□ 國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長 李佐軍

為生態(tài)文明建設(shè)指明了方向和路徑

□ 國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長 李佐軍

習(xí)近平總書記在十九大報告（以下簡稱報告）中對生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了濃墨重彩的論述，指明了未來三十年我國生態(tài)文明建設(shè)的方向和路徑。

一、生態(tài)文明建設(shè)被提到“千年大計”的新高度

報告指出，“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”。我們以前說教育是百年大計，上升到千年大計的目前除了雄安新區(qū)外，就是生態(tài)文明建設(shè)了。

我的理解，千年大計可以用三個字“高”“重”“遠(yuǎn)”來概括。所謂高是指層級高，屬于國家頂層戰(zhàn)略或頂級戰(zhàn)略；所謂重是指重要，屬于國家重大戰(zhàn)略；所謂遠(yuǎn)是指長遠(yuǎn)，是指國家可持續(xù)上千年的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略。

為何要定為千年大計？

原因之一是，雖然近年來我國在生態(tài)文明建設(shè)上取得了明顯的成效：不僅國內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況得到改善，而且我國已成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者。同時，十九大報告在分析我國目前存在的困難和問題也指出“生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)”。三十多年的經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，帶來了很大的資源環(huán)境壓力，緩解這一壓力非短期之功，需要進(jìn)行持續(xù)不斷的努力。

原因之二是，資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境改善無止境，只要人類生產(chǎn)生活繼續(xù)進(jìn)行，就會大量消耗資源能源，就會影響生態(tài)環(huán)境，即便是按照十九大報告設(shè)定的到2035年“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實現(xiàn)”，今后仍然需要繼續(xù)進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)，因為還要追求更美好的生態(tài)環(huán)境，故為千年大計。

二、將生態(tài)文明建設(shè)納入重大民生之中

報告提出，“我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。

“優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品”這個很有新意的概念開始進(jìn)入人們的視野。報告對我國社會的主要矛盾進(jìn)行了修改，從原來的“人民日益增長的物質(zhì)文化生活需要和落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。

新表述中的“美好生活需要”包括了人民對優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求，“不充分的發(fā)展”包括了生態(tài)文明建設(shè)的不充分或滯后。習(xí)近平總書記還說過，“環(huán)境就是民生”，因此，從民生角度看，我們不僅要創(chuàng)造更多的物質(zhì)和精神產(chǎn)品，而且要提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，來滿足人民日益增長的對美好生活、特別是對美好生態(tài)環(huán)境的需要。將生態(tài)文明建設(shè)納入重大民生之中，進(jìn)一步提高了生態(tài)文明建設(shè)的地位。

三、將生態(tài)文明建設(shè)納入國家現(xiàn)代化目標(biāo)之中

報告提出了“新三步走”的宏偉目標(biāo)，每一步目標(biāo)都將生態(tài)文明建設(shè)納入了。

報告指出，第一步即“從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會決勝期”，要統(tǒng)籌“五位一體”建設(shè)，其中就包括了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)；要堅定實施七大戰(zhàn)略，其中就包括了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；明確“特別是要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)”，其中污染防治攻堅戰(zhàn)就屬于生態(tài)文明建設(shè)范疇?？梢姡谖磥砣曛?，生態(tài)文明建設(shè)特別是其中的污染防治將是重中之重的工作。

第二步即“從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”。到那時，除了實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等方面的目標(biāo)外，還要實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)方面的目標(biāo)——“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實現(xiàn)”。這是一個非常令人期待的目標(biāo)，也是一個任務(wù)艱巨的目標(biāo)?，F(xiàn)在，很多人都在關(guān)心，目前比較嚴(yán)重的大氣污染、水污染、土壤污染等何時能得到根本好轉(zhuǎn)，報告給予了明確的回答。

第三步即“從2035年到本世紀(jì)中葉，在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”。到那時，除了物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明將全面提升外，同時“生態(tài)文明將全面提升”。報告將原來的“三步走”目標(biāo)到本世紀(jì)中葉建成“現(xiàn)代化國家”修改為“現(xiàn)代化強國”，這就提出了更高的要求。還有一個重要變化是，報告在過去的“富強民主文明和諧”基礎(chǔ)上加上了“美麗”二字，這就將生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)也納入到國家的現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)之中。新的五個詞就與“五位一體”總體布局正好對應(yīng)起來了：富強對應(yīng)著經(jīng)濟(jì)建設(shè)，民主對應(yīng)著政治建設(shè)，文明對應(yīng)著文化建設(shè)，和諧對應(yīng)著社會建設(shè)，美麗對應(yīng)著生態(tài)建設(shè)。

只有將生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)納入國家現(xiàn)代化目標(biāo)，才能督促各方持續(xù)重視生態(tài)文明建設(shè)。

四、從六個方面切實推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

一是觀念引領(lǐng)。報告提出，“生態(tài)文明建設(shè)功在當(dāng)代、利在千秋。我們要牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀”，還從多方面提出了針對生態(tài)文明建設(shè)的價值觀，如：“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”；“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”。報告首次提出了“社會主義生態(tài)文明觀”，這就從價值、理念層面對生態(tài)文明建設(shè)提供了支撐和指引。觀念引導(dǎo)行動，有什么樣的觀念就會有什么樣的行動。若全社會都樹立了良好的生態(tài)文明觀，則會引導(dǎo)各個主體都采取有利于生態(tài)文明建設(shè)的行動，則生態(tài)文明建設(shè)就會順利推進(jìn)。

二是系統(tǒng)推進(jìn)。一方面，報告深化了對生態(tài)系統(tǒng)的認(rèn)識，在新時代中國特色社會主義基本方略部分，提出要“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”。在原來的“山水林田湖”后加了一個“草”字，變成“山水林田湖草”，這就更符合生態(tài)系統(tǒng)的實際了。在生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)中，草發(fā)揮著重要的作用。另一方面，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)需要采取體系行動，構(gòu)建多種體系。報告提到，要“建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系”；“構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系”；“構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系”；“實現(xiàn)生產(chǎn)系統(tǒng)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接”；“優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)”；“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”；“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”等。因為，只有構(gòu)建上述體系，才能系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

三是明確底線。即明確“控制線”和制度規(guī)范，強力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有外部性，需要發(fā)揮政府的作用，需要采取必要的行政手段，需要通過制度規(guī)范來引導(dǎo)各個主體的行為。報告提出，要“完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”；“提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)，強化排污者責(zé)任”。其中，劃定“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”控制線是新提法。為何要劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線？因為隨著我國人口增速的減緩、人口老齡化社會的到來以及人口將越來越多地聚集到大城市群或大超市圈中，相當(dāng)多的城鎮(zhèn)今后會面臨人口聚集不夠的問題，如果城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不受限制，很多城鎮(zhèn)會出于短期利益考慮，盲目擴(kuò)大城鎮(zhèn)開發(fā)規(guī)模，造成土地等資源的浪費和環(huán)境的破壞。

四是采取行動。生態(tài)文明建設(shè)重在行動。關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的大政方針已定，方向已明確，頒布的法律法規(guī)已不少，制定的政策也有很多，現(xiàn)在更需要的是行動，將法律法規(guī)和政策等落到實處，通過全社會的行動，實實在在地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。為此，報告提出，要“實施國家節(jié)水行動”；“開展創(chuàng)建節(jié)約型機關(guān)、綠色家庭、綠色學(xué)校、綠色社區(qū)和綠色出行等行動”；“持續(xù)實施大氣污染防治行動，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”；“加強農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動”；“實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，開展國土綠化行動”等。

五是構(gòu)建體制。報告非常明確地提出，要“加強對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)”。生態(tài)文明建設(shè)是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)有的自然資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管涉及多個部委，機構(gòu)多元、職責(zé)交叉、監(jiān)管重疊，內(nèi)耗較多，合力不夠，效率偏低，因此有必要加快設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，實現(xiàn)“三個統(tǒng)一行使”，為生態(tài)文明建設(shè)提供堅實的組織保障。

廣東省中山市東罟步村

六是完善制度。十八屆五中全會報告就強調(diào)“用制度保護(hù)環(huán)境”，近兩三年來，圍繞生態(tài)文明建設(shè)出臺了80多項相關(guān)制度。制度引導(dǎo)主體行為，主體行為導(dǎo)致各種結(jié)果。只有建立起較完整的生態(tài)文明制度體系，才能引導(dǎo)各個主體都自覺主動地采取有利于生態(tài)文明建設(shè)的行動。為此，報告提出，要“加快建立綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導(dǎo)向”；“健全環(huán)保信用評價、信息強制性披露、嚴(yán)懲重罰等制度”；“完善天然林保護(hù)制度，擴(kuò)大退耕還林還草”；“健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”；“完善生態(tài)環(huán)境管理制度”；“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策”等。