黃晨東

摘要：農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題歷來是黨和國家高度重視的問題，糧食是人們賴以生存的基本條件，土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是人們賴以生存的基本物質(zhì)生活保障。農(nóng)村土地制度的改革影響農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，本文旨在梳理農(nóng)村土地制度改革的相關(guān)問題，為早日實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化而提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地產(chǎn)權(quán)；改革

一、 城鄉(xiāng)一體化概述

（一） 城鄉(xiāng)一體化的概念

上個(gè)世紀(jì)八十年代末期，由于我國長期以來的“重工輕農(nóng)”發(fā)展思路導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)逐步形成，這種以戶籍制度為基礎(chǔ)而衍生出來的城鄉(xiāng)之間的壁壘嚴(yán)重影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化的目的是要打破城鄉(xiāng)之間的壁壘，合理配置一定區(qū)域內(nèi)相對發(fā)達(dá)的城市和相對落后的農(nóng)村的資源，合理布局勞動(dòng)力配置，促進(jìn)二者的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)共同發(fā)展，逐步消除差距。黨的十七屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，將城鄉(xiāng)一體化納入“三農(nóng)問題”解決的重要路徑，同時(shí)也明確將城鄉(xiāng)一體化歸納為：產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化；公共服務(wù)一體化；就業(yè)市場一體化；社會(huì)管理一體化。推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)系統(tǒng)的工程，需要投入大量的人力物力資源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，應(yīng)該以中國的基本國情為背景，制定相應(yīng)的制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化，城鄉(xiāng)建設(shè)一體化，政策目標(biāo)一體化。

（二） 城鄉(xiāng)一體化背景下土地管理現(xiàn)狀

土地問題涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等內(nèi)容，是非常復(fù)雜的問題，目前我國城鄉(xiāng)土地管理主要涉及的問題，一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完整，從土地居住來看，農(nóng)村居住地主要是以宅基地的形式實(shí)現(xiàn)，宅基地上修建的房屋不能流轉(zhuǎn)，宅基地即為目前通常意義上的“小產(chǎn)權(quán)房”，經(jīng)濟(jì)價(jià)值比城市居住房屋低很多。城市居住房屋主要以商品房、經(jīng)濟(jì)適用房等形式實(shí)現(xiàn)，商品房是有房產(chǎn)證的房屋，市場允許交易和抵押，經(jīng)濟(jì)適用房在一定的條件下也是可以進(jìn)入市場交易的，完整和明晰的產(chǎn)權(quán)對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)具有重大的經(jīng)濟(jì)意義。二是土地配置效率低下，農(nóng)村土地性質(zhì)以集體土地為主，隨著大量農(nóng)村年輕勞動(dòng)力涌入城市，土地使用效率和空地率加劇上升，導(dǎo)致農(nóng)村土地配置效率低下。城市土地由于其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的靈活性，土地配置率明顯高于農(nóng)村土地。

二、 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本原則

一是嚴(yán)格耕地保護(hù)制度。耕地是生產(chǎn)糧食的主要土地類型，也是一種戰(zhàn)略資源，嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，禁止占用耕地是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革最基本的原則。政府可以用補(bǔ)貼的方式與農(nóng)民簽署耕地保護(hù)合同，調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，確定耕地質(zhì)量的穩(wěn)定。

二是以穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系為前提。首先，應(yīng)該制定相關(guān)政策，為農(nóng)民的利益考慮，讓農(nóng)民的民生問題得到良好的解決。其次，應(yīng)當(dāng)立足于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展思路，建設(shè)城鄉(xiāng)市場一體化，改革做到循序漸進(jìn)，不能急于求成。最后，應(yīng)該以維護(hù)農(nóng)民的利益為前提，做好相關(guān)的配套制度的設(shè)計(jì)，加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、救助等改革制度的并行。

三是規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度與耕地保護(hù)相統(tǒng)一。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，大量農(nóng)民涌進(jìn)城市成為城市勞動(dòng)者中的一員，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的流失導(dǎo)致農(nóng)村土地的空置現(xiàn)象日益嚴(yán)重，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的完善有利于合理地利用農(nóng)村空置土地，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村土地的規(guī)劃一定要與耕地保護(hù)制度緊密結(jié)合在一起，首先保證耕地的不破壞、不占用，才能真正地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意義。

三、 城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的思考

（一） 建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度

土地產(chǎn)權(quán)的管理涉及到國土資源、財(cái)政、農(nóng)牧、水利、環(huán)保等各個(gè)部門，沒有完備的機(jī)構(gòu)和制度無法合理地對農(nóng)村土地進(jìn)行管理，所以，建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度至關(guān)重要。從機(jī)構(gòu)上來說，可以考慮成立專門的改革小組，改革小組成員包括國土資源、財(cái)政、農(nóng)牧、水利、環(huán)保等各個(gè)機(jī)構(gòu)的成員。改革小組可以建立定期工作會(huì)，便于工作的交流溝通，了解工作情況，提高工作效率。改革小組可以委托專門的科研人員，批準(zhǔn)立項(xiàng)專門的研究課題，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的改革進(jìn)行論證和調(diào)研，從而科學(xué)化地制定管理制度，為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革制定科學(xué)化的政策。

（二） 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)

目前關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的法律主要有《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地承包法》等，這些法律的規(guī)定都比較原則性，沒有對土地流轉(zhuǎn)的含義、程序等作出細(xì)致的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。實(shí)際上土地流轉(zhuǎn)涉及的內(nèi)容和范圍非常廣，流轉(zhuǎn)的過程中如果不按照要求設(shè)定具體和內(nèi)容和程序，后續(xù)產(chǎn)生的法律問題會(huì)層出不窮。所以，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)非常重要。

（三） 明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利歸屬

明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系有利于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，有利于保障農(nóng)村經(jīng)營管理體制的可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定。在權(quán)利確屬上，可以明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)確定到村，明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)到戶，并且將土地的面積和界限明確，以經(jīng)營權(quán)證書的形式發(fā)放到農(nóng)民的手上。明確產(chǎn)權(quán)歸屬后，農(nóng)民可以將土地納入到市場交易中進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這樣的方式能夠盤活土地使用權(quán)的價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四） 政府做好引導(dǎo)服務(wù)和監(jiān)督工作

政府在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中既是引導(dǎo)者，也是服務(wù)者，更是監(jiān)督者。政府在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政府職能，為改革創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，管理上應(yīng)該做到有序高效，制定相應(yīng)的配套政策，為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行引導(dǎo)服務(wù)。同時(shí)政府應(yīng)當(dāng)做好監(jiān)督工作，嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，對非法流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)后改變土地用途、侵占農(nóng)田行為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)懲，以保障我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革能夠順利進(jìn)行，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。endprint