湖南安全技術(shù)職業(yè)學(xué)院 謝財良 程愛寶

安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)立法及其技術(shù)改進(jìn)

安全生產(chǎn)行政處罰涉及各行各業(yè)，關(guān)涉公民的人身和財產(chǎn)權(quán)。目前，由《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》等法律法規(guī)組成的安全生產(chǎn)法律行政處罰權(quán)立法技術(shù)的原因?qū)е路梢?guī)范之間相互混亂、相互重疊、處罰主體和對象不明確、法律規(guī)范不嚴(yán)謹(jǐn)、法律語言不統(tǒng)一不規(guī)范等種種問題，需要在理論上加以系統(tǒng)分析并及時修訂完善。

一、安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)立法現(xiàn)狀及其突出問題

近年來，國家為實現(xiàn)依法管安、依法治安、重典治安，不斷加大了安全生產(chǎn)法的立、改、廢工作，包括修訂《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國職業(yè)病防治法》《煙花爆竹安全管理條例》《安全生產(chǎn)許可證條例》《危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》等一大批法律法規(guī)，以及廢止一些不適應(yīng)時代發(fā)展的規(guī)范性法律文件，如《勞動防護(hù)用品監(jiān)督管理規(guī)定》《礦山救護(hù)隊資質(zhì)認(rèn)定管理規(guī)定》《非煤礦礦山建設(shè)項目安全設(shè)施設(shè)計審查與竣工驗收辦法》等等。分析這些法律文本，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)的立法還存在法律規(guī)范混亂、相互重疊，法律規(guī)則不嚴(yán)謹(jǐn)，處罰主體錯誤、處罰對象不明確，法律語言不統(tǒng)一，進(jìn)而浪費(fèi)立法資源，造成法律適應(yīng)困難等一些問題。

1. 法律規(guī)范混亂

從現(xiàn)已頒布的法律文本看，一是關(guān)于對從業(yè)人員的安全教育和培訓(xùn)問題的處罰規(guī)定，在同一層級的規(guī)范性法律文件中處罰的主體不同、種類各異、幅度也不一致。比如《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）第九十四條第（三）項規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位有下列行為之一的，責(zé)令限期改正，可以處五萬元以下的罰款；逾期未改正的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處五萬元以上十萬元以下的罰款，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處一萬元以上二萬元以下的罰款：……未按照規(guī)定對從業(yè)人員、被派遣勞動者、實習(xí)學(xué)生進(jìn)行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，或者未按照規(guī)定如實告知有關(guān)的安全生產(chǎn)事項的；……”。而在《中華人民共和國礦山安全法》（以下簡稱《礦山安全法》）第四十條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由勞動行政主管部門責(zé)令改正，可以并處罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，提請縣級以上人民政府決定責(zé)令停產(chǎn)整頓；對主管人員和直接責(zé)任人員由其所在單位或者上級主管機(jī)關(guān)給予行政處分：（一）未對職工進(jìn)行安全教育、培訓(xùn)，分配職工上崗作業(yè)的；……”。顯然，在這兩個同一層級的規(guī)范性法律文件中，針對企業(yè)未按照規(guī)定履行對從業(yè)人員安全教育和培訓(xùn)的問題上，處罰的主體、種類和幅度都不相同。二是對生產(chǎn)經(jīng)營單位未建立事故隱患排查治理制度的處罰規(guī)定、生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的資金投入不實的法律后果，以及法律條文中對違法行為情形的規(guī)定，出現(xiàn)內(nèi)涵外延甚至于邏輯的混亂。比如《安全生產(chǎn)法》第九十八條第四項規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位有下列行為之一的，責(zé)令限期改正，可以處十萬元以下的罰款；逾期未改正的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處十萬元以上二十萬元以下的罰款，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任：……（四）未建立事故隱患排查治理制度的”；而《中華人民共和國生產(chǎn)安全事故隱患排查治理暫行規(guī)定》第二十六條第（一）項則規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位違反本規(guī)定，有下列行為之一的，由安全監(jiān)管監(jiān)察部門給予警告，并處三萬元以下的罰款：（一）未建立安全生產(chǎn)事故隱患排查治理等各項制度的；……”。這兩部規(guī)范性法律文件在對生產(chǎn)經(jīng)營單位事故隱患排查治理制度未建立的處罰問題上，其處罰的種類、罰款的幅度及違法行為的外延等規(guī)定上都截然不同。此外，已經(jīng)頒布的法律條文中對違法行為情形的規(guī)定出現(xiàn)邏輯混亂。如《安全生產(chǎn)法》第八十九條∶“承擔(dān)安全評價、認(rèn)證、檢測、檢驗工作的機(jī)構(gòu)，出具虛假證明的，沒收違法所得；違法所得在十萬元以上的，并處違法所得二倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足十萬元的，單處或者并處十萬元以上二十萬元以下的罰款；對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款；給他人造成損害的，與生產(chǎn)經(jīng)營單位承擔(dān)連帶賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。”這是從最嚴(yán)重情形到一般情形的漸弱式的對違法行為的規(guī)定，與基本法、基本法以外的法律規(guī)定不一致，也與違法行為的邏輯發(fā)展不一致。不僅如此，在安全生產(chǎn)法律體系中，對于違法行為的規(guī)定卻更多的是從一般到嚴(yán)重情形的漸進(jìn)式規(guī)定，如同在《安全生產(chǎn)法》第九十、第九十一等條文中，對違法行為情形的規(guī)定便是從一般到嚴(yán)重的漸進(jìn)式的。由此，安全生產(chǎn)立法的混亂可見一斑。

2. 法律規(guī)范相互重疊

一是關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)人未履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)的問題?！栋踩a(chǎn)法》第九十二條規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人未履行本法規(guī)定的安全生產(chǎn)管理職責(zé)，導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照下列規(guī)定處以罰款：（一）發(fā)生一般事故的，處上一年年收入百分之三十的罰款；（二）發(fā)生較大事故的，處上一年年收入百分之四十的罰款；（三）發(fā)生重大事故的，處上一年年收入百分之六十的罰款；（四）發(fā)生特別重大事故的，處上一年年收入百分之八十的罰款?！蓖瑫r，《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十八條規(guī)定：“事故發(fā)生單位主要負(fù)責(zé)人未依法履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)，導(dǎo)致事故發(fā)生的，依照下列規(guī)定處以罰款；屬于國家工作人員的，并依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）發(fā)生一般事故的，處上一年年收入30%的罰款；（二）發(fā)生較大事故的，處上一年年收入40%的罰款；（三）發(fā)生重大事故的，處上一年年收入60%的罰款；（四）發(fā)生特別重大事故的，處上一年年收入80%的罰款。在此之中，同樣是生產(chǎn)經(jīng)營單位的負(fù)責(zé)人因未履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)而導(dǎo)致不同事故的處罰，不僅在上述兩個規(guī)范性法律文件上有規(guī)定，還在《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第44條、《危險化學(xué)品安全管理條例》第94條也有相同的規(guī)定。二是關(guān)于事故隱患排查治理情況如實記錄和告知從業(yè)人員的問題。《安全生產(chǎn)法》第九十四條第（五）項規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位有下列行為之一的，責(zé)令限期改正，可以處五萬元以下的罰款；逾期未改正的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處五萬元以上十萬元以下的罰款，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處一萬元以上二萬元以下的罰款：……（五）未將事故隱患排查治理情況如實記錄或者未向從業(yè)人員通報的；……”這一規(guī)定與《食品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理暫行規(guī)定》第二十六條第（三）項“食品生產(chǎn)企業(yè)有下列行為之一的，責(zé)令限期改正，可以處5萬元以下的罰款；逾期未改正的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處5萬元以上10萬元以下的罰款，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處1萬元以上2萬元以下的罰款：……（三）未將事故隱患排查治理情況如實記錄或者未向從業(yè)人員通報的?！睂τ谔幜P對象，處罰種類和罰款幅度的規(guī)定都一模一樣。

3. 法律規(guī)則不夠嚴(yán)謹(jǐn)

在安全生產(chǎn)立法中有些規(guī)則不夠嚴(yán)謹(jǐn)，存在許多缺陷。譬如從《安全生產(chǎn)許可證條例》的整個條文來看，全文為24條，但并未明確各法律主體在安全生產(chǎn)許可證問題上的權(quán)利、義務(wù)以及法律責(zé)任，也即沒有明確的行為模式與法律后果的區(qū)分。從一個具體的法律條文來看，《安全生產(chǎn)法》中同樣存在這種情況，有行為模式而無法律結(jié)果。如《安全生產(chǎn)法》第二十二條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員履行下列職責(zé)：……（七）督促落實本單位安全生產(chǎn)整改措施。”這一規(guī)定給出了生產(chǎn)經(jīng)營單位相關(guān)主體對安全生產(chǎn)整改措施的督促落實這一行為模式，而該行為的法律后果不僅在《安全生產(chǎn)法》的“法律責(zé)任”沒有找到，在其他相關(guān)的法律文件中也出現(xiàn)缺失。而且，處罰主體錯誤、處罰對象不明確。《礦山安全法》第四十條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由勞動行政主管部門責(zé)令改正，可以并處罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，提請縣級以上人民政府決定責(zé)令停產(chǎn)整頓；對主管人員和直接責(zé)任人員由其所在單位或者上級主管機(jī)關(guān)給予行政處分：（一）未對職工進(jìn)行安全教育、培訓(xùn)，分配職工上崗作業(yè)的；（二）使用不符合國家安全標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)備、器材、防護(hù)用品、安全檢測儀器的；（三）未按照規(guī)定提取或者使用安全技術(shù)措施專項費(fèi)用的；（四）拒絕礦山安全監(jiān)督人員現(xiàn)場檢查或者在被檢查時隱瞞事故隱患、不如實反映情況的；（五）未按照規(guī)定及時、如實報告礦山事故的?！痹摋l中的所有違法行為均為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職責(zé)，但其行政處罰權(quán)卻歸勞動行政部門，很明顯與目前的體制不符合。

4. 法律語言不統(tǒng)一

在法律語言問題上，則存在不統(tǒng)一的情況。譬如關(guān)于“以上”“以下”等立法技術(shù)的規(guī)定，《中華人民共和國憲法》《民法通則》和《民事訴訟法》等法律文件中都規(guī)定了“以上”“以下”包括本數(shù)，《安全生產(chǎn)法》也是如此，但《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》中卻有“以上”包括本數(shù)，“以下”不包括本數(shù)的規(guī)定。由于任何安全生產(chǎn)的立法都有可能涉及到事故的發(fā)生，均有可能要涉及《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》，這樣一來，就可能導(dǎo)致在適應(yīng)法律時產(chǎn)生混亂，如果對《條例》不熟悉，甚至可能出現(xiàn)法律適用錯誤的情況。又譬如關(guān)于法律語言中的數(shù)字。法律作為國家的規(guī)范性文件，其語言文字的權(quán)威性、統(tǒng)一性應(yīng)該是法律語言的應(yīng)有內(nèi)涵，但是在安全生產(chǎn)法律體系中對數(shù)字的使用卻比較混亂，比如《安全生產(chǎn)許可證條例》中的數(shù)字為阿拉伯?dāng)?shù)字，而《湖南省安全生產(chǎn)條例》中的數(shù)字卻為中文小寫，此種情況處處皆是。而且，同一層級的法律規(guī)范在數(shù)字語言文字上的使用上不統(tǒng)一、不規(guī)范。如《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》中數(shù)字為中文小寫，可在《建設(shè)項目安全設(shè)施“三同時”監(jiān)督管理辦法》中的數(shù)字卻為阿拉伯?dāng)?shù)字，這是不適當(dāng)?shù)摹?/p>

二、安全生產(chǎn)行政處罰立法技術(shù)及其重大意義

立法技術(shù)是指人們在長期的立法實踐活動中，將逐步摸索、積累的知識、方法、技巧、經(jīng)驗加以總結(jié)而形成的規(guī)則，是立法活動所需要的技能和手段，是在立法實踐中產(chǎn)生并發(fā)展起來的，關(guān)于法的內(nèi)容的確定、表述及完善的方法和技能的總稱[1]。在立法活動中，運(yùn)用語法邏輯避免法條產(chǎn)生歧義，運(yùn)用電子表器計票提高法案通過的精確率，都是法律技術(shù)?？傮w上看，立法技術(shù)是立法活動中由多種與法律的制訂、運(yùn)行相關(guān)的各種技術(shù)因素構(gòu)成的技術(shù)群。正如孫潮先生所說，一個立法者“要成功而有效地工作，他必須同時具備設(shè)計師和建筑師的秉性和才能?！边@種技術(shù)群不僅非單項技術(shù)，而且具有價值負(fù)荷，是法律方法的重要組成部分。從廣義上講，法律技術(shù)、法律思維、法庭設(shè)置、法律程序設(shè)計等，統(tǒng)稱為法律方法，其中的法律思維成為法律方法的核心。有了正確的科學(xué)的法律思維活動，即嚴(yán)格合法的法律推理和法律解釋，才有可能形成、推導(dǎo)出解決法律問題的正確結(jié)論。立法技術(shù)是法律技術(shù)的重要內(nèi)容，是為了配合法律思維的特殊性而生成的并在立法全程運(yùn)用的法律技術(shù)。

作為法律技術(shù)的重要內(nèi)容，立法技術(shù)具有歷史性、傳統(tǒng)性和正當(dāng)性[2]，既要符合事物的本質(zhì)，技術(shù)本身不能與事物的情理相違背；又要體現(xiàn)法律原理，符合法律的基礎(chǔ)性原理；還要契合司法經(jīng)驗，是經(jīng)過長期的司法實踐陶冶而成的成熟技術(shù)；以及吻合社會常識，與現(xiàn)實中人們的直覺、情感等相一致[3]，無論是其物質(zhì)工具還是知識儲備與技能，包括立法的有關(guān)知識、經(jīng)驗、規(guī)則、方法和技巧等，概莫能外。正因為立法技術(shù)的傳統(tǒng)性和正當(dāng)性的結(jié)合，以及理論和經(jīng)驗的統(tǒng)一，才使得立法技術(shù)具有專業(yè)的法律適用方法和手段，更能體現(xiàn)出科學(xué)性質(zhì)和人文精神。而且，立法技術(shù)變遷受制于法律的實體規(guī)則，受到本身內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)的檢驗，并通過其技術(shù)進(jìn)步與創(chuàng)新有力地推動法律實體規(guī)則的生成與演進(jìn)[4]。

而行政處罰則是指行政主體為了達(dá)到對違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，有效實施行政管理，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的目的，依法對行政相對人違反行政法律規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的行為（違反行政管理秩序的行為），給予其人身的、財產(chǎn)的、名譽(yù)的及其他形式的法律制裁的行政行為[5]。其法律要素包括行政處罰的主體、相對人、違法行為、處罰的種類等等。安全生產(chǎn)行政處罰立法要實現(xiàn)公平、效率及法治秩序的價值，必須有確定性的法律規(guī)則，即科學(xué)合理的立法技術(shù)。沒有確定性則難以被重復(fù)適用，沒有確定性就難以保障法的穩(wěn)定與安全。

安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)立法技術(shù)的重點是對安全生產(chǎn)行政處罰相關(guān)知識、方法、技巧、經(jīng)驗的熟練運(yùn)用，是立法過程中的一種特殊的技能，通常包括邏輯的技術(shù)和詞語的技術(shù)。要保障安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)的各種相關(guān)法律能夠為人類頻繁的利用進(jìn)而實現(xiàn)社會控制，立法就要將為社會共有的最基本的價值通過對法律技術(shù)的運(yùn)用轉(zhuǎn)化為法律所承認(rèn)的價值，立法者就要做出各種法律價值判斷，在安全生產(chǎn)行政處罰可能互相沖突的價值體系之中做出選擇，使安全生產(chǎn)行政處罰同一價值體系之內(nèi)某一具體的法律關(guān)系之中有可能互相沖突的價值達(dá)成平衡，并將社會變化所帶來的價值變化體現(xiàn)于法律之中，通過其特有的邏輯思維形成有效的社會控制[6]。由此可見，只有當(dāng)立法者在熟練掌握和運(yùn)用安全生產(chǎn)行政處罰相關(guān)知識、方法、技巧、經(jīng)驗的前提下，安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)立法才有可能最大限度地減少甚至杜絕差池。

如前所述的各種問題的存在，在較大程度上就與立法技術(shù)本身有關(guān)。譬如法律規(guī)范混亂或相互重疊，可能是由于立法者對安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)立法有關(guān)的社會共有的最基本的價值把握不準(zhǔn)，或者對先前已有的法律文本的熟悉程度不夠而導(dǎo)致的。例如，關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的資金投入不實的法律后果規(guī)定，《安全生產(chǎn)法》第九十條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位的決策機(jī)構(gòu)、主要負(fù)責(zé)人或者個人經(jīng)營的投資人不依照本法規(guī)定保證安全生產(chǎn)所必需的資金投入，致使生產(chǎn)經(jīng)營單位不具備安全生產(chǎn)條件的，責(zé)令限期改正，提供必需的資金；逾期未改正的，責(zé)令生產(chǎn)經(jīng)營單位停產(chǎn)停業(yè)整頓。有前款違法行為，導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，對生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人給予撤職處分，對個人經(jīng)營的投資人處二萬元以上二十萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任?！倍吨腥A人民共和國生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（以下簡稱《條例》）第三十八條：“事故發(fā)生單位對事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的，依照下列規(guī)定處以罰款：（一）發(fā)生一般事故的，處10萬元以上20萬元以下的罰款；（二）發(fā)生較大事故的，處20萬元以上50萬元以下的罰款；（三）發(fā)生重大事故的，處50萬元以上200萬元以下的罰款；（四）發(fā)生特別重大事故的，處200萬元以上500萬元以下的罰款?！焙苊黠@，《條例》中有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的資金投入不實的法律后果規(guī)定包括了《安全生產(chǎn)法》第九十條的意思，但兩個法律規(guī)范對違法行為的處罰對象、處罰幅度等都不同。這難免不讓人聯(lián)想到可能因為立法者對于不同法律主體社會境遇的不同考量標(biāo)準(zhǔn)。法律規(guī)則不夠嚴(yán)謹(jǐn)和法律語言不統(tǒng)一大多是因為對安全生產(chǎn)中有關(guān)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益分析不夠，對法律符號的嚴(yán)謹(jǐn)性重視不夠，或者法律文本生成所必備的素養(yǎng)欠佳所致。本來，法律規(guī)則是規(guī)定法律上的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)，或是賦予某種事實狀態(tài)以法律意義的指示、規(guī)定，是構(gòu)成法律的主要元素。根據(jù)法律規(guī)定的二要素說，法律規(guī)則的結(jié)構(gòu)分為行為模式和法律后果兩個部分，這不僅適用于整個規(guī)范性法律文件，也適用于一個具體的法律規(guī)則。當(dāng)立法者沒有能夠深入透徹分析安全生產(chǎn)相關(guān)法律主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，以及客體的具體狀況，甚至于對安全生產(chǎn)行政處罰本身的意義缺乏深入理解的時候，也就可能出現(xiàn)安全生產(chǎn)行政處罰法律規(guī)則的不夠嚴(yán)謹(jǐn)。同樣的道理，作為法律思維的核心，法律語言的核心問題則是如何說服人，即建構(gòu)法律的說理性[7]，但當(dāng)因立法者的法律語言素養(yǎng)欠佳而使不同法律文本中的法律語言不統(tǒng)一甚至于混亂時，法律的說理性也就大打折扣。

三、安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)立法的完善及其技術(shù)改進(jìn)

從法治國家、法治社會建設(shè)的現(xiàn)實情況與未來發(fā)展看，安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)立法的完善需要從國家到地方層面推進(jìn)科學(xué)立法工作，修訂有關(guān)不適應(yīng)和不清晰的條款，加大立法技術(shù)研究，提升立法隊伍整體素養(yǎng)。

1. 推進(jìn)安全生產(chǎn)行政處罰的科學(xué)立法工作

所謂科學(xué)立法是指在立法過程中必須以符合法律所調(diào)整事態(tài)的客觀規(guī)律作為價值判斷，并使法律規(guī)范嚴(yán)格地與其規(guī)制的事項保持最大限度地和諧，法律的制定過程盡可能滿足法律賴以存在的內(nèi)外在條件。這一定義明確了科學(xué)立法要符合立法的內(nèi)在條件，即與其規(guī)制的事項保持契合，要與外在條件保持一致，是各種內(nèi)在與外在因素共同作用的結(jié)果。從這一意義上講，現(xiàn)成的立法并不一定是科學(xué)的。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》規(guī)定，要貫徹依法治國基本方略，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，形成中國特色社會主義法律體系。作為我國法律體系中的一個支系，《安全生產(chǎn)法》同樣應(yīng)該重視科學(xué)立法原則，將科學(xué)立法作為安全生產(chǎn)立法的一個價值判斷標(biāo)準(zhǔn)。因而，安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)立法的科學(xué)性首先是對經(jīng)驗立法的否定，將安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)立法當(dāng)作一項工程來看待，不能把立法當(dāng)作領(lǐng)導(dǎo)者的政績，更不應(yīng)將安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)立法當(dāng)作一個封閉的系統(tǒng)，要面向整個法律體系，堅持尊重客觀事實，杜絕主觀立法。

2. 修改不適應(yīng)時代要求和政策規(guī)定的法律法規(guī)

目前，安全生產(chǎn)行政處罰權(quán)的立法存在諸多缺陷，需要我們有勇氣直面問題，并采取相應(yīng)的措施加以改變。對諸如《礦山安全法》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》以及《生產(chǎn)安全事故隱患排查治理暫行規(guī)定》等法律法規(guī)中由于政策改變導(dǎo)致的相關(guān)職能部門職責(zé)轉(zhuǎn)變以及形勢變更，一些規(guī)定不能適應(yīng)時代發(fā)展需要，可以通過制訂部門規(guī)章來規(guī)范一些不適應(yīng)的規(guī)定、做法。

3. 加強(qiáng)立法技術(shù)研究進(jìn)而提升立法者技術(shù)素養(yǎng)

從研究領(lǐng)域看，目前，對安全生產(chǎn)法的研究文章大都集中在安全生產(chǎn)法的教育、執(zhí)行等方面，但對于安全生產(chǎn)法的立法研究卻少之又少。正因如此，安全生產(chǎn)立法中沒有全面把我國現(xiàn)行法律體系、安全生產(chǎn)法律體系的特征也就在所難免。若要把安全生產(chǎn)法歸結(jié)為現(xiàn)行的部門法中，它大概更多地屬于行政法部門，而行政法這一部門法的特征應(yīng)在安全生產(chǎn)立法中有所體現(xiàn)。同時，還要從體制機(jī)制改革創(chuàng)新入手，通過各項措施普遍提升立法人員的整體素養(yǎng)。就法律符號化現(xiàn)象看，既對法律的表達(dá)與運(yùn)作有著重要意義，又因其受符號載體的自然屬性、人們對符號認(rèn)知的社會心理，以及符號的社會屬性等多方面的限制而作用有限，但必然建立在人的符號化能力基礎(chǔ)之上[8]，需要立法者準(zhǔn)確把握符號的意義，以及法律與符號諸構(gòu)成要素融合共生的過程。這也就是之所以要提升立法人員的一個原因。當(dāng)前，應(yīng)提倡法學(xué)工匠的培養(yǎng)，促使立法人員關(guān)注細(xì)節(jié)，以形成正確的法的價值論，掌握切實的法的本體論，習(xí)得有效的法律方法論[9]?！?/p>

[1] 閆敏.“法律技術(shù)”概念之探討[J].法制與社會，2009（09上）。

[2] 牟妍.我國法律技術(shù)的概念、特性與范圍的探討[J].法制與社會，2010（3上）。

[3] 胡玉鴻.法律技術(shù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)[J].法學(xué)，2007（7）。

[4] 鄭智航，張笑.技術(shù)——一個法治不容忽視的選擇[J].湖北社會科學(xué)，2004（6）：91-92。

[5] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2016：265。

[6] 王秀楠.法律技術(shù)的內(nèi)涵與外延[J].法制與社會，2008（01，上）。

[7] 葛洪義.法律方法·法律思維·法律語言[N].人民法院報，2002-10-21。

[8] 牛玉兵.法律符號化現(xiàn)象研究[J].法制與社會發(fā)展（雙月刊），2013（6）。

[9] 劉風(fēng)景.法學(xué)工匠的角色定位——倡導(dǎo)注重細(xì)節(jié)的法學(xué)模式[J].法制與社會發(fā)展（雙月刊），2010（6）。

1、謝財良（1974—），女，湖南湘鄉(xiāng)人，湖南安全技術(shù)職業(yè)學(xué)院安全保障學(xué)院，副教授，湖南耀銀律師事務(wù)所兼職律師，碩士，研究方向為教育法學(xué)，安全生產(chǎn)法學(xué)；

2、程愛寶（1970—），男，湖南平江人，湖南安全技術(shù)職業(yè)學(xué)院副院長，采礦工程師，注冊安全工程師，碩士，研究方向為采礦工程，安全生產(chǎn)監(jiān)管。