù)限額管理等。涉及的文件有國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)意見的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)。endprint

        同時針對地方政府現(xiàn)實(shí)存在的財(cái)政缺口,進(jìn)行了幾個方面的開拓:首先確立了地方政府舉債的合法地位,主張建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制;其次對政府債務(wù)實(shí)行分類管理;最后針對地方債務(wù)到期不能償還的現(xiàn)實(shí)情況實(shí)施貸款展期,在建項(xiàng)目的資金短缺可用國庫庫款進(jìn)行周轉(zhuǎn)等措施。涉及的法規(guī)和文件有《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題的意見》(國辦發(fā)〔2015〕40號)、修訂后的《預(yù)算法》、財(cái)政部隨后印發(fā)的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(財(cái)預(yù)〔2014〕351號)。這些文件愈加詳細(xì)地對地方政府舉債進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定,一些配套文件的出臺更是說明了中央對地方債務(wù)治理的思路越來越清晰,內(nèi)容更加符合實(shí)際情況,便于相關(guān)部門實(shí)施和操作。

        封堵違規(guī)融資渠道,問責(zé)更加常態(tài)化。2017年1月,財(cái)政部要求部分地方政府問責(zé)當(dāng)?shù)剡`法違規(guī)舉債擔(dān)保行為,對其提供貸款的金融機(jī)構(gòu)也一并被追究責(zé)任。5月和6月,財(cái)政部聯(lián)合其他部門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號,下稱“50號文”)和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號,下稱“87號文”),兩則文件對地方違法違規(guī)融資渠道進(jìn)行了封堵。這些接連不斷的舉措表明了中央政府治理地方政府債務(wù)的決心。在封堵違規(guī)渠道的同時,我國政府也積極地推出地方政府專項(xiàng)債券。2017年6月,財(cái)政部和國土資源部公布《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法(試行)》,在土地儲備領(lǐng)域試點(diǎn)發(fā)行專項(xiàng)債券,該債券對應(yīng)具體土地項(xiàng)目,確保實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。

        2.風(fēng)險管理政策存在偏差

        首先,各部門意見不統(tǒng)一。在文件中分別使用正面清單和負(fù)面清單管理的形式進(jìn)行管理,兩者在內(nèi)容上出現(xiàn)了沖突。財(cái)政部等部門2014年發(fā)布了《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財(cái)綜〔2014〕96號)規(guī)定了包括公共教育、勞動就業(yè)在內(nèi)的基本公共服務(wù)可以通過政府購買服務(wù)的方式進(jìn)行。隨后,水利部、國土資源部、交通運(yùn)輸部紛紛出臺文件,分別從各自的領(lǐng)域規(guī)定了政府購買服務(wù)的范圍,包括水利公共服務(wù)、土地的征收和收購、公路水路等。2017年,87號文的出臺以負(fù)面清單的形式對政府購買服務(wù)進(jìn)行了明確,提出了嚴(yán)禁作為政府購買服務(wù)的項(xiàng)目種類。在政府購買服務(wù)范圍上,87號文與之前各部門發(fā)布的文件存在沖突,對一些工程是否屬于政府購買服務(wù)的范疇有不同的規(guī)定。另一方面,不同部門對同一事物的理解存在分歧,例如僅在國家發(fā)改委系統(tǒng)中明確將供水、供熱項(xiàng)目認(rèn)定為準(zhǔn)公益性項(xiàng)目,也僅有財(cái)政部門將公共衛(wèi)生、義務(wù)教育項(xiàng)目明確認(rèn)定為公益性項(xiàng)目。各部門意見的不統(tǒng)一,使得國家政策的權(quán)威性大打折扣。

        其次,政策執(zhí)行中出現(xiàn)實(shí)際操作難題。一方面,地方政府對一些項(xiàng)目的合規(guī)合法性不好把握,如今對平臺的監(jiān)管越來越嚴(yán),問責(zé)常態(tài)化,地方政府更是顯得無所適從,既不敢碰觸紅線又要做事,對一些未上馬的項(xiàng)目更是持觀望態(tài)度。這大大降低了地方政府的效率,影響項(xiàng)目進(jìn)程。另一方面,對于已經(jīng)開工建設(shè)的項(xiàng)目,在政策高壓之下部分銀行停止了已簽合同業(yè)務(wù)的放款,項(xiàng)目后續(xù)的融資受到影響。

        再次,政策制定缺乏連續(xù)性。通過對三個時期的政策回顧,我們可以看出,每項(xiàng)政策的出臺都與當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與平臺的發(fā)展情況密不可分。當(dāng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下行時,對拉動經(jīng)濟(jì)增長的活躍主體即地方政府融資平臺保持較為寬松甚至是支持和鼓勵的態(tài)度。面對平臺數(shù)量和債務(wù)上的大規(guī)模增長,管控政策又不得不對其進(jìn)行限制。政策的靈活性保證了經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展,但對于地方政府融資平臺來說,政策的時緊時松培養(yǎng)了地方政府對政策的適應(yīng)性,加大了下一階段的調(diào)控難度。

        最后,法律和社會安全風(fēng)險形成。中央政府針對目前出現(xiàn)的平臺亂象出臺了一系列的政策措施,取得的效果也是立竿見影。面對中央出臺的政策,地方政府不得不叫停一些不符合政策要求的項(xiàng)目。面對50號文和87號文的出臺,即使是原先手續(xù)流程皆合法且已開工的項(xiàng)目也因此受到影響,銀行單方面停止對項(xiàng)目放款致使項(xiàng)目資金斷裂,工程停工。這種情況可能會引起社會資本和政府之間的矛盾,出現(xiàn)法律風(fēng)險。

        四、政策產(chǎn)生偏差的深層原因

        第一,關(guān)鍵性操作標(biāo)準(zhǔn)模糊。在各部門出臺的文件中對一些關(guān)鍵詞沒有界定清晰,缺乏明確的論述,分類標(biāo)準(zhǔn)模糊,導(dǎo)致在文件執(zhí)行的過程中對一些事項(xiàng)拿捏不定,什么項(xiàng)目屬于哪個分類存在疑惑。例如,在公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目的劃分上不夠明確;缺乏對政府性債務(wù)和政府購買服務(wù)等內(nèi)容的劃定。各監(jiān)管主體在政策解讀和執(zhí)行上各行其是,隨意確定標(biāo)準(zhǔn),削弱了政策之間的統(tǒng)一性和系統(tǒng)性。

        第二,晉升激勵過強(qiáng)。我國是單一制國家,中央政府擁有絕對權(quán)威,在地方官員的選拔和任用上更是如此。一方面,在干部晉升制度中,政績已經(jīng)被明確列入考核標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)心仕途的官員為了向上級政府傳遞政績信號,往往實(shí)施需要投入大量的人力、物力、財(cái)力的基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè),這類“資源密集型”工程不僅能夠拉動當(dāng)?shù)谿DP的快速增長,而且增加了就業(yè)機(jī)會。另一方面,我國的官員實(shí)行任期制,地方政府融資平臺項(xiàng)目大部分是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),項(xiàng)目特點(diǎn)是資金回收期長、收益低,導(dǎo)致了任期與償債周期不匹配。并且對官員缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制,即使目前政策收緊,他們制造的風(fēng)險也大都能轉(zhuǎn)移出去。于是,他們有動力去擴(kuò)大平臺投融資規(guī)模。

        第三,約束機(jī)制缺乏。中央政府和地方政府的風(fēng)險辨識能力欠缺,政策的出臺大多處于事后叫停,缺乏預(yù)算管理和事前規(guī)劃。2011年和2013年中央對全國地方政府債務(wù)進(jìn)行了摸排,這是在平臺債務(wù)風(fēng)險引發(fā)廣泛關(guān)注的狀況下進(jìn)行的突擊式審計(jì),并非定期式審計(jì)。當(dāng)前預(yù)算管理覆蓋面過窄、編制不科學(xué)、在執(zhí)行過程中缺乏相應(yīng)監(jiān)督,財(cái)政超收超支現(xiàn)象嚴(yán)重?,F(xiàn)行財(cái)政預(yù)算沒有涵蓋政府所有的財(cái)政收支活動,不同預(yù)算之間存在較為嚴(yán)重的混用、挪用,加大了財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險。不嚴(yán)格的預(yù)算管理沒有起到相應(yīng)的約束作用,同時缺乏平臺風(fēng)險預(yù)警機(jī)制,不能及時識別風(fēng)險。前期風(fēng)險識別能力差,導(dǎo)致中后期普查和監(jiān)管工作難度加大,同時相關(guān)責(zé)任人的問責(zé)沒有落實(shí),造成了后期叫停式政策的效果大打折扣。endprint

        第四,管控思想后滯。疏堵不匹配,疏的步伐明顯落后。地方政府債務(wù)中銀行貸款占了極大比例,即使在第三階段中央政府開始實(shí)行疏堵結(jié)合,效果也并不明顯,其他類似于專項(xiàng)債券的融資更是處于嘗試階段,未能改變銀行貸款占極大比重的現(xiàn)狀。隨著中央對地方債務(wù)的嚴(yán)格管制,銀行也減少甚至停止了對平臺的貸款。面對這樣的情況,平臺不得不采取各種形式的“金融創(chuàng)新”融資,這些“金融創(chuàng)新”繞過了現(xiàn)行的監(jiān)管,不僅債務(wù)的總量沒有得到有效控制,并且融資成本的上升導(dǎo)致債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步惡化。

        五、矯正政策偏差的措施建議

        第一,加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)管協(xié)調(diào)。改變過去分業(yè)監(jiān)管、競爭監(jiān)管的局面,加強(qiáng)地方政府融資平臺的統(tǒng)籌監(jiān)管和互聯(lián)互通,部門之間實(shí)現(xiàn)信息共享。2017年全國金融工作會議召開,提出成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會,對金融領(lǐng)域?qū)嵭薪y(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管。這個委員會的層級較高,能夠協(xié)調(diào)“一行三會”出現(xiàn)的監(jiān)管問題,確保在政策理解和監(jiān)管執(zhí)行上的統(tǒng)一。地方政府融資平臺作為金融系統(tǒng)中的活躍主體也必然受到金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的監(jiān)管,平臺債務(wù)的治理難度不容小覷,加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào),確保監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一對風(fēng)險治理效果起著舉足輕重的作用。

        第二,建立有效的晉升激勵機(jī)制。對嚴(yán)重干擾政府舉債秩序的行為要嚴(yán)厲制止,防范風(fēng)險主體責(zé)任。引導(dǎo)各級地方政府樹立正確的績效觀,對地方債務(wù)增量嚴(yán)格把控。改革當(dāng)前官員晉升考核機(jī)制,確定政府債務(wù)問題在考核體系中的地位,不僅注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高,而且要注意甄別經(jīng)濟(jì)發(fā)展所償付的代價。設(shè)置科學(xué)的考核指標(biāo),客觀反映債務(wù)規(guī)模、風(fēng)險管理、財(cái)政承受能力。引導(dǎo)地方政府以可持續(xù)的方式帶來經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展,避免短期行為。另外,針對償債期與官員任期不匹配所導(dǎo)致的風(fēng)險轉(zhuǎn)移,要逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋的問責(zé)終身制,堅(jiān)持“借、用、還”相統(tǒng)一的原則,為防控地方債務(wù)風(fēng)險滋長建立起長效機(jī)制。

        第三,加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。政府及其工作人員對風(fēng)險要保持足夠的敏感性,把防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險放在更加重要的位置。增強(qiáng)相關(guān)主體對風(fēng)險的認(rèn)知,包括是否存在風(fēng)險、風(fēng)險的種類和程度以及如何克服和避免,發(fā)現(xiàn)風(fēng)險治理風(fēng)險,積極地參與到風(fēng)險防治工作中來。地方政府舉債融資機(jī)制的完善和規(guī)范不僅要求風(fēng)險治理思想的轉(zhuǎn)變,而且要求在制度上有配套措施。對平臺債務(wù)的風(fēng)險治理,要做到“疏”“堵”結(jié)合,不僅對違法違規(guī)行為嚴(yán)令禁止,而且疏導(dǎo)型的舉措也是必不可少的。一方面要“開好前門”,為地方政府的融資設(shè)置合法渠道。在存量債務(wù)治理上,發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換,設(shè)置風(fēng)險治理緩沖期,防止硬著陸帶來的傷害。對新增債務(wù)試點(diǎn)分類發(fā)行專項(xiàng)債券,各級政府在法律框架下根據(jù)自身償債能力和資金需求實(shí)行限額發(fā)債。另外,在融資渠道的開拓上,社會資本的力量是不容忽視的,社會資本儲量豐富,開拓合理的渠道將其引入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來,不僅可以緩解項(xiàng)目資金壓力,而且能夠激發(fā)社會資本的活力,引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。另一方面要“堵住后門”,遏制地方政府違法違規(guī)融資擔(dān)保行為。地方政府的舉債形式多樣、部分較為隱蔽,對這類行為,只要是違法違規(guī)的,都要堅(jiān)決制止。糾正違法違規(guī)擔(dān)保、政府購買服務(wù)中的不規(guī)范行為,實(shí)行終身問責(zé)。

        第四,強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)管制度體系建設(shè)。中央出臺的文件中多次提到要設(shè)立和完善地方政府債務(wù)風(fēng)險的預(yù)警機(jī)制。債務(wù)預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)除了需要政策支持外,還需要有相應(yīng)的基礎(chǔ)配套設(shè)施和相對健全的制度保障。首先,中央政府應(yīng)著手推動各級地方政府在風(fēng)險治理上達(dá)成共識,建立地方政府性債務(wù)管理統(tǒng)一制度框架,對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行重新修訂,在關(guān)鍵的舉債權(quán)限、舉債方式和管理機(jī)構(gòu)等內(nèi)容上做出詳細(xì)的規(guī)定,確定各部門的法律地位。其次,實(shí)行嚴(yán)格的行政控制管理,包括地方舉債數(shù)額交由上級審批,地方要定期向上級報(bào)告其工程進(jìn)度、債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險管理的情況,在項(xiàng)目結(jié)束后對資金的回收、風(fēng)險的控制等方面向上級進(jìn)行總結(jié)性報(bào)告。最后,建立健全地方政府債務(wù)監(jiān)管體系和問責(zé)機(jī)制。完善政府預(yù)算編制,將政府所有財(cái)政收支活動包括在預(yù)算內(nèi),掃清監(jiān)管的真空和盲區(qū)。在債務(wù)舉借前期編制可行的預(yù)算規(guī)劃,實(shí)行限額管理;在中期和后期監(jiān)管上,金融部門要恪盡職守、嚴(yán)格問責(zé),形成嚴(yán)肅的監(jiān)管氛圍,同時構(gòu)建地方政府債務(wù)問責(zé)常態(tài)化機(jī)制,加強(qiáng)各監(jiān)管部門之間的政策溝通,避免各自為政,提升整體風(fēng)險控制能力,防范系統(tǒng)性風(fēng)險。

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        責(zé)任編輯:曉立

        Faults and Correction in the Policy of Risk Management of the Local

        Government Investment and Financing Platform

        Zhang JiemeiHe Mengying

        Abstract:One major task of Chinese government economic management is to actively yet prudently resolve the accumulation of local government debt risk and resolutely curb the increase of implicit debt. In the face of the debt risk of local government financing platforms, the central government has implemented corresponding policies to carry out risk management in different phases. By combing the platform risk control policies in different phases, we find that the opinions of different departments are not unified, that practical problems occur in the process of policy implementation, that policy making is not coherent, and that other risk management deviations appear. To tackle these problems and achieve more effective risk management, we put forward to strengthen debt supervision coordination, establish effective promotion incentive mechanism, establish the standard of local government debt financing mechanism and strengthen the construction of debt supervision system.

        Key words:local government investment and financing platform; risk assessment; policy deviationendprint

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