□ 北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院 王學(xué)軍

構(gòu)建四位一體的生態(tài)文明法治體系

□ 北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院 王學(xué)軍

建設(shè)生態(tài)文明，法治建設(shè)是基礎(chǔ)，也是保障。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出: 要用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》提出，要全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)的內(nèi)容，加強(qiáng)法律法規(guī)間的銜接。

法治是與人治相對(duì)的一種治理方略，是一個(gè)系統(tǒng)性的概念。法治不但包括立法和執(zhí)法，也包括司法、守法等內(nèi)容。法治不但包括政府的管制，也包括限制和制衡政府的權(quán)力、保護(hù)公民和社會(huì)組織的權(quán)利。全面推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域的依法治國(guó)，離不開弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，構(gòu)建生態(tài)文明法治體系，培育生態(tài)文明法治文化，促進(jìn)全社會(huì)形成學(xué)法遵法守法用法的良好氛圍，從“立法、執(zhí)法、司法、守法”的角度，全面建立和完善生態(tài)文明法治體系，運(yùn)用法治的力量推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。

生態(tài)文明法治建設(shè)的必要性在于：第一，只有法治才能把理念更快地轉(zhuǎn)化為實(shí)踐。生態(tài)文明建設(shè)不僅要牢固樹立合理利用自然資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的理念，更重要的是把理念落實(shí)在行動(dòng)上，而理念與行動(dòng)轉(zhuǎn)化的催化劑就是法治。第二，只有法治才能處理好各種復(fù)雜關(guān)系。生態(tài)文明建設(shè)涉及到社會(huì)發(fā)展的各個(gè)層面，要靠整個(gè)社會(huì)的共同努力。處理好各種復(fù)雜的關(guān)系，必須依靠法治。第三，只有法治才能約束個(gè)體和集體的行為。個(gè)體和集體行為不僅對(duì)其他個(gè)體和集體形成影響，同時(shí)對(duì)社會(huì)、自然也產(chǎn)生影響，因此必須把個(gè)體和集體行為約束在制度范圍內(nèi)。

盡管我國(guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源保護(hù)與合理利用、國(guó)土空間開發(fā)等方面已經(jīng)制訂和實(shí)施了一系列法律法規(guī)，在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，但距離一個(gè)完善的生態(tài)文明法治體系還有很長(zhǎng)的路要走。法律法規(guī)體系不完整，存在空白和盲區(qū)，一些監(jiān)管領(lǐng)域缺少法律規(guī)范，處于無(wú)人監(jiān)管或無(wú)“法”監(jiān)管的狀態(tài)。法律出臺(tái)的時(shí)效性不強(qiáng)，很難根據(jù)實(shí)際情況的變化，及時(shí)補(bǔ)充、完善原有的法律空缺。公眾參與立法難以落實(shí)，在一定程度上只有形式和口頭上的公眾參與。執(zhí)法機(jī)構(gòu)、人員執(zhí)法能力薄弱，執(zhí)法部門職能劃分模糊，橫向的地區(qū)之間與縱向的上下級(jí)之間職能銜接不暢，執(zhí)法效果大打折扣。個(gè)別地方執(zhí)法部門在執(zhí)法遇到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題時(shí)，常常出現(xiàn)“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)”的現(xiàn)象。甚至少部分地區(qū)執(zhí)法部門與企業(yè)相勾結(jié)，謀求自身利益，形成了地方保護(hù)主義，嚴(yán)重阻礙了生態(tài)文明建設(shè)工作的開展。

改革開放以來(lái)，我國(guó)始終堅(jiān)持一手抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，一手抓法治建設(shè)，成功地走出了一條建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的法治新路。在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的同時(shí)，生態(tài)文明法治建設(shè)也取得較大進(jìn)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到了有力的保障作用。這些成就說(shuō)明，我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明法治體系與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是相適應(yīng)的，是有良好基礎(chǔ)的。

為構(gòu)建立法、執(zhí)法、司法、守法四位一體的生態(tài)文明法治體系，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面加以推進(jìn)。

在立法思路上，需要從傳統(tǒng)的單項(xiàng)資源、生態(tài)要素的保護(hù)和單項(xiàng)常規(guī)污染物的防治，轉(zhuǎn)向資源和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體保護(hù)和修復(fù)，轉(zhuǎn)向污染物全面防治和區(qū)域流域綜合環(huán)境治理，轉(zhuǎn)向國(guó)家資源與生態(tài)環(huán)境安全的系統(tǒng)保護(hù)。

一、推動(dòng)形成生態(tài)文明法治觀念

現(xiàn)代生態(tài)文明法治觀念的形成與否，是判斷一個(gè)國(guó)家、民族文明發(fā)展水平的重要標(biāo)志，是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是社會(huì)整體現(xiàn)代化的一個(gè)組成部分。憲法第五條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。為構(gòu)建立法、執(zhí)法、司法、守法四位一體的生態(tài)文明法治體系，必須要讓法治成為一種思維方式，使其引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)的全過(guò)程，貫穿生態(tài)文明建設(shè)的始終。要讓政府官員、企業(yè)家、公眾都逐步認(rèn)識(shí)到遵循現(xiàn)代生態(tài)文明法治觀念的重要性，樹立起法律至上、權(quán)利平等、權(quán)力制約的理念，從而身體力行地參與到相關(guān)實(shí)踐當(dāng)中。

生態(tài)文明法治觀念包含了意識(shí)形態(tài)和思維方式的重大變革，在現(xiàn)代生態(tài)法治觀念中，要統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展，追求社會(huì)整體的可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展要走低消耗、高效益的路子，要重視社會(huì)效益和生態(tài)效益。要在保護(hù)中依法開發(fā)，在開發(fā)中依法保護(hù)。要堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持人與自然的和諧相處，通過(guò)依法保護(hù)和開發(fā)利用自然環(huán)境，促進(jìn)人自身的發(fā)展。

為此，在立法思路上，需要從有效保護(hù)公眾身體健康、維護(hù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和國(guó)家資源與生態(tài)環(huán)境安全的總體要求出發(fā)，從自然資源和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性和相關(guān)性出發(fā)，從傳統(tǒng)的單項(xiàng)資源、生態(tài)要素的保護(hù)和單項(xiàng)常規(guī)污染物的防治，轉(zhuǎn)向資源和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體保護(hù)和修復(fù)，轉(zhuǎn)向污染物全面防治和區(qū)域、流域綜合環(huán)境治理，轉(zhuǎn)向國(guó)家資源與生態(tài)環(huán)境安全的系統(tǒng)保護(hù)。

二、完善生態(tài)文明法律體系

生態(tài)文明法律體系是有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。作為“五位一體”總體布局的基礎(chǔ)，生態(tài)文明法律體系建設(shè)是其他四個(gè)建設(shè)的重要前提，任何經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)活動(dòng)都必須全面考慮其對(duì)資源環(huán)境的影響。

從生態(tài)文明建設(shè)的特點(diǎn)來(lái)看，盡管應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)完善的生態(tài)文明法律體系，但不必構(gòu)建一個(gè)以生態(tài)文明促進(jìn)法之類的統(tǒng)領(lǐng)性上位法以及多部下位法形成的生態(tài)文明法律系統(tǒng)。與生態(tài)文明相關(guān)的各個(gè)領(lǐng)域，如污染防治、生態(tài)保護(hù)、自然資源保護(hù)與合理利用、國(guó)土空間保護(hù)與開發(fā)利用、能源與氣候變化等，都有自身的獨(dú)特性，盡管相關(guān)的法律之間需要相互協(xié)調(diào)，但可以在現(xiàn)行法律基礎(chǔ)上，重新研究和論證生態(tài)文明法律體系框架，全面審視、評(píng)估現(xiàn)行生態(tài)文明相關(guān)的法律，消除現(xiàn)行各單行法之間存在的重疊、矛盾和沖突。對(duì)于空白的方面，要進(jìn)行補(bǔ)充制訂。同時(shí)，要及時(shí)清理與現(xiàn)代生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)的相關(guān)法規(guī)和政策。逐步形成由各領(lǐng)域的基本法或者政策框架法、單項(xiàng)實(shí)體法和程序法等構(gòu)成的完整法律框架，并在條件具備的情況下，逐步研究探索分別編撰資源和生態(tài)環(huán)境方面的法典。

生態(tài)文明法律體系包括污染防治、生態(tài)保護(hù)、自然資源保護(hù)與合理利用、國(guó)土空間保護(hù)與開發(fā)利用、能源與氣候變化，以及其他相關(guān)法律等部分。在相關(guān)法律之下，還有部門和地方法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等，共同構(gòu)成完整的生態(tài)文明法律體系。

為全面解決我國(guó)在生態(tài)文明建設(shè)中存在的一系列問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)文明建設(shè)寫入憲法。把生態(tài)文明建設(shè)作為基本國(guó)策在憲法中予以確認(rèn)，并把環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)原則和主要任務(wù)在憲法中作出規(guī)定，這可為國(guó)家和社會(huì)的生態(tài)文明建設(shè)活動(dòng)奠定憲法基礎(chǔ)，賦予其最高的法律效力及立法依據(jù)。此外，應(yīng)當(dāng)在民法通則、物權(quán)法、農(nóng)村土地承包法、擔(dān)保法、侵權(quán)責(zé)任法等法律中，根據(jù)完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等的要求，修改相關(guān)法律。在刑法及相關(guān)司法解釋中，根據(jù)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害刑事責(zé)任追究的要求，深入研究和論證修改刑法、修改完善相關(guān)的司法解釋。在環(huán)境保護(hù)稅法以及財(cái)政、稅收和價(jià)格管理相關(guān)法律中，建立和完善資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度的要求，研究和論證修改財(cái)政、稅收和價(jià)格管理方面的相關(guān)法律。根據(jù)建立國(guó)土空間規(guī)劃和實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃等方面的要求，研究和論證制定國(guó)土規(guī)劃法以及修改城鄉(xiāng)規(guī)劃法等。此外，要修改完善各項(xiàng)訴訟法律，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究、加強(qiáng)公眾監(jiān)督等要求。

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就具體的生態(tài)文明相關(guān)法律而言，目前要盡快修改完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、土地管理法、節(jié)約能源法、礦產(chǎn)資源法、森林法、草原法、野生動(dòng)物保護(hù)法等，制訂應(yīng)對(duì)氣候變化法、土壤污染防治法、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理法、化學(xué)品管理法、國(guó)家公園法、流域綜合管理法、環(huán)境損害賠償法等法律，并加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，構(gòu)建完整高效的生態(tài)文明法律體系。

在立法和修法過(guò)程中，要注意重心要向“預(yù)防和保護(hù)優(yōu)先”傾斜。黨的十八屆四中全會(huì)指出，完善國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)方面的法律制度，制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)。低能耗、低物耗的集約型生產(chǎn)方式是一種能預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的生產(chǎn)方式，它要求一切發(fā)展活動(dòng)都應(yīng)事先考慮后果。因此，應(yīng)著重建立健全清潔生產(chǎn)、源頭削減等一系列預(yù)防制度。

在立法和修法過(guò)程中，要特別注意程序性條款的強(qiáng)化。生態(tài)文明領(lǐng)域許多法律的可操作性不強(qiáng)，其中一個(gè)比較重要的原因是法律中實(shí)體性條款多，程序性條款少，應(yīng)當(dāng)在新的立法和修法過(guò)程中逐步解決這個(gè)問(wèn)題。

在立法和修法過(guò)程中，要注意強(qiáng)化各級(jí)人大的立法能力，研究改進(jìn)現(xiàn)有的立法程序，減少部門干預(yù)，提高立法效率和立法質(zhì)量。

三、加大生態(tài)文明行政執(zhí)法和司法保護(hù)力度

法律的生命力在于實(shí)施，要建立獨(dú)立的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，制定環(huán)境督查條例、設(shè)立獨(dú)立執(zhí)法和監(jiān)管的垂直管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)督各環(huán)保部門。

環(huán)境執(zhí)法應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)依法行政意識(shí)。隨著公民權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，若行政決定沒(méi)有法律依據(jù)、不依照法律程序，可能被認(rèn)為不公平甚至存在尋租可能，環(huán)保等相關(guān)部門可能因此成為被告，因此要強(qiáng)化依法行政。新環(huán)保法對(duì)污染違法者采用嚴(yán)厲的行政處罰手段，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為采取行政拘留等手段，對(duì)有弄虛作假行為的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以及環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，規(guī)定承擔(dān)連帶責(zé)任，有助于倒逼企業(yè)采取有效環(huán)保措施。

健全行政執(zhí)法和刑事司法的銜接機(jī)制。司法要支持、加強(qiáng)、補(bǔ)充行政執(zhí)法，并在某些方面發(fā)揮制約監(jiān)督作用，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無(wú)縫對(duì)接。行政與刑事責(zé)任融合是環(huán)境執(zhí)法發(fā)展的方向，將目前環(huán)境行政責(zé)任上升為刑事責(zé)任，環(huán)境執(zhí)法部門需要檢察院、法院的密切配合。執(zhí)法和司法認(rèn)定上要進(jìn)行科學(xué)界定。執(zhí)法是末端環(huán)節(jié)，雖然十分重要，但不能僅依靠這個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)解決全部問(wèn)題，否則會(huì)本末倒置，治標(biāo)不治本，還有可能會(huì)激化矛盾。

落實(shí)環(huán)保公益訴訟制度。黨的十八屆四中全會(huì)指出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)造成環(huán)境污染的行為，應(yīng)該督促其糾正或提起公益訴訟。進(jìn)一步落實(shí)新修訂的環(huán)保法，依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

四、強(qiáng)化生態(tài)文明領(lǐng)域的嚴(yán)格守法和公眾參與

守法是法治建設(shè)的重要組成部分，要通過(guò)法律體系構(gòu)建和嚴(yán)格執(zhí)法推動(dòng)和倒逼嚴(yán)格守法。一些企業(yè)將環(huán)保部門的定期檢查作為例行公事，檢查時(shí)做好表面工作應(yīng)付檢查，平日里為節(jié)約成本，肆意偷排。許多個(gè)人也由于一些不良習(xí)慣，隨地吐痰、亂丟垃圾，給環(huán)境保護(hù)帶來(lái)了不小的負(fù)擔(dān)。全社會(huì)守法是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基礎(chǔ)，個(gè)體的行為與生態(tài)文明建設(shè)有著緊密的聯(lián)系。應(yīng)加大環(huán)保宣傳力度，牢固樹立有權(quán)利就有責(zé)任、有權(quán)利就有義務(wù)的觀念。明確環(huán)境保護(hù)的重要意義，使企業(yè)和個(gè)人在生產(chǎn)和生活過(guò)程中自我約束，積極推進(jìn)環(huán)保工作。

構(gòu)建公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的法律制度,對(duì)于推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。公眾參與是指公眾依照相關(guān)的法律法規(guī)以及規(guī)章制度,平等的享有參與和自己利益相關(guān)的一切法律活動(dòng),參與的主體主要包括公民、政府以及團(tuán)體組織。參與的范圍包括生態(tài)文明的立法、決策、監(jiān)督、救濟(jì)等幾個(gè)階段實(shí)施的法律活動(dòng)等。當(dāng)前我國(guó)的公眾參與存在著諸多問(wèn)題，比如參與意識(shí)不強(qiáng)、參與渠道少、公眾參與的法律制度不完善、公眾參與激勵(lì)條款不足等等。因此,需要明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán),拓展公眾參與的范圍,完善環(huán)境公益訴訟制度，特別是要加大環(huán)境信息公開的力度,通過(guò)信息公開為完善我國(guó)公眾依法參與生態(tài)文明建設(shè)提供幫助。