□ 趙定東 袁麗麗

城鎮(zhèn)化過程中村改居居民社會保障公正性問題分析

□ 趙定東 袁麗麗

城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革背景下產(chǎn)生的村改居居民處在農(nóng)村人與城市人之間的尷尬境地。長期的城鄉(xiāng)二元社會保障制度及現(xiàn)階段的土地征用補(bǔ)償及社保政策，導(dǎo)致了村改居居民在土地補(bǔ)償及其基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面都存在著制度設(shè)計不公和實施措施不力等問題。村改居居民社會保障公正性較差影響著城鎮(zhèn)化目標(biāo)的有效實現(xiàn)。在頂層設(shè)計上注重保障水平的底線公平以及保障方式的多樣性，應(yīng)是我國當(dāng)前解決村改居居民社會保障公正性問題的基本理路。

城鎮(zhèn)化 村改居居民 土地補(bǔ)償 社會保障 公正性

一、問題的提出

城鎮(zhèn)化進(jìn)程是當(dāng)代中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的最大轉(zhuǎn)型。這一過程由于利益極其巨大、復(fù)雜與多元，會激發(fā)大量社會矛盾和社會沖突，因此，如何保證這一進(jìn)程的公正性，如何維護(hù)好保障好村改居居民的切身利益，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化的同步實現(xiàn)，便成為了執(zhí)政黨、各級政府和廣大民眾最為關(guān)心的問題。[1](P4)

眾所周知，自1958年城鄉(xiāng)二元戶籍制度開始形成，至2016年9月19日全國普遍推出戶籍制度改革方案，中國農(nóng)村與城市之間經(jīng)歷了近60年的差異化發(fā)展，也導(dǎo)致了如今城鄉(xiāng)之間社會保障水平和社會保障理念嚴(yán)重隔離的二元局面。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)是有效改變這種城鄉(xiāng)二元狀態(tài)的必經(jīng)之路，但城鎮(zhèn)化也同時意味著一部分農(nóng)民將失去土地保障。在農(nóng)村傳統(tǒng)戶籍制度下，農(nóng)民的利益保障是一種土地保障，主要表現(xiàn)為土地對農(nóng)民生活、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等方面的支撐。村改居居民一旦失去土地，其保障利益只能依靠國家新的制度設(shè)計加以彌補(bǔ)，也即以社會保障彌補(bǔ)土地的利益缺失是維持村改居居民社會保障水平的可行方式。就此而言，在村改居居民失去土地獲得土地補(bǔ)償和改變保障方式的過程中，公正性是維護(hù)村改居居民合法權(quán)益的重要指標(biāo)，也是社會保障制度設(shè)計的首要原則。村改居居民的社會保障在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中既處于原動力地位也是城鎮(zhèn)化的防護(hù)網(wǎng)。

現(xiàn)實的問題是，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中許多村改居居民的處境比較尷尬。在身份上他們已經(jīng)屬于市民，但是在生活方式、收入結(jié)構(gòu)乃至在社會保障方式上他們?nèi)詫⒃谖磥磔^長一段時期內(nèi)與農(nóng)民相近，如果不能隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程真正融入到城市中，村改居居民將會成為影響中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的最大障礙。村改居居民可持續(xù)性發(fā)展的關(guān)鍵在于如何成功完成土地保障的替代，因為在失去土地之前土地是農(nóng)民的底線保障，城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)只有找到優(yōu)于土地保障的其他保障方式，才能有效地體現(xiàn)社會保障的公正性。同樣，單純的土地補(bǔ)償金不能滿足村改居居民的可持續(xù)性發(fā)展，只有通過合理的土地利益補(bǔ)償加公正的社會保障制度的雙層保護(hù)，才能實現(xiàn)失地農(nóng)民由村改居居民向城鎮(zhèn)居民的真正轉(zhuǎn)化。村改居居民公正性的社會保障有利于促進(jìn)其順利融入城市進(jìn)而實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，土地補(bǔ)償金可以維持村改居居民社會保障后期的可持續(xù)性，防止逆城市化的噴井式現(xiàn)象的出現(xiàn)。

失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償金和村改居居民的社會保障設(shè)計是目前可以保護(hù)村改居居民完成人的城鎮(zhèn)化目標(biāo)的兩大支柱。其中土地補(bǔ)償金改革是實現(xiàn)失地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”的顯性措施，而社會保障政策變革是保證失地農(nóng)民社會保障水平可持續(xù)性的隱性措施，二者缺一不可，二者相互作用才能切實推進(jìn)失地農(nóng)民社會保障的公正性。而如何推進(jìn)村改居居民在這兩個環(huán)節(jié)得到公正性對待，構(gòu)成了本文研究的關(guān)鍵。

二、“土地?fù)Q保障”的公正性理念問題

國內(nèi)不少學(xué)者如鄭雄飛、王瑞雪等都提出了用“土地?fù)Q社?！钡姆椒▉斫鉀Q村改居居民的社會保障問題，認(rèn)為“土地?fù)Q保障”有利于完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和社會保障制度，該制度創(chuàng)新契合了“土地是農(nóng)民社會保障”這一主流觀點,部分解決了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后地價增值分配問題,有助于遏制被征地農(nóng)民盲目攀比等非理性消費行為。[2-4]但是在本文看來，這種方法雖然有效卻是不準(zhǔn)確的，這實際是對社會保障公正性的誤讀，因為享受社會保障是每一個公民應(yīng)有的基本權(quán)利。我國憲法規(guī)定中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力時有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，獲得社會保障是每一個公民的合法權(quán)利，毫無疑問，村改居居民同樣擁有這種權(quán)利。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，由于諸多制度政策原因，土地既是農(nóng)民收入的重要來源，也成為了農(nóng)民基本的保障支柱，但不能就此而輕易提出“土地?fù)Q社保”，將土地看成為農(nóng)民社會保障的替代，這種說法有損公正性，是一種城鄉(xiāng)二元思維定式。正確的提法應(yīng)該是土地續(xù)保障。

“土地?fù)Q保障”與“土地續(xù)保障”雖然只有一字之差，但二者具有實質(zhì)區(qū)別，會導(dǎo)致在村改居過程中出現(xiàn)兩種明顯不同的有關(guān)土地補(bǔ)償金的換算理念與方法。其中，“土地?fù)Q保障”主張將失地農(nóng)民與土地完全割裂開來,用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為其建立社會保險；而“土地續(xù)保障”主張將農(nóng)民原有的土地作為基礎(chǔ)，將農(nóng)民的社會保障水平提升起來。土地補(bǔ)償金是對失地農(nóng)民失去土地和融入城市生活的成本補(bǔ)償，也是作為社會保障金持續(xù)性繳費的基礎(chǔ)。公正合理的土地補(bǔ)償金既是維護(hù)村改居居民的社會保障權(quán)利，也是有效避免社會保障制度碎片化的一種有效途徑?，F(xiàn)階段我國大部分失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償金偏低，土地補(bǔ)償金不足以支持村改居居民向市民順利轉(zhuǎn)化，這是我國各地城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的最普遍的問題。即使不考慮在土地補(bǔ)償金發(fā)放過程的層層截留以及最終究竟有多少能真正發(fā)放到失地農(nóng)民手中的問題，我國征地補(bǔ)償方式也有待改善。

按照土地?fù)Q保障的思維，目前城鎮(zhèn)化過程中土地征用是按照土地原用途產(chǎn)值倍數(shù)法計算征地補(bǔ)償金，而不是按土地的市場價值?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償一般包括按土地前三年平均產(chǎn)值的4-6倍計算土地補(bǔ)償費，6-10倍計算安置人口補(bǔ)助費，青苗和附著物補(bǔ)償金三個部分。雖然土地屬于集體所有，但由于諸多原因?qū)е略谕恋剞D(zhuǎn)讓的實際過程中大部分失地農(nóng)民并沒有參與土地補(bǔ)償方案的討論過程，同時按照目前有關(guān)規(guī)定，補(bǔ)償金原則上也歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，失地農(nóng)民只能得到安置人口補(bǔ)助費、土地附著物及青苗補(bǔ)償費。雖然在實踐中大部分土地補(bǔ)償費也劃歸農(nóng)民個體所有，并使部分區(qū)域的農(nóng)民短期內(nèi)集聚了大量財富，但由于我國農(nóng)民的土地在使用過程中產(chǎn)出率較低，其社會保障水平較城市居民又長期處于較低水平，這使得村改居居民很難維持其城市化后的社會保障的可持續(xù)性。因為按照最高土地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)計算，土地補(bǔ)償費用只能維持農(nóng)村居民7年左右的正常消費，若將這些補(bǔ)償全部投入社會保障也只能領(lǐng)到相當(dāng)于城市最低生活保障的三分之一水平的養(yǎng)老金。[5]正如文貫中所言，農(nóng)民不能憑借土地財富進(jìn)入到城市，城鎮(zhèn)化造成的土地被廉價收回對農(nóng)民來說是極不公正的。[6]這種缺乏公正的補(bǔ)償機(jī)制嚴(yán)重影響了村改居居民社會保障的可持續(xù)發(fā)展。

土地續(xù)保障是一種基于保障失地農(nóng)民生活可持續(xù)性的理念，在當(dāng)前它可以按照完全市場化原則，通過完善我國的土地價值評估機(jī)制來進(jìn)行。按照完全市場化原則進(jìn)行土地價值評估國外有許多可供我們借鑒的經(jīng)驗。如美國在土地征用方面是維護(hù)被征地者利益的，美國憲法規(guī)定對于私有土地非有合理補(bǔ)償不得私自征用，并且有獨立的機(jī)構(gòu)對土地的市場價值進(jìn)行評估，不論是政府還是私人必須以市場價值或者高于市場價值的補(bǔ)償征用土地，政府征用土地時必須滿足公共目的的要求。英國不僅保護(hù)被征地者的利益還設(shè)有專門的土地法庭，當(dāng)談判雙方不能達(dá)成共識或者出現(xiàn)土地利益糾紛時可以交由土地法庭進(jìn)行裁決。德國也有土地法庭，補(bǔ)償金以官方公布的交易價格為準(zhǔn)，且規(guī)定補(bǔ)償金不能拖欠必須在一個月之內(nèi)給付。日本的土地征用也是按照市場價值進(jìn)行補(bǔ)償，不僅包括土地補(bǔ)償金還有對可能產(chǎn)生的附帶性損失補(bǔ)償?？梢园l(fā)現(xiàn)，這些國家都遵循以土地的市場價值給予失地者補(bǔ)償，補(bǔ)償方式更為公正，有助于更好地維護(hù)被征地者的利益。

上述國家與我國相比，雖然土地制度不同，但也可以從這些國家的經(jīng)驗中借鑒改變原有的不公正補(bǔ)償方式的經(jīng)驗。土地續(xù)保障的補(bǔ)償方式可以在補(bǔ)償機(jī)制的過程中體現(xiàn)出來：一是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)要體現(xiàn)公正，應(yīng)該賦予土地應(yīng)有的價值?？紤]到我國土地并不是私人所有，最公正的方法是以土地的保障價值為標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償失地農(nóng)民損失，不僅包括土地在農(nóng)民手中的使用價值，還應(yīng)包括各項附帶價值如生活、住房、失業(yè)等補(bǔ)貼，這既是對失地農(nóng)民的尊重也是對土地國家所有的尊重；二是可以學(xué)習(xí)其他國家的經(jīng)驗，成立單獨的土地評估機(jī)構(gòu)和被征地者可以有效維護(hù)自身利益的土地法庭，作為失地者利益的第三方保護(hù)機(jī)制；三是針對在土地補(bǔ)償問題中許多人提出集體所有制容易出現(xiàn)土地補(bǔ)償金被截留或挪用現(xiàn)象，造成補(bǔ)償金不能量化到失地農(nóng)民本人的問題，應(yīng)該建立專門的監(jiān)督與投訴部門，這些部門應(yīng)獨立于涉及征地過程中的人和部門，最好是由農(nóng)民和失地農(nóng)民推舉產(chǎn)生；四是失地農(nóng)民的利益應(yīng)由法律維護(hù)，應(yīng)該從立法的高度確定公正的土地補(bǔ)償制度，使失地農(nóng)民在維護(hù)自身合法權(quán)益時有法可依。只有這樣，才能從根本上保障農(nóng)民的土地利益，進(jìn)而完成土地續(xù)保障的使命。

三、社會保障制度的公正性設(shè)計問題

村改居居民是中國城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的特殊群體?？疾飚?dāng)前全國各地的實踐，目前有關(guān)這一群體社會保障的制度選擇與設(shè)計方面還處于初步探索階段，主要存在著三種社會保障的方式：一是繼續(xù)保持農(nóng)村的社會保障方式，如江西九江市；二是單獨建立屬于村改居居民的社會保障體系，如湖北宜都市；三是加入城鎮(zhèn)居民的社會保障體系，如浙江杭州市。需要指出的是，建立單獨的社會保障體系容易造成保障制度的碎片化，不同群體保障方式的差異還有可能形成城、鄉(xiāng)、村改居三元的局面，違背城鄉(xiāng)一體化的初衷。就此而言，村改居居民既然在戶籍上成為城市居民且失去了土地保障，不能回到原農(nóng)民的保障方式中，那么選擇與城市居民一樣的社會保障體系，既符合城鎮(zhèn)化要求又能避免社會保障制度的碎片化，這也成為多數(shù)地方有關(guān)村改居居民社會保障制度設(shè)計的主要方向。

在現(xiàn)實中村改居居民多數(shù)都加入了城市社保，但是這一群體的城市融入情況卻不容樂觀，多數(shù)逐漸淪為社會弱勢群體。顯然，這種群體性弱勢地位的加深不全是個人因素造成的，而是社會保障制度的設(shè)計造成的。對村改居居民而言，影響其融入城市生活最大的影響因素是養(yǎng)老、就業(yè)、住房、最低生活四個方面的保障。就此而言，當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要有序推進(jìn)村改居，真正實現(xiàn)村改居居民的城鎮(zhèn)化，就必須以既有城市居民社會保障制度為參考，高度重視村改居居民社會保障制度設(shè)計的公正性。

1.村改居居民的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險相比有較大的差異性

村改居居民在融入城市的過程中一般會加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，因此城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險是否公正是影響村改居居民融入城市的重要指標(biāo)。2014年2月27日國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，將新農(nóng)保和城居保兩項制度合并成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度[7]，村改居居民的養(yǎng)老保險制度也變成了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。養(yǎng)老保險制度的合并是社會保障制度完善的過程，但是企事業(yè)單位的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障待遇水平與村改居居民加入的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老制度差別很大，在基本養(yǎng)老保險的具體執(zhí)行和利益分配過程中存在許多不公正問題需要得到重視。

表1 城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險情況

數(shù)據(jù)來源：2013至2016年的中國統(tǒng)計年鑒

如表1*表1數(shù)據(jù)來源于2013年至2016年中國統(tǒng)計年鑒，表中沒有標(biāo)記單位的人數(shù)的單位為(萬人)，基金單位為(億元)。表3、4數(shù)據(jù)由表2計算得出。所示，城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險從2012年到2015年的差異是巨大的，兩種制度參保人數(shù)雖然有差距但差距并不是很大。我國城鎮(zhèn)職工人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城鄉(xiāng)居民人口數(shù)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的參保率自然要小于城鎮(zhèn)職工。我國每年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金支出數(shù)額只占城鎮(zhèn)職工的7%左右，既使考慮到兩類制度養(yǎng)老金繳納水平的差異，7%的比例也違背了社會保險制度理應(yīng)具有的縮小收入差距維護(hù)社會公正的原則。如果從保險基金支出與參保人數(shù)的比例計算，城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民在人均養(yǎng)老金收入方面的差距明顯(見表2)。從表中看，我國城鎮(zhèn)職工每年領(lǐng)取的養(yǎng)老保險金2012年為5115元，2015年則為7299元，而同期城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險金則分別只有238元、419元。城鎮(zhèn)職工與村改居居民在步入老年后面臨如此巨大的養(yǎng)老收入差距，這無疑嚴(yán)重違反了養(yǎng)老保險制度對公正性的追求。

表2 城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民人均養(yǎng)老金收入

數(shù)據(jù)來源：2013至2016年的中國統(tǒng)計年鑒

進(jìn)而，如果從城鎮(zhèn)職工與城鎮(zhèn)居民內(nèi)部養(yǎng)老基金收入與基金支出的數(shù)據(jù)比較看(見表3)就能發(fā)現(xiàn)這種差距的根源。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，從2012年至2015年，我國每年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金支出占收入的比例都是低于城鎮(zhèn)職工的，也就是說城鄉(xiāng)居民繳納養(yǎng)老金的回報率低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險金的回報率。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費水平本來就低于城鎮(zhèn)職工，而回報率也低于城鎮(zhèn)職工，這就解釋了當(dāng)前我國城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民人均養(yǎng)老金收入差距如此大的原因。根據(jù)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的對比，同樣可以發(fā)現(xiàn)，我國村改居居民在養(yǎng)老保險方面并沒有得到與城鎮(zhèn)職工一樣的公正對待，這種制度設(shè)計不利于縮小貧富差距，實現(xiàn)社會保障制度維護(hù)社會公平正義的目標(biāo)。

表3 城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金支出占收入比例

數(shù)據(jù)來源：2013至2016年的中國統(tǒng)計年鑒

與同處于不公正地位的參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的原城市居民相比，村改居居民中的老年人不能參加工作沒有收入來源，只能通過土地補(bǔ)償金和領(lǐng)取微薄的養(yǎng)老金度日；有工作能力的中年人即使找到工作并參加養(yǎng)老保險，但受前期繳費缺陷的影響，年老時所領(lǐng)取的養(yǎng)老金也一定會低于原城市居民的養(yǎng)老金；對于剛參加工作的村改居年輕人來講，在融入城市的過程中機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，與原城市居民相比他們在就業(yè)技能和人脈方面都處于不利地位，這種不利地位會減少他們對養(yǎng)老保障的投入?？傊?，從村改居居民與城市居民不同年齡段的比較來看，村改居居民不論在哪個年齡階段相對于城市居民都處于弱勢地位。在一個社會共同體中出于公平正義的目的，弱勢群體應(yīng)當(dāng)有權(quán)利得到政府提供的特別支持以及關(guān)心和尊重，[8](P163)然而，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中國家并沒有針對村改居居民在養(yǎng)老保障中的弱勢地位提供必要的幫助或者財政補(bǔ)貼，沒有對村改居居民的養(yǎng)老保障承擔(dān)更多的責(zé)任。國家只有在政策設(shè)計上解除村改居居民養(yǎng)老的后顧之憂，才有使其順利融入城市，幫助他們實現(xiàn)城市化的真正轉(zhuǎn)型。

2.村改居居民的醫(yī)療保障過低

村改居居民在轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口后，其所享受的醫(yī)療保險也轉(zhuǎn)為了城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(也有極少數(shù)村改居居民自愿選擇新農(nóng)合醫(yī)療保險)。對于村改居居民而言，享受城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險后，他們的醫(yī)療待遇雖然有了一定的提高，但與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險相比仍存在較大的差異。國家政策規(guī)定城鎮(zhèn)職工在繳費達(dá)到一定年限且在法定退休年齡后不再需要繳費就可以享受醫(yī)療保險待遇，而城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險則沒有這個保護(hù)政策，必須年年繳費，否則就不能享受醫(yī)療保險，這種政策傾斜是極不公正的。社會醫(yī)療保險的作用在于保障不同收入人群都能平等地享受醫(yī)保的幫助，公正的政策應(yīng)該保證人們享受平等的權(quán)利，甚至是應(yīng)該傾斜于弱勢群體，但我國城鎮(zhèn)職工與城鎮(zhèn)居民在所享有的醫(yī)療保險待遇之間的差異顯然違背了對公正性的追求。如表4，2011年至2015年期間，雖然我國城鎮(zhèn)居民與城鎮(zhèn)職工人均享受醫(yī)保數(shù)額的比例差距，從1∶8.5逐步縮小到了1∶4.4，但是享受資金的額度上的差距卻從2011年1405元增加到了2015年的2135元，差距在逐年增大。

表4 2011年至2015年城鎮(zhèn)職工與城鎮(zhèn)居民人均享受醫(yī)保資金額

數(shù)據(jù)來源：2013至2016年的中國統(tǒng)計年鑒

在醫(yī)療保險報銷制度中，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險只能報銷住院和國家規(guī)定的病種費用，掛號門診及未住院費用都要患者自己承擔(dān)。醫(yī)療自付費用的壓力會使村改居居民輕易不去醫(yī)院就醫(yī)，造成村改居居民對醫(yī)療保險補(bǔ)償?shù)睦寐瘦^低。這顯然也違背了社會保障制度的公正性原則，不僅是對村改居居民社會保障的不公正性對待，也不符合我國“三保合一”的社會保障制度追求。

從城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度內(nèi)部來看，以家庭為單位與原城市居民相比較，原城鎮(zhèn)居民中的老人多為城鎮(zhèn)職工退休人員，多數(shù)不用繼續(xù)繳納醫(yī)療保險費。大部分家庭成員都加入了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，只有兒童學(xué)生需要繳納醫(yī)保費用，而國家對兒童、學(xué)生的醫(yī)保優(yōu)惠頗多。反觀村改居居民家庭，只有少數(shù)成員加入了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險者，這意味著村改居居民家庭中有多個年齡階段的人需要繳納醫(yī)療保險費。村改居居民繳費能力要低于原城鎮(zhèn)居民，但村改居居民卻成了城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險費的繳納主力軍。[9]從周欽等人對城鎮(zhèn)居民醫(yī)保受益公平性的實證研究中可以發(fā)現(xiàn)，按比例報銷的醫(yī)療保險制度造成了“低收入群體總體‘補(bǔ)貼’高收入群體”的不合理現(xiàn)象?？此乒膱箐N制度卻造成了結(jié)果的不公正，這是我國醫(yī)療保障制度改革過程中應(yīng)該注意避免的問題。

3.村改居居民的住房保障存在政策性缺陷

村改居居民無疑對于住房有著最為迫切的需求，因為這一人群在農(nóng)村已經(jīng)沒有了立足之地，只能隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入城市生活。但是城市的住房門檻不是村改居居民可以輕易跨越的。據(jù)統(tǒng)計，按照《土地管理法》有關(guān)土地征用的最高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來計算，2011年我國政府征用農(nóng)民土地的價格約為4.5萬元/畝，而開發(fā)商購置土地時的價格平均為131萬元/畝，[10]也就是說，村改居居民失去土地后僅獲得了土地實際市場價值的3.44%的土地補(bǔ)償金。而這也意味著村改居居民在進(jìn)入城市后并沒有足夠的經(jīng)濟(jì)能力購買城市商品房。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)政府在征地后會給村改居居民安排住房，但是多數(shù)地區(qū)特別是2010年以前的征地中并沒有對村改居居民進(jìn)行必要的住房安排，政府也沒有給予任何住房保障政策。[11]村改居居民的宅基地被國家以低價征用后，卻不得不以高價再次購買住房，這是我國征地制度及住房保障政策的不公正表現(xiàn)。

此外，從微觀層面看，村改居居民與原城市居民間的差異非常大，如果以家庭為單位城市居民一般都有住房公積金，在購房時的壓力要小一些。村改居居民在城市中沒有容身之地，住房需求非常迫切，卻沒有住房公積金減輕購房負(fù)擔(dān)；如果是貸款型住房村改居居民的償還能力要低于原城市居民，因為受教育水平、技術(shù)能力、人脈環(huán)境等因素的影響村改居居民的收入要低于原城市居民，村改居居民要時刻承受擔(dān)心銀行收回房子的壓力；政府針對城市中的弱勢群體和低收入者有安排經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等政策，卻沒有為住房需求更為迫切的村改居居民提供在住房政策上的實質(zhì)性幫助。[12-13]

4.村改居居民的就業(yè)弱勢化趨勢明顯

村改居居民能否在城市中順利就業(yè)是村改居居民能否真正融入城市完成城鎮(zhèn)化的決定性因素,關(guān)系著其基本生活、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等各方面的可持續(xù)發(fā)展。村改居居民在原生活方式中不擔(dān)心就業(yè)，也不存在失業(yè)問題，但是失去土地后的村改居居民意味著同時失去了維持生計的工作。進(jìn)入城市后村改居居民必須同城市未就業(yè)人員一樣尋找工作，但是受生活習(xí)慣和接受不同教育的影響，村改居居民在尋找工作機(jī)會和適應(yīng)工作的過程都要比一般城市居民更加困難。從自身條件看，原城市居民從小接受的就是城市中各項工作的培訓(xùn)，村改居居民因為有土地作為就業(yè)保障，對城市中不同性質(zhì)的工作缺乏了解，進(jìn)入城市后也缺乏相關(guān)技能的培訓(xùn)，在就業(yè)競爭中處于弱勢地位，能做的工作也是一些原城市中人不愿意做的工作，不只收入偏低而且還經(jīng)常會受到各種歧視。從外部環(huán)境看，政府也沒有針對促進(jìn)村改居居民就業(yè)的鼓勵政策，這使得原本就處于弱勢地位的村改居居民更難順利就業(yè)。當(dāng)前村改居居民中最難實現(xiàn)就業(yè)的主要是4050人員，因為在失去土地之前這部分人大多從事的是跟務(wù)農(nóng)有關(guān)的工作，對城市工作需要的技能完全不了解，接受再培訓(xùn)的能力也低，所以這些人的就業(yè)問題更加難以解決。雖然原城市中的4050失業(yè)人員的再就業(yè)也較為困難，但是很多地方政府至少在幫助這部分群體盡力進(jìn)行就業(yè)幫助或者提供社保補(bǔ)貼，而村改居居民在面對這些幫扶救助政策時卻被卻之門外。如山東省濟(jì)南市平陰縣《2017年4050社保補(bǔ)貼新標(biāo)準(zhǔn)與申請條件》中，就明確規(guī)定了申請者必須是下崗工人，而且是進(jìn)行登記了的4050人員。[14]村改居居民原來并不在城市生活也不在城市就業(yè)，自然不屬于下崗工人，也不能滿足失業(yè)登記的要求。雖然不同城市的具體申請條件不同，卻也大同小異實際是在政策上將村改居居民排斥在外的。以此而論，不論是從村改居居民自身原因還是外部環(huán)境分析，當(dāng)前村改居居民的就業(yè)前景都不容樂觀。

綜上可以看出，對村改居居民而言，在醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、就業(yè)等社會保障項目中村改居居民皆沒有得到公正性的對待，村改居居民與原城市居民的養(yǎng)老保障相比處于弱勢地位。無論是在制度最初的設(shè)計還是實施過程中都沒有保證制度的公正性，影響著村改居居民進(jìn)一步完成人的城鎮(zhèn)化目標(biāo)實現(xiàn)。

四、簡單的結(jié)論及可能的政策修正建議

通過上述分析，本文至少有三點發(fā)現(xiàn)：第一，土地?fù)Q保障的行為方式可能導(dǎo)致未來我國村改居居民社會保障水平出現(xiàn)可持續(xù)性問題，其中土地補(bǔ)償金的現(xiàn)有計算方式是其中最主要的影響因素；第二，相對于城市居民，村改居居民的基本社會保障項目的公正性比較差，因此其社會保障實質(zhì)上處于“半城市化”狀態(tài)，這種狀態(tài)又可能衍生出諸多新的不公正性；第三，村改居居民社會保障不公正性的主要根源在于各種政策設(shè)計機(jī)制的不完善。

就此而言，必須在制度的頂層設(shè)計機(jī)制上進(jìn)一步完善對村改居居民的社會保障保護(hù)。除去上文已經(jīng)指出的部分外，本處重點補(bǔ)充兩個方面的建議。

第一，以合理的土地補(bǔ)償方式保證村改居居民公正的社會地位

對村改居失地農(nóng)民進(jìn)行土地補(bǔ)償不是國家的照顧政策而是失地農(nóng)民本應(yīng)享有的權(quán)利，失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償金是維持其短時期內(nèi)生活水平不降低和作為村改居居民社會保障可持續(xù)性繳費的資金，不公正的補(bǔ)償方式會阻礙村改居居民向城市的順利融入?？紤]到我國地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)差異大，補(bǔ)償方式也不盡相同，可以計算各地區(qū)的生活消費需求線，以生活消費需求為標(biāo)準(zhǔn)計算失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償金作為失地農(nóng)民維持日常生活的資金，這樣才能保證其生活水平在征地后不降低；對于失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榇甯木泳用窈蟮纳鐣Ｕ闲枨髣t要分層次有側(cè)重地進(jìn)行補(bǔ)償，對兒童及學(xué)生重視醫(yī)療與教育保障的資金投入，青年與中年重視醫(yī)療與失業(yè)保障和就業(yè)培訓(xùn)，對老年人則要承擔(dān)醫(yī)療和養(yǎng)老責(zé)任。這樣政府用部分土地補(bǔ)償金對不同的人承擔(dān)不同的保障責(zé)任不僅可以提高對土地補(bǔ)償金的利用效率，減輕政府的壓力，也可以提高村改居居民的保障水平，使村改居居民各個年齡階段的人都可以有一定的優(yōu)勢，而不至于在融入城市的過程中各個階段都處于弱勢地位。這種補(bǔ)償方式最好是以家庭為單位的，土地征用后用土地補(bǔ)償金建立以家庭為單位的土地賬戶，在政府的指導(dǎo)或者政府直接作用下用土地賬戶的資金有側(cè)重點的為家庭不同成員購買不同的社會保障。土地補(bǔ)償金不足以支付的地方應(yīng)該增加政府的責(zé)任對村改居居民進(jìn)行政策幫助。

第二，通過改進(jìn)村改居居民參與制度保證公正性

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不論是失地農(nóng)民的失地過程還是獲得土地補(bǔ)償金時失地農(nóng)民都沒有作為參與主體進(jìn)行協(xié)商或者談判，轉(zhuǎn)為村改居居民的過程也是在國家戶籍制度改革政策下的被動行為，沒有自發(fā)的選擇享受社會保障的權(quán)利和參與維護(hù)自身社會保障的公正性。村改居居民不能參與到與自身利益相關(guān)的政治活動中的原因有兩方面，一是因為村改居居民的政治參與意識和維護(hù)合法權(quán)利的意識不足，另一方面是我國現(xiàn)存制度中可供村改居居民參與政治活動的途徑有限。針對自身方面的原因只能通過教育宣傳活動增強(qiáng)其參與和維權(quán)意識，但更重要的是怎樣改革現(xiàn)存制度，擴(kuò)大和開辟村改居居民的制度化參與途徑?？梢越梃b其他政策實施的經(jīng)驗，比如建立關(guān)于村故居居民的雙向信息共享系統(tǒng)，將政府對村改居居民的補(bǔ)償和安置規(guī)劃等信息在信息系統(tǒng)中共享，村改居居民可以對政策進(jìn)行評價和表達(dá)自己的利益需求，利用信息科技增強(qiáng)政府與村改居居民之間的互動。在頒布政策和對村改居居民進(jìn)行社會保障安排之前可以增加聽證環(huán)節(jié)，畢竟不是所有的村改居居民都會使用信息技術(shù)參與制度。為增強(qiáng)聽證制度的有效性可以進(jìn)行必要的聽證補(bǔ)貼以吸引村改居居民的參與意愿，鼓勵村改居居民積極表達(dá)利益訴求。必須做好聽證會后期的信息整合工作，重視聽證過程中得到的信息和建議。還要建立便捷的信訪途徑以供村改居居民在權(quán)益受損或?qū)χ贫却嬖诶Щ髸r向政府求助，具體的設(shè)計路徑要以便捷、服務(wù)于村改居居民為主。通過多種途徑促進(jìn)村改居居民參與到其社會保障的制度設(shè)計中，可以及時了解村改居居民存在的問題和對政策的看法，有利于增強(qiáng)其社會保障制度的公正性。

總之，當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中村改居居民面臨的社會保障的不公正性問題需要政府加以重視并妥善予以解決。在公正性的制度設(shè)計中不論是城鄉(xiāng)差別還是地域差別都是允許存在的，但差別不等同于差距，中國特色社會主義制度下的社會保障特色應(yīng)體現(xiàn)在保障方式的多樣性上而不是保障水平的差距上。制度設(shè)計必須體現(xiàn)公正性，只有合乎公正的社會保障制度才能維護(hù)好社會的公平正義。

[1]陳劍.中國改革報告(2012)[M].北京：法律出版社，2012.

[2]鄭雄飛.從“他物權(quán)”看“土地?fù)Q保障”：一個法社會學(xué)的分析[J].社會學(xué)研究，2009(3).

[3]王瑞雪.土地?fù)Q保障制度的邏輯困境與出路[J].中國土地科學(xué)，2013(6).

[4]宋明岷.失地農(nóng)民土地?fù)Q保障模式評析[J].福建論壇，2007(7).

[5]叢旭文.失地農(nóng)民社會保障問題研究[D].吉林大學(xué)博士論文，2013.

[6]文貫中.吾民無地——城市化、土地制度與戶籍制度的內(nèi)在邏輯[M].上海：東方出版社,2014.

[7]國務(wù)院院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/ztxw/tctjcxsbtxjs/2014-05/20/content_1863728.htm.

[8]吳禮寧、韓興華、高建軍.新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民權(quán)利保障[J].北京：法律出版社，2015.

[9]周欽、田森、潘杰.均等下的不公——城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險受益公平性的理論與實證研究[J].經(jīng)濟(jì)研究，2016(6).

[10]周畢芬.社會排斥視角下的失地農(nóng)民權(quán)益問題分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2015(4).

[11]蘇東海.銀川市失地農(nóng)民住房問題研究[J].人口學(xué)刊，2009(2).

[12]曹曉騰、廖和平.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下失地農(nóng)民住房安置補(bǔ)償政策研究：以重慶市璧山縣璧泉街道安置房補(bǔ)償為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012(14).

[13]馬良燦.土地征用中的國家、基層政府與農(nóng)民——土地征用問題研究評述[J].貴州大學(xué)學(xué)報，2008(4).

[14]2017年4050社保補(bǔ)貼新標(biāo)準(zhǔn)與申請條件[EB/OL].http://www.chashebao.com/yanglaobaoxian/17127.html.

(責(zé)任編輯：黃鵬進(jìn))

作者：趙定東，杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、社會學(xué)博士，主要研究方向：社會發(fā)展與社會政策；袁麗麗，杭州師范大學(xué)碩士研究生，主要研究方向：社會保障。郵編：311121

國家社會科學(xué)基金資助重點項目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民利益訴求型態(tài)及其治理機(jī)制研究”(15ASH011)的階段性成果。

C916

A

1243(2017)06-0073-007