■李凱風(fēng)，朱冠如

我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系的問題與解決對策

■李凱風(fēng)，朱冠如

金融消費(fèi)投訴；金融侵權(quán)；金融消費(fèi)權(quán)益監(jiān)管

2015年11月13日國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》81號文件，這是我國第一次從國家頂層下文實(shí)施對金融消費(fèi)者權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。金融消費(fèi)者權(quán)益遭到侵犯的形式多樣，必須在明確金融消費(fèi)者權(quán)益和充分了解相關(guān)的侵犯行為的情況下才能采取有效的措施，保證金融業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

什么是金融消費(fèi)者與權(quán)益的內(nèi)涵，于春敏（2010）、廖凡（2012）、陽建勛（2014）、崔金珍（2016）分別從不同的角度對金融消費(fèi)者做了界定。從概念與范圍上來說，認(rèn)為消費(fèi)者在金融方面的延伸就是金融消費(fèi)者，因此，對金融消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)的前提就是需要對消費(fèi)者權(quán)利的作為?！敖鹑谙M(fèi)者和投資者利益”這個(gè)概念，由《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》于2006年首次提出。金融消費(fèi)應(yīng)該包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一是金融消費(fèi)者，第二是金融投資者，在權(quán)利的享有上，金融消費(fèi)者不僅擁有消費(fèi)者擁有的所有權(quán)利，還擁有金融服務(wù)、金融產(chǎn)品方面的某些特殊權(quán)利，比如《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》中闡述的（1）知情權(quán)；（2）受尊重權(quán)；（3）受教育權(quán)；（4）公平交易權(quán)；（5）財(cái)產(chǎn)安全權(quán)；（6）信息安全權(quán)；（7）自主選擇權(quán)；（8）依法求償權(quán)。金融消費(fèi)與一般的消費(fèi)存在差異，體現(xiàn)在關(guān)系更加復(fù)雜，消費(fèi)行為更加精細(xì)，更加專業(yè)。對于普通商品而言，買賣行為代表的是使用權(quán)和所有權(quán)的讓渡；對于金融產(chǎn)品而言，買賣行為代表的是股權(quán)債權(quán)與契約關(guān)系，特別是金融衍生類、結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品；此外，金融消費(fèi)受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響大，在金融危機(jī)中金融消費(fèi)者權(quán)益頻繁受到侵害說明了這一點(diǎn)。因此，金融越深化市場越復(fù)雜，越要強(qiáng)化金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。

一、從四個(gè)體系看我國金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)與問題

伴隨著我國金融市場的日漸繁榮和人民生活水平的提高、收入水平的增長，金融消費(fèi)也發(fā)生了新的變化，一些金融機(jī)構(gòu)受到利益的驅(qū)使，開始侵害消費(fèi)者的權(quán)益，例如混淆定期存款與理財(cái)產(chǎn)品的含義，以高額的利息吸引儲(chǔ)戶的注意力卻不告知可能存在的風(fēng)險(xiǎn)；還有，以存款為幌子實(shí)則出售商業(yè)保險(xiǎn)，當(dāng)顧客得知真相要求解除合同時(shí)，銀行方表示在購買保險(xiǎn)時(shí)并未欺騙顧客只是表述的內(nèi)容與顧客存在分歧，雖然顧客進(jìn)行了多方的投訴，但最終只能無奈接受保險(xiǎn)合同。諸如此類的事件常有發(fā)生，侵犯金融消費(fèi)者權(quán)益的事件多，保障消費(fèi)者權(quán)益的立法少，力度小，制度缺乏。

我國的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系雖然取得了一定的進(jìn)展，但是應(yīng)該看到金融權(quán)益糾紛呈現(xiàn)越來越復(fù)雜的局面，甚至有愈演愈烈的趨勢，特別是面臨著去杠桿去泡沫的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的巨大壓力下，近期金融高杠桿擴(kuò)張埋下了未來可能產(chǎn)生償付能力不足的糾紛隱患，另外互聯(lián)網(wǎng)的安全性，諸如第三方支付、P2P、影子銀行等“范金融”的興起和區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的加劇都加大了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的復(fù)雜性、惡化了金融消費(fèi)者保護(hù)生態(tài)。

（一）從四個(gè)體系看我國金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)

1.金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系。從2011年開始，我國相繼成立“一行三會(huì)”，行使本行業(yè)以及跨部門與行業(yè)的相關(guān)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作，“一行三會(huì)”具體指中國人民銀行的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局、中國銀監(jiān)會(huì)的銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局、中國證監(jiān)會(huì)的投資者保護(hù)局、中國保監(jiān)會(huì)的保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局。在金融行業(yè)分業(yè)監(jiān)管的模式下，正式確立了金融權(quán)益保護(hù)機(jī)制——“內(nèi)雙峰”，逐步建立了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)督檢查機(jī)制。2015年11月頒布的《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]81號），在以黨的十八大以及全會(huì)精神為指導(dǎo)思想的前提下，各部門要積極貫徹落實(shí)上級決策部署，將行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管密切聯(lián)系，以誠信公平的和諧市場環(huán)境，規(guī)范金融行業(yè)體系行為，使金融消費(fèi)者的權(quán)益可以得到有效保護(hù)，市場金融風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制，從而推動(dòng)金融行業(yè)的良性發(fā)展。我國不僅出臺(tái)了與金融消費(fèi)者有關(guān)的政策文件，還實(shí)施了行政保護(hù)措施，例如“一行三會(huì)”，其對金融消費(fèi)者的保護(hù)程度不足，雖然國務(wù)院批準(zhǔn)成立“一行三會(huì)”用于維護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，但是由于我國金融行業(yè)實(shí)行的是分業(yè)監(jiān)管運(yùn)行方式，各部門之間無法形成有效的協(xié)調(diào)合作，缺乏金融消費(fèi)者保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，在維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的時(shí)候，可能會(huì)出現(xiàn)規(guī)章制度的沖突以及部門相互推諉扯皮的現(xiàn)象。而且“一行三會(huì)”在實(shí)際性操作過程中常常會(huì)遇到執(zhí)行能力不足、缺乏一個(gè)共同的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)權(quán)益手段與方式單一的情形。

2.金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度法律體系。我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的立法主要體現(xiàn)在2014年修訂后的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第二十八、三十二、三十三和三十四條，《保險(xiǎn)法》、《證券法》、《商業(yè)銀行法》、《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等已有金融相關(guān)法律法規(guī)中涉及金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的條款，以及2013年以后相繼出臺(tái)的（1）《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作管理辦法》；（2）《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》；（3）《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作規(guī)劃綱要》；（4）《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)公眾股股東權(quán)益保護(hù)的若干規(guī)定》等部門規(guī)章制度。

3.消費(fèi)權(quán)益協(xié)會(huì)調(diào)解和行業(yè)協(xié)會(huì)自律的第三方保護(hù)體系。目前，我國金融行業(yè)協(xié)會(huì)在維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)上具備干預(yù)協(xié)調(diào)的積極作用，如銀行業(yè)協(xié)會(huì)制定的《零售業(yè)務(wù)服務(wù)規(guī)范》、《公平對待消費(fèi)者自律公約》、《客戶服務(wù)中心服務(wù)規(guī)范》等近20個(gè)規(guī)范及公約，證券業(yè)協(xié)會(huì)在投資者教育、中小股東權(quán)益保護(hù)方面做了大量工作，保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)在保險(xiǎn)知識(shí)宣傳上力度很大。近幾年各地陸續(xù)成立了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)，開通“12363”（金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)咨詢投訴電話）、“12378”（保險(xiǎn)消費(fèi)者投訴維權(quán)熱線）等熱線電話，吸引各類新型金融機(jī)構(gòu)成為會(huì)員，為跨市場、跨行業(yè)的金融服務(wù)產(chǎn)品提供“一站式”的維權(quán)平臺(tái)。

4.金融信息披露和金融消費(fèi)者教育體系。金融信息及時(shí)準(zhǔn)確的披露有助于金融消費(fèi)者的知情權(quán)、自主選擇權(quán)和信息安全權(quán)的實(shí)現(xiàn)，避免金融合約的霸王條款和晦澀難懂的欺騙做法，近幾年來，金融行業(yè)在信息披露和霸王條款的治理上下了工夫。對金融消費(fèi)者進(jìn)行金融知識(shí)教育，普及金融相關(guān)知識(shí)，有助于金融消費(fèi)者提高對金融產(chǎn)品和服務(wù)的辨別能力、理性選擇，提高對自我的認(rèn)知與保護(hù)力。最近幾年，各級機(jī)構(gòu)與組織更是積極參與到金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)教育普及工作中來，比如金融機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管部門、各級政府機(jī)構(gòu)和非營利性的組織等。每年9月，中國人民銀行都會(huì)定期開展“金融知識(shí)普及月”活動(dòng)，旨在提高金融消費(fèi)者的金融素養(yǎng)，理性消費(fèi)，不盲從，將風(fēng)險(xiǎn)和收益緊密聯(lián)系，做出合理投資選擇。保監(jiān)會(huì)“3·15”保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)周系列活動(dòng)，證監(jiān)會(huì)私募基金投資者權(quán)益保護(hù)教育專項(xiàng)活動(dòng)等，有效提高了金融消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)。

（二）問題分析

我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系存在著三個(gè)方面的主要問題：

1.金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善。目前“一行三會(huì)”分別設(shè)立的保護(hù)機(jī)構(gòu)不僅面臨著金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢和金融創(chuàng)新不斷推進(jìn)的壓力，而且在分業(yè)監(jiān)管模式下的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)也面臨著協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢的問題。如金融機(jī)構(gòu)類型的多樣化、金融業(yè)務(wù)產(chǎn)品的跨市場跨行業(yè)化導(dǎo)致了較多的重復(fù)監(jiān)管、無人監(jiān)管、無從監(jiān)管的尷尬局面，受制于監(jiān)管規(guī)模、監(jiān)管人員、監(jiān)管能力的限制，各個(gè)保護(hù)機(jī)構(gòu)之間缺乏相互支持配合、共享信息資源、協(xié)調(diào)溝通和互相學(xué)習(xí)的機(jī)制、意識(shí)與主動(dòng)性。當(dāng)下，互聯(lián)網(wǎng)的快速普及，也催生了互聯(lián)網(wǎng)金融的進(jìn)一步發(fā)展。到2016年6月為止，我國的網(wǎng)民規(guī)模達(dá)已經(jīng)達(dá)到了7.1億，互聯(lián)網(wǎng)的普及率更是超過了全球的平均水平，達(dá)到50%以上?；ヂ?lián)網(wǎng)金融作為互聯(lián)網(wǎng)的一種衍生產(chǎn)品，在“互聯(lián)網(wǎng)+”的大背景下，其發(fā)展速度與影響力程度都不容小覷。但是，在互聯(lián)網(wǎng)金融蓬勃發(fā)展的同時(shí)，侵害消費(fèi)者權(quán)益的事件屢屢發(fā)生，P2P平臺(tái)的安全性與監(jiān)管性的缺失，導(dǎo)致百萬投資人超千億的資金受騙，尤其是數(shù)額巨大的大案件，涉案金額更是超過了3000億。在互聯(lián)網(wǎng)金融的視野下，被侵權(quán)者找不到侵權(quán)者從而陷入維權(quán)困境的問題亟待解決。

2.金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系急需健全。金融消費(fèi)者是消費(fèi)者在金融方面的延伸，最新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》把金融消費(fèi)者納入了法律保護(hù)對象，但是并沒有明確金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)及其范圍、職責(zé)和協(xié)調(diào)機(jī)制，沒有對金融消費(fèi)紛爭解決途徑做出具體規(guī)定，條款較為原則抽象，實(shí)踐性不強(qiáng)?，F(xiàn)行金融法律法規(guī)缺乏有關(guān)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的專門的法律規(guī)范，更多針對金融機(jī)構(gòu)權(quán)益，對金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)缺乏明確規(guī)定，也不具有可操作性。其他部門處理金融消費(fèi)糾紛的規(guī)章制度都是部門規(guī)章以下的規(guī)范性文件，法律效力低，各管一塊，無法面對金融消費(fèi)領(lǐng)域出現(xiàn)的大量新問題，這樣的保護(hù)體系是非系統(tǒng)性的。現(xiàn)有金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)還面臨著缺乏法律支撐行使權(quán)力問題。

3.第三方金融糾紛解決機(jī)制尚不完善。消費(fèi)糾紛解決途徑主要有投訴、調(diào)解、仲裁和訴訟。由于金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的缺失和全面監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺位，法院訴訟成為金融消費(fèi)者單一的維權(quán)途徑，但訴訟成本較高、時(shí)間較長、舉證困難、執(zhí)行困難、專業(yè)知識(shí)缺失等不可克服缺點(diǎn)。由于缺乏第三方非訴金融糾紛解決機(jī)制，在金融投訴方面面臨著金融機(jī)構(gòu)的拖延問題，調(diào)解方面由于大多數(shù)調(diào)解員的專業(yè)金融知識(shí)有限導(dǎo)致調(diào)解很難奏效，仲裁也面臨著同樣的問題。此外，在金融信息披露、金融合約霸王條款設(shè)置、金融知識(shí)宣傳教育等方面也存在著較多需要改進(jìn)完善之處。

二、我國金融消費(fèi)投訴與發(fā)達(dá)國家投訴及關(guān)涉業(yè)態(tài)的比較

與西方發(fā)達(dá)國家相比，中國金融市場發(fā)展相對落后，主因在于：一是配套的制度法律體系不健全，造成執(zhí)法依據(jù)模糊、法律保護(hù)空白；二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)有限，監(jiān)管保護(hù)不足，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管疏漏；三是金融消費(fèi)者的金融素養(yǎng)不高，自我保護(hù)意識(shí)淡?。患m紛解決補(bǔ)償機(jī)制不健全等。

（一）我國金融消費(fèi)投訴的基本情況

我國金融消費(fèi)者維護(hù)自身權(quán)益的途徑有多種，例如向中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)投訴，撥打金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)咨詢投訴電話（12363）、保險(xiǎn)消費(fèi)者投訴維權(quán)熱線（12378）。從2006年到2011年，中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)每年受理的金融投訴數(shù)量和金融投訴數(shù)量占投訴總量的比重一直居高不下，2013年以后，金融投訴總量及占全部投訴的比例都有了明顯的下降。美國金融危機(jī)爆發(fā)后金融投訴數(shù)量呈爆發(fā)式上漲，而2011年到2015年呈下降趨勢，整體下降了0.26個(gè)點(diǎn)。

表1 2006～2015年中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)受理金融投訴情況一覽表

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)相關(guān)數(shù)據(jù)整理。

“12363”金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)咨詢投訴電話實(shí)現(xiàn)了由國內(nèi)各省市小范圍試點(diǎn)到逐步全方位覆蓋，根據(jù)中國人民銀行2014年上半年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，系統(tǒng)所受理的金融消費(fèi)者投訴數(shù)目為5818件，投訴辦結(jié)率超過90%。伴隨金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)咨詢投訴的普及，越來越多的金融消費(fèi)者通過這種方式維權(quán)，從而促進(jìn)我國金融市場的進(jìn)一步完善。

表2 2012～2014年中國保險(xiǎn)消費(fèi)者有效投訴情況一覽表

西方發(fā)達(dá)國家在金融消費(fèi)投訴方面的體系建設(shè)時(shí)間較早，體系的完整性以及可操作性都有明顯的優(yōu)勢。2011年7月底至12月，美國消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）總計(jì)收到投訴13210件，其中抵押貸款投訴為2326件，信用卡投訴為9307件。在投訴的方式上，通過CFPB的網(wǎng)站直接投訴維護(hù)自身權(quán)益的比例達(dá)到44%，通過打電話的方式投訴維權(quán)的比例為14.7%，通過其他機(jī)構(gòu)整合投訴再集中反映到CFPB的比例為34.9%，剩下不到10%是通過信件等方式進(jìn)行投訴的。美國通過互聯(lián)網(wǎng)方式直接進(jìn)行投訴的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中國，在中國打電話進(jìn)行投訴維護(hù)自身權(quán)益依舊為主要形式，這也說明在互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展的今天，我國金融消費(fèi)者投訴的方式仍有提升的空間，傳統(tǒng)投訴方式占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過西方發(fā)達(dá)國家，今后我國要逐漸加強(qiáng)金融投訴網(wǎng)站建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)投訴方式向新型投訴方式的轉(zhuǎn)變。

（二）我國金融消費(fèi)權(quán)益侵害的主要表現(xiàn)與發(fā)達(dá)國家金融市場業(yè)態(tài)的比較

根據(jù)中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，在2013年中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)所受理的金融投訴案件中，價(jià)格問題占比6.6%、虛假品質(zhì)問題占比6.7%、質(zhì)量問題占比17.5%、營銷合同問題占比30.3%。其中，銀行卡服務(wù)投訴占比最大，超過了60%，突出體現(xiàn)在反映資金進(jìn)出的短信通知年費(fèi)、信用卡使用年費(fèi)和未經(jīng)消費(fèi)者同意就將賬戶資金用于沖賬等方面。

在銀行理財(cái)產(chǎn)品、結(jié)構(gòu)型金融產(chǎn)品、信用卡消費(fèi)、保險(xiǎn)銷售、證券內(nèi)幕交易等方面主要存在侵害金融消費(fèi)者的知情權(quán)問題；在金融合同的簽約方面主要是侵害消費(fèi)者的自主選擇權(quán)和公平交易權(quán)的問題；金融消費(fèi)行為受損時(shí)主要存在依法受償權(quán)和受尊重權(quán)受到侵害；在金融消費(fèi)者信息披露上主要是受教育權(quán)和信息安全權(quán)受到侵害。

內(nèi)幕交易行為、虛假陳述問題、操縱市場現(xiàn)象等自證券市場建立之日起就一直存在，嚴(yán)重?fù)p害了證券市場的公平和公正及廣大投資者合法權(quán)益。銀行業(yè)在我國金融體系中占有絕對優(yōu)勢，根據(jù)對相關(guān)典型案例分析得出金融消費(fèi)者在獲取銀行服務(wù)過程中權(quán)益受損現(xiàn)象主要包括：（1）強(qiáng)制開卡；（2）捆綁銷售；（3）虛假宣傳；（4）不合理收費(fèi)；（5）隱瞞相關(guān)政策；（6）未告知相關(guān)服務(wù)信息等。銀行存單變保單變基金、員工私售理財(cái)產(chǎn)品等侵權(quán)行為已經(jīng)屢見不鮮，對銀行業(yè)的聲譽(yù)和公信度造成不良影響，在缺乏完善保障機(jī)制的背景下，要重拾消費(fèi)者對于銀行業(yè)的信心并非易事。

另外，互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展使得利用網(wǎng)絡(luò)等新型信息工具進(jìn)行詐騙或從事其他非法活動(dòng)更有誘惑力，因此出現(xiàn)了大量侵害消費(fèi)者權(quán)益的情形。2015年底爆發(fā)的金融超級大案件，例如e租寶、泛亞等，全年涉案金額超過3000億元人民幣，金融的特殊性使得維護(hù)自身合法權(quán)益變得更加困難。

我國在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)建設(shè)方面仍存在很多問題，而西方發(fā)達(dá)國家由于發(fā)展較早，因此積累了較為豐富且成熟的經(jīng)驗(yàn)。美國頒布的《消費(fèi)者信用保護(hù)法案》（1968年）是第一部專門保護(hù)金融消費(fèi)者的聯(lián)邦法律，此后又頒布的《加恩-圣杰曼存款機(jī)構(gòu)法》（1982年）則取消了金融管制，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)之間競爭關(guān)系的產(chǎn)生，從而促進(jìn)了銀行業(yè)務(wù)的完善，拓展了銀行業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債范圍，提高了銀行業(yè)的經(jīng)營能力，穩(wěn)定了金融市場，維護(hù)了金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。1991年出現(xiàn)的銀行業(yè)危機(jī)使得美國頒布了《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》，旨在優(yōu)化存款保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步保障銀行存款的安全。2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)促使美國于2010年頒布了《信用卡改革法》，該法案的目的是維護(hù)金融消費(fèi)者特別是信用卡持有者的合法權(quán)益，具體內(nèi)容是拒絕濫用信用卡的行為發(fā)生，拒絕用欺詐性的手段完成金融產(chǎn)品交易等。同時(shí)，美聯(lián)儲(chǔ)也通過多種手段加強(qiáng)金融監(jiān)管，提高對衍生金融產(chǎn)品的管控，擴(kuò)大監(jiān)管范圍，將保險(xiǎn)、對沖等業(yè)務(wù)收管齊下。從金融消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)角度來說，金融消費(fèi)者教育工作的重要性不容忽視。英國出臺(tái)的《2000年金融法》，就從法律上規(guī)定了當(dāng)局需要對英國公眾進(jìn)行相關(guān)金融知識(shí)的普及，比如需要提高公眾的理財(cái)能力，了解相關(guān)金融知識(shí)，使金融消費(fèi)者對自身資金和投資項(xiàng)目有具體的認(rèn)知，從而降低金融損失發(fā)生的可能性。為了金融消費(fèi)者教育工作的進(jìn)一步開展，2003年英國公布了有關(guān)金融消費(fèi)者教育工作的戰(zhàn)略目標(biāo)與重點(diǎn)項(xiàng)目，并計(jì)劃在5年內(nèi)使受教育者達(dá)到1000萬。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)教育目標(biāo)，英國撥款1150萬英鎊作為預(yù)算，此后逐年遞增。新加坡加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，為保證出現(xiàn)金融糾紛時(shí)，金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)能處于平等對話狀態(tài)，于2005年設(shè)立金融消費(fèi)者部門——金融業(yè)爭議調(diào)解中心，“一站式”便捷服務(wù)調(diào)解糾紛，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。日本金融廳早在2000年就開展了創(chuàng)設(shè)金融ADR制度的討論，2002年金融行業(yè)各個(gè)機(jī)構(gòu)便按照相關(guān)制度開展自主糾紛處理金融侵權(quán)，為保障金融廳認(rèn)定糾紛解決機(jī)構(gòu)之后可以以公平公開中立的角度解決糾紛，需要法務(wù)省與金融廳共同對此進(jìn)行監(jiān)督審查。

三、完善我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系的思路與舉措

至今我國還沒有一套完善的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系，基于我國處于金融分業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)經(jīng)營混業(yè)監(jiān)管過渡的特殊歷史時(shí)期，借鑒發(fā)達(dá)國家金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)制比較成熟的做法，首先需要確定金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作模式的選擇，分階段實(shí)施金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制的完善工作。

（一）我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制模式選擇

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)構(gòu)成了金融監(jiān)管改革的三大核心。美國、英國、加拿大、日本等國都已經(jīng)設(shè)立了專門的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，擁有較為完善的金融消費(fèi)者法律保護(hù)體系和健全的金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制。大多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)模式無外乎兩種做法：其一是通過修改《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》來完成，使之更適合金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系納入已有的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系中，增加可操作性；其二是通過制訂單獨(dú)的法律法規(guī)來完成。結(jié)合我國金融業(yè)發(fā)展的巨大體量，制定單獨(dú)統(tǒng)一的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系應(yīng)該是最佳選擇。考慮到我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史要求，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系的實(shí)現(xiàn)必然要做到現(xiàn)階段目標(biāo)和長期目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，順應(yīng)金融業(yè)混業(yè)監(jiān)管的形勢要求。

（二）我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制完善的具體舉措

1.一行三會(huì)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌設(shè)立專門的金融消費(fèi)者權(quán)益監(jiān)管機(jī)構(gòu)。發(fā)達(dá)國家的通行做法是建立一個(gè)獨(dú)立統(tǒng)一的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，如美國的消費(fèi)者金融保護(hù)署（CFPB）和金融服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)（FSOC），英國的金融行為局（FCA）、審慎監(jiān)管局（PRA）和金融申訴專員服務(wù)公司（FOS），加拿大的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)署（FCAC）等。從我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)來看，短期目標(biāo)可以由人民銀行牽頭成立建立目前“一行三會(huì)”保護(hù)機(jī)構(gòu)間的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，做到信息共享和跨領(lǐng)域合作，建立聯(lián)席會(huì)議制度。長期目標(biāo)是在混業(yè)經(jīng)營模式下設(shè)立統(tǒng)一的、獨(dú)立的、專司金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的機(jī)構(gòu)，賦予其制定金融消費(fèi)者保護(hù)條例、執(zhí)行保護(hù)職能的行政權(quán)利。

2.進(jìn)一步完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系。發(fā)達(dá)國家維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的另一個(gè)通行做法是單獨(dú)立法，像《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》（美國）、《消費(fèi)者投訴處理辦法》和《2012年金融服務(wù)法案》（英國）、《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)署法》和《個(gè)人信息保護(hù)和電子文件法》（加拿大）等。從我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法來看，短期目標(biāo)一是出臺(tái)制定《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》關(guān)于“金融消費(fèi)者”的具體解釋意見，對程序性問題和基本制度問題予以解決，特別是針對金融消費(fèi)者八種權(quán)益的具體解釋意見，同時(shí)制定金融糾紛重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)產(chǎn)品的解釋意見。長期目標(biāo)是制定《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，就金融信息的披露與糾紛的范圍、金融消費(fèi)者權(quán)益的種類、金融消費(fèi)者的個(gè)人信息安全、解決機(jī)制途徑、相關(guān)法律責(zé)任等做出權(quán)威性的規(guī)定。對已經(jīng)存在的法律法規(guī)增加金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，明確金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)及其范圍、職責(zé)和協(xié)調(diào)機(jī)制，細(xì)化條款內(nèi)容，增強(qiáng)條款與條款之間的邏輯性，強(qiáng)化內(nèi)容的實(shí)踐性原則，提高法律法規(guī)的可操作性與法律效力。隨著金融的不斷發(fā)展，金融產(chǎn)品也在不斷創(chuàng)新，市場上有越來越多的金融衍生產(chǎn)品出現(xiàn)，因此對于使用頻率相對較高的重點(diǎn)金融產(chǎn)品，比如銀行貸記卡、短期及長期理財(cái)產(chǎn)品等可以有針對性的具體法規(guī)細(xì)則切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。特別是在互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展的今天，新型金融產(chǎn)品創(chuàng)新更是需要對現(xiàn)有法律法規(guī)的內(nèi)容條款進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)充，以及出臺(tái)具體的有針對性的專門法律法規(guī)，從而以完善的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融與時(shí)代的融合發(fā)展。

3.逐步完善金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制。發(fā)達(dá)國家在以上立法中均明確了金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制和途徑。我國短期目標(biāo)是要完善金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部糾紛處理機(jī)制，包括人民銀行、各金融行業(yè)協(xié)會(huì)的糾紛處理機(jī)制，人民銀行有必要出臺(tái)措施督促金融機(jī)構(gòu)提高投訴反應(yīng)速度、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量、擔(dān)負(fù)起受理處理金融消費(fèi)糾紛的主要責(zé)任、規(guī)定相關(guān)投訴反饋時(shí)間、弱化消費(fèi)者舉證責(zé)任等。由分散型向集中型轉(zhuǎn)變是當(dāng)代金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的發(fā)展趨勢，長期目標(biāo)是建立專門同意的民間第三方非訴金融糾紛處理機(jī)制，建立程序規(guī)范效率高的金融消費(fèi)糾紛投訴調(diào)解仲裁機(jī)制，搭建處理效率高、公平公開公正、專業(yè)化程度高的統(tǒng)一的金融消費(fèi)者投訴中心來處理數(shù)量日漸增加的金融消費(fèi)者消費(fèi)糾紛。要充分發(fā)揮金融消費(fèi)者投訴中心的功能，為金融消費(fèi)者維護(hù)自身權(quán)益提供一個(gè)透明公平公開的場所，處理中心還需要建立明晰的程序規(guī)范指導(dǎo)辦事流程，以其公信力為金融消費(fèi)者調(diào)節(jié)糾紛、處理訴訟與仲裁。此外，糾紛處理中心還要在處理金融消費(fèi)者糾紛的同時(shí)向金融消費(fèi)者普及金融安全知識(shí)，增強(qiáng)金融消費(fèi)者的金融風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，在辦理與金融相關(guān)的業(yè)務(wù)時(shí)，關(guān)注金融安全，理想消費(fèi)。在立法層面明確第三方金融消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)制的法定性，設(shè)立金融糾紛調(diào)解中心?；ヂ?lián)網(wǎng)金融和以往的傳統(tǒng)金融相比，實(shí)現(xiàn)了消費(fèi)對象從精英化向大眾化的轉(zhuǎn)變，這也使得金融消費(fèi)者的范圍更加廣闊，越來越多的小額資金糾紛出現(xiàn)，金融消費(fèi)者的權(quán)益也更容易被侵害。同時(shí)考慮到互聯(lián)網(wǎng)金融的復(fù)雜性，在互聯(lián)網(wǎng)金融交易中，交易所簽約的合同都是具有統(tǒng)一格式的標(biāo)準(zhǔn)化電子合同，所處理的糾紛類型與其他交易類型相比也具有典型性，建立互聯(lián)網(wǎng)金融消費(fèi)爭議處理制度，提高處理效率，結(jié)合征信體系的建立，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)貸經(jīng)營者內(nèi)外部糾紛解決機(jī)制的有效銜接。

4.在評估金融消費(fèi)者金融素養(yǎng)基礎(chǔ)上做好金融知識(shí)普及。金融消費(fèi)者權(quán)益受侵害的程度在很大程度上會(huì)受到其金融素養(yǎng)的影響，消費(fèi)者金融素養(yǎng)不同，金融消費(fèi)者合法權(quán)益保護(hù)政策也會(huì)存在差異，對消費(fèi)者金融素養(yǎng)的把握是金融消費(fèi)者保護(hù)資源配置的重要支柱。英國2010年成立的消費(fèi)者金融教育局（CFEB）推動(dòng)了金融知識(shí)的普及，有效減少了金融消費(fèi)者上當(dāng)受騙的數(shù)量。我國的金融市場在金融知識(shí)的普及與金融信息披露等方面上存在缺漏，對金融消費(fèi)者的金融風(fēng)險(xiǎn)防范教育匱乏，金融消費(fèi)者缺少對金融產(chǎn)品的辨別能力，因此金融消費(fèi)者應(yīng)該理性購買金融產(chǎn)品，不盲目跟風(fēng)，對于不了解的金融產(chǎn)品謹(jǐn)慎購入。我國有必要發(fā)展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)社會(huì)組織，加大政策資金支持促進(jìn)金融理財(cái)知識(shí)普及教育，“因地制宜”開展提高全民金融素養(yǎng)系列活動(dòng)。要求金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者簽訂合約時(shí)必須評估金融消費(fèi)者的金融素養(yǎng)，密切關(guān)注區(qū)域、民族、性別、職業(yè)等基本要素與消費(fèi)者金融素質(zhì)的聯(lián)系，同時(shí)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)把金融監(jiān)管的范圍擴(kuò)大到對金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的考評之中。

5.以自律與監(jiān)管相結(jié)合規(guī)范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為。金融行業(yè)協(xié)會(huì)在維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)上具備干預(yù)協(xié)調(diào)的積極作用，協(xié)會(huì)一方面可以出臺(tái)金融行業(yè)的公約與自律規(guī)范條例，建立一個(gè)公平公開公正的金融市場秩序，產(chǎn)生業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，將金融消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容融入金融行業(yè)自律的過程中，重點(diǎn)監(jiān)控威脅消費(fèi)者權(quán)益的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)。提高金融行業(yè)運(yùn)營的透明度，深化金融管理的廣闊度與縱深度，加強(qiáng)金融信息披露，提高金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，使金融消費(fèi)者享有越來越多的主動(dòng)權(quán)，切實(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益。

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金融行業(yè)呈現(xiàn)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)與新興業(yè)務(wù)共存局面，隨著金融產(chǎn)品越來越細(xì)化，金融行業(yè)與金融消費(fèi)者之間的信息不對稱情況也越來越明顯，金融消費(fèi)者合法權(quán)益遭到侵害事件屢見不鮮。從四個(gè)體系看我國金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)與問題，通過我國金融消費(fèi)投訴與發(fā)達(dá)國家投訴及關(guān)涉業(yè)態(tài)的比較，就我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制模式選擇，提出了完善我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系的思路與舉措：即“一行三會(huì)”協(xié)調(diào)統(tǒng)籌設(shè)立專門的金融消費(fèi)者權(quán)益監(jiān)管機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系，逐步完善金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制，在評估金融消費(fèi)者金融素養(yǎng)基礎(chǔ)上做好金融知識(shí)普及，以自律與監(jiān)管相結(jié)合規(guī)范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為等。

F830.2

A

1006-169X（2017）11-0082-07

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.11.013

國家社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目“我國自然資源資本化及對應(yīng)市場建設(shè)研究”（15ZDB163）；江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“蘇北地區(qū)科技企業(yè)加速器建設(shè)模式與運(yùn)營機(jī)制研究”（2015SJD432）。

李凱風(fēng)（1970-），中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院金融學(xué)系系主任，副教授，博士，研究方向?yàn)榫G色金融、金融風(fēng)險(xiǎn)管理；朱冠如（1992-），中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院金融學(xué)專業(yè)碩士，研究方向?yàn)榻鹑趯W(xué)。（江蘇徐州 221116）