蔡蕾++魯世林

收稿日期：2017-06-22

作者簡(jiǎn)介：蔡蕾，上海交通大學(xué)規(guī)劃與發(fā)展處（改革與發(fā)展研究室）助理研究員；魯世林，上海交通大學(xué)高等教育研究院碩士研究生。（上海/200240）

*本文系2017年度上海教育立法咨詢(xún)與服務(wù)研究基地委托課題的階段成果。

摘要：合理分置校院兩級(jí)治理權(quán)力，構(gòu)建“院為實(shí)體”治理體系，是建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要路徑。從歷史和現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)研究型大學(xué)存在著校院兩級(jí)權(quán)責(zé)關(guān)系尚未理順、院系內(nèi)部治理水平尚不均衡、服務(wù)支撐體系尚待完善等問(wèn)題。從比較教育學(xué)的視角出發(fā)，通過(guò)對(duì)中國(guó)和美國(guó)研究型大學(xué)在“歷史”和“制度”方面的探究和分析，我國(guó)高校在進(jìn)行“院為實(shí)體”改革時(shí)應(yīng)該做到三個(gè)“進(jìn)一步”：進(jìn)一步確立權(quán)力下放、分權(quán)治理的校院兩級(jí)權(quán)力分配體系，進(jìn)一步強(qiáng)化以學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)的學(xué)院實(shí)體地位，進(jìn)一步完善校內(nèi)民主和社會(huì)監(jiān)督的民主管理體制。

關(guān)鍵詞：院為實(shí)體；管理體制改革；分權(quán)治理

從世界高等教育發(fā)展歷史來(lái)看，“校為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，院為辦學(xué)實(shí)體”是世界一流大學(xué)普遍采用的治理模式[1]。這種基于新制度主義理論的分析啟示我們應(yīng)該注意到制度變革和有效管理對(duì)組織發(fā)展所帶來(lái)的積極作用。高校作為一個(gè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜的組織，要想取得自身的合理發(fā)展和進(jìn)步，應(yīng)該考慮到組織結(jié)構(gòu)的權(quán)力關(guān)系以及體制改革和完善的重要作用。我國(guó)高校校院兩級(jí)管理體制脫胎于計(jì)劃教育體制時(shí)代，“校辦院”傳統(tǒng)辦學(xué)體制曾在一個(gè)時(shí)期內(nèi)促進(jìn)了高校的迅速發(fā)展。伴隨著我國(guó)高等教育的蓬勃發(fā)展，研究型大學(xué)功能日益得到拓展，特別是當(dāng)今推進(jìn)高校內(nèi)涵和底蘊(yùn)發(fā)展、推動(dòng)一流學(xué)科建設(shè)已成為研究型大學(xué)爭(zhēng)創(chuàng)一流的必然之路，承擔(dān)著學(xué)科和專(zhuān)業(yè)建設(shè)的院系在大學(xué)治理與發(fā)展中的作用日益凸顯，“校辦院”傳統(tǒng)辦學(xué)體制亟待改革。

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)高校提出了“以管辦評(píng)分離為重點(diǎn)，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”的時(shí)代命題；教育部也于2015年發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》，明確了管辦評(píng)分離的行動(dòng)路線圖，為高校進(jìn)行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)整合和體制機(jī)制改革提供了很好的發(fā)展機(jī)遇。研究型大學(xué)更要主動(dòng)應(yīng)對(duì)國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境的變化，進(jìn)一步將大學(xué)內(nèi)涵建設(shè)的重點(diǎn)從“規(guī)模發(fā)展”轉(zhuǎn)移到更加突出“內(nèi)部結(jié)構(gòu)整合”上來(lái)，推動(dòng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革和提升高校的發(fā)展效率，采取分權(quán)甚至授權(quán)的校院兩級(jí)管理方式是有效的選擇。

有關(guān)大學(xué)內(nèi)部治理的研究已有較為豐富的成果，但多局限于理論探討層面，較為典型且已具成效的實(shí)踐尚不多見(jiàn)，融貫中西的比較研究較為匱乏，尚有較大討論空間?；诖?，本文嘗試通過(guò)中美比較的視角，從“歷史”和“制度”層面出發(fā)，借鑒一批頂尖美國(guó)研究型大學(xué)的發(fā)展實(shí)踐，對(duì)我國(guó)研究型大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與管理運(yùn)行模式改革進(jìn)行探討，嘗試對(duì)中國(guó)研究型大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變提供一定的借鑒。

一、美國(guó)一流研究型大學(xué)校院兩級(jí)“聯(lián)合治理”模式變遷

（一）美國(guó)一流研究型大學(xué)“分科分權(quán)”學(xué)院制的形成歷程

歐洲大學(xué)管理模式奠定了美國(guó)高校建設(shè)發(fā)展的基石，中世紀(jì)歐洲大學(xué)的學(xué)院制影響了美國(guó)高校的管理體制。英國(guó)學(xué)者阿什比曾指出大學(xué)模式輸入的四大浪潮，其中最早的現(xiàn)代意義的大學(xué)在歐洲產(chǎn)生并隨歐洲文明來(lái)到了新大陸。[2]雖然博洛尼亞大學(xué)、巴黎大學(xué)等都在爭(zhēng)奪誰(shuí)是“最早大學(xué)”、“最古老大學(xué)”的稱(chēng)謂，但是它們作為現(xiàn)代意義上的大學(xué)都對(duì)美國(guó)甚至世界的高等教育發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。1088年成立的博洛尼亞大學(xué)當(dāng)時(shí)設(shè)有神學(xué)、文學(xué)、法學(xué)、醫(yī)學(xué)四科，各由教師和學(xué)生組合成學(xué)問(wèn)探討團(tuán)體。受此啟示，法國(guó)巴黎大學(xué)也以學(xué)科知識(shí)為標(biāo)準(zhǔn)，將學(xué)校劃分為四個(gè)學(xué)院，因此是最早實(shí)行校院共同管理制度的一所大學(xué)。[3]意大利的“學(xué)生大學(xué)”在之后的發(fā)展中沒(méi)有巴黎的“教師大學(xué)”發(fā)展令人矚目。因此，隨后歐洲大陸和英國(guó)絕大多數(shù)大學(xué)更多地繼承了法國(guó)巴黎大學(xué)的特點(diǎn)，其學(xué)院制也得到了推廣。美國(guó)哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)等高校起初以劍橋大學(xué)等為模板建立，并且形成了以學(xué)科為基礎(chǔ)的學(xué)院制框架。

美國(guó)研究型大學(xué)在發(fā)展壯大的過(guò)程中學(xué)院制不斷成熟和發(fā)展。1862年《莫里爾法案》頒布[4]，最終確立并強(qiáng)化了大學(xué)服務(wù)社會(huì)的職能，同時(shí)也促進(jìn)了美國(guó)高等院校數(shù)量的增加和教育結(jié)構(gòu)的多樣化。至此，科學(xué)研究、人才培養(yǎng)和服務(wù)社會(huì)成為以實(shí)用主義思想為導(dǎo)向的學(xué)院制度的特點(diǎn)，美國(guó)大學(xué)“學(xué)院制”增加了新的內(nèi)涵?？v觀實(shí)行二級(jí)學(xué)院管理的美國(guó)綜合性、研究型大學(xué)，其組織結(jié)構(gòu)多采用以傳統(tǒng)綜合性文理學(xué)院為主體、以專(zhuān)業(yè)學(xué)院為輔的架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多學(xué)科人才的綜合培養(yǎng)。以麻省理工學(xué)院為例，從19世紀(jì)末到20世紀(jì)初以直接為產(chǎn)業(yè)界服務(wù)為主，到20世紀(jì)30年代以后重視基礎(chǔ)科學(xué)研究，再到二戰(zhàn)后重視人文社會(huì)科學(xué)，實(shí)現(xiàn)了理、工、文的結(jié)合。到了20世紀(jì)50年代，基于科學(xué)技術(shù)同政治、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，建立了同理、工學(xué)院具有同等地位的人文社會(huì)科學(xué)院。[5]不難發(fā)現(xiàn)，美國(guó)“學(xué)院制”模式具有通過(guò)學(xué)院的增設(shè)和連貫，拓展大學(xué)的學(xué)科門(mén)類(lèi)布局，進(jìn)而支撐綜合性大學(xué)的總體構(gòu)架的鮮明發(fā)展特點(diǎn)。在借鑒歐洲大學(xué)學(xué)院管理模式的過(guò)程中，美國(guó)研究型大學(xué)“學(xué)院制”管理體制有很大的創(chuàng)新，一方面是繼承歐洲傳統(tǒng)的結(jié)果，另一方面也是美國(guó)研究型大學(xué)的學(xué)科發(fā)展邏輯和社會(huì)需要驅(qū)動(dòng)使然。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，它們逐漸以其民主管理、因地制宜的內(nèi)部治理優(yōu)勢(shì)在學(xué)術(shù)的象牙塔和社會(huì)的基本需求之間找到了最適合自己的位置，大學(xué)體系的不斷完善與社會(huì)的不斷成熟相得益彰。

（二）美國(guó)研究型大學(xué)校院兩級(jí)“聯(lián)合治理”模式

1.美國(guó)研究型大學(xué)“聯(lián)合治理”模式的運(yùn)作

（1）分工負(fù)責(zé)“聯(lián)合治理”模式的形成。1967年，美國(guó)大學(xué)教授聯(lián)合會(huì)（AAUP）、大學(xué)董事會(huì)聯(lián)合會(huì)（AGB）和美國(guó)教育聯(lián)合會(huì)（ACE）三家共同發(fā)表了《大學(xué)和學(xué)院的治理聲明》，確認(rèn)了董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)和評(píng)議會(huì)分工負(fù)責(zé)的“聯(lián)合治理”模式（shared governance），從此，美國(guó)大學(xué)和學(xué)院基本上都奉行此種治理結(jié)構(gòu)。[6]在這種結(jié)構(gòu)中，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)學(xué)校整體的運(yùn)作，并對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，下設(shè)學(xué)生事務(wù)副校長(zhǎng)、學(xué)術(shù)副校長(zhǎng)、學(xué)校事務(wù)副校長(zhǎng)、財(cái)務(wù)副校長(zhǎng)、注冊(cè)副校長(zhǎng)和資訊副校長(zhǎng)，分管負(fù)責(zé)學(xué)生事務(wù)、學(xué)術(shù)事務(wù)、發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)工作、招生注冊(cè)和信息服務(wù)等工作。在董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)和評(píng)議會(huì)分工負(fù)責(zé)學(xué)校的具體事務(wù)和正常運(yùn)轉(zhuǎn)。endprint

（2）分工負(fù)責(zé)“聯(lián)合治理”模式的運(yùn)作。董事會(huì)是全校的最高權(quán)力中心，董事會(huì)選擇產(chǎn)生校長(zhǎng)，校長(zhǎng)需要向董事會(huì)負(fù)責(zé)。校長(zhǎng)任命各學(xué)院的院長(zhǎng)以及其他部門(mén)的主管領(lǐng)導(dǎo)，校長(zhǎng)對(duì)學(xué)校事務(wù)起著領(lǐng)導(dǎo)作用。學(xué)院和學(xué)院之間處于相對(duì)獨(dú)立的地位，但是每個(gè)學(xué)院選舉產(chǎn)生學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)會(huì)員構(gòu)成學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)，學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)對(duì)學(xué)校的某些事務(wù)具有一定的權(quán)力，并對(duì)學(xué)院具有效力。學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)的相關(guān)事務(wù)需要報(bào)告給校長(zhǎng)、董事會(huì)，重要事務(wù)和決定需要備案。各學(xué)院相關(guān)事務(wù)需要由校長(zhǎng)和學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)決定，學(xué)院院長(zhǎng)及相關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)如教授會(huì)對(duì)本學(xué)院教學(xué)、科研、財(cái)務(wù)等負(fù)責(zé)，并報(bào)告給學(xué)校備案。上述運(yùn)作模式見(jiàn)圖1。

2.美國(guó)研究型大學(xué)“聯(lián)合治理”模式的分權(quán)治理

為了更清晰地了解美國(guó)研究型大學(xué)“聯(lián)合治理”模式的分權(quán)治理，本文選取美國(guó)密西根大學(xué)和斯坦福大學(xué)作為案例，從與辦學(xué)權(quán)力相關(guān)的“人”、“財(cái)”、“物”、“事”四方面的運(yùn)作模式進(jìn)行探討。

院長(zhǎng)任命：每個(gè)學(xué)院的院長(zhǎng)均由學(xué)院選舉產(chǎn)生。系主任的選舉有兩種方式，要么是院長(zhǎng)推薦，要么是院長(zhǎng)推薦任命，不同的學(xué)院會(huì)采取不同的方式，但總體來(lái)說(shuō)院長(zhǎng)對(duì)系主任的任命有較高的權(quán)力。

教授聘任：聘任教授首先由系在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)查之后提出推薦， 然后依次交到院長(zhǎng)、教務(wù)長(zhǎng)、學(xué)術(shù)委員會(huì)的顧問(wèn)委員會(huì)和校長(zhǎng)那里， 最后由董事會(huì)認(rèn)可。

“財(cái)”

財(cái)務(wù)預(yù)算制：學(xué)院必須要給學(xué)校足夠的理由來(lái)支持資金的申請(qǐng)，在獲得經(jīng)費(fèi)之后便對(duì)財(cái)務(wù)擁有自主權(quán)，可以掌握自己的財(cái)務(wù)流動(dòng)。

財(cái)務(wù)預(yù)算制：董事會(huì)賦予校長(zhǎng)管理學(xué)校業(yè)務(wù)活動(dòng)的職責(zé)。院系對(duì)開(kāi)支的合理性和記錄交易的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。

“事”

議事規(guī)則：在服從董事會(huì)最高權(quán)威的條件下，各學(xué)院教授會(huì)還擁有充分的權(quán)力來(lái)制定與打分標(biāo)準(zhǔn)、課堂出勤、委員會(huì)組織和相關(guān)內(nèi)部事務(wù)等其他事務(wù)相關(guān)的規(guī)則和條例。

議事規(guī)則：每個(gè)學(xué)院由院長(zhǎng)在學(xué)術(shù)和行政上對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)。學(xué)術(shù)委員會(huì)擁有在教授范圍內(nèi)討論和決定政策事項(xiàng)的權(quán)力，但須受到董事會(huì)拒絕批準(zhǔn)的權(quán)力的限制。

“物”

采購(gòu)權(quán)限：常務(wù)副校長(zhǎng)兼首席財(cái)務(wù)官須全面管理本校的有形資產(chǎn)，了解并擔(dān)負(fù)相關(guān)責(zé)任；須全面管理和負(fù)責(zé)本校的所有采購(gòu)；有權(quán)針對(duì)建筑物、場(chǎng)地和儀器的安全保障、保護(hù)及使用而制定并發(fā)布相應(yīng)規(guī)則。

采購(gòu)權(quán)限：對(duì)于交易總價(jià)值低于2500美元的商品或服務(wù)的采購(gòu)，采購(gòu)與合同辦公室已經(jīng)授權(quán)各部門(mén)直接與供應(yīng)商聯(lián)系處理。

注：表1中信息均來(lái)自各校信息公開(kāi)網(wǎng)站①。

密歇根大學(xué)和斯坦福大學(xué)在校院兩級(jí)管理體制具體事務(wù)執(zhí)行層面的基本情況如圖2所示。其主要特點(diǎn)有：一是權(quán)力劃分比較清晰。關(guān)于人事方面，密歇根大學(xué)和斯坦福大學(xué)都是將學(xué)院和各部門(mén)成員職務(wù)晉升等事情的權(quán)力交給了各學(xué)院，學(xué)校在這一方面主要起到最后審批和執(zhí)行監(jiān)督的作用，學(xué)院擁有較大的權(quán)力。關(guān)于財(cái)務(wù)方面，密歇根大學(xué)和斯坦福大學(xué)將預(yù)算的權(quán)力分配給了學(xué)院，學(xué)校層面則有權(quán)力批準(zhǔn)和審查學(xué)院的預(yù)算是否通過(guò)，學(xué)校擁有較大的權(quán)力。關(guān)于科研和教學(xué)等事務(wù)方面，密歇根大學(xué)和斯坦福大學(xué)這兩所大學(xué)都賦予了學(xué)院較大的權(quán)力，學(xué)院可以在教授會(huì)等機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下組織各項(xiàng)事務(wù)，學(xué)校負(fù)責(zé)審查和監(jiān)督，學(xué)院擁有較大的權(quán)力。關(guān)于資產(chǎn)方面，密歇根大學(xué)和斯坦福大學(xué)校方都擁有較大的權(quán)力，學(xué)院需在學(xué)校規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行采購(gòu)，學(xué)校權(quán)力較大。二是權(quán)責(zé)劃分相互匹配。有相應(yīng)的權(quán)力或者權(quán)利就要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。在“人”方面，兩所高校的學(xué)院層面擁有較大的權(quán)力，在執(zhí)行過(guò)程中就要承擔(dān)起保證人事安排以及人事調(diào)整等方面公平、公正、公開(kāi)的義務(wù)。在“財(cái)”方面，校方為整個(gè)學(xué)校的財(cái)務(wù)規(guī)劃負(fù)責(zé)，因此學(xué)院需要滿(mǎn)足學(xué)校的相關(guān)要求，同時(shí)也要準(zhǔn)確記錄好自身學(xué)校的財(cái)務(wù)基本情況。在“事”方面，學(xué)院擁有科研和教學(xué)等方面的較大自主權(quán)，同時(shí)也應(yīng)該保障學(xué)院決策方能夠充分行使好自己的權(quán)力并接受學(xué)校的監(jiān)督。在“物”方面，校方擁有較大的權(quán)力，學(xué)院擁有較小的權(quán)力，校方要盡可能征詢(xún)?cè)悍胶推渌块T(mén)的意見(jiàn)，爭(zhēng)取獲得服務(wù)對(duì)象的更大滿(mǎn)意度。

二、 我國(guó)研究型大學(xué)校院兩級(jí)管理體制的發(fā)展與現(xiàn)狀

（一）我國(guó)研究型大學(xué)校院兩級(jí)管理體制的發(fā)展歷程

我國(guó)近代大學(xué)學(xué)院管理制度與國(guó)運(yùn)起伏息息相關(guān)，經(jīng)歷了從誕生萌芽到曲折發(fā)展的歷程，[7]可以大致分為三個(gè)階段。第一階段是中國(guó)大學(xué)學(xué)院制度的誕生。在西方大學(xué)管理模式的影響下，清末時(shí)期始稱(chēng)“館”、“齋”的學(xué)院制度開(kāi)始產(chǎn)生，如從京師同文館、天津西學(xué)學(xué)堂、上海南洋公學(xué)再到1898年京師大學(xué)堂的成立，大學(xué)開(kāi)始實(shí)行分科教育。這些學(xué)校在很大程度上模仿了歐美和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家大學(xué)的形式，教學(xué)內(nèi)容基本是西式的，管理制度也較為相似。1929年7月，國(guó)民政府頒布了《大學(xué)組織法》，首次以建章立制的法律形式統(tǒng)一規(guī)定：“大學(xué)分文、理、法、農(nóng)、工商、醫(yī)各學(xué)院，凡具備三學(xué)院以上者，始得稱(chēng)為大學(xué)，大學(xué)各學(xué)院及獨(dú)立學(xué)院各科，得分若干學(xué)系”[8]。民國(guó)時(shí)期我國(guó)高等教育得到了一定的發(fā)展，但終因經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、戰(zhàn)亂頻仍等原因?qū)е掳l(fā)展受限。這個(gè)時(shí)期的大學(xué)“顛沛流離”，無(wú)暇在管理制度方面付出較多的努力。

第二階段是1952年起全國(guó)高等學(xué)校院系設(shè)置的大幅調(diào)整。民國(guó)時(shí)期效仿英、美式構(gòu)建的高校體系被改造成效仿蘇聯(lián)式的高校體系。我國(guó)大力發(fā)展獨(dú)立建制的工科院校，綜合性院校則明顯減少，把大學(xué)分為文理大學(xué)、單科性大學(xué)和單科性學(xué)院，并在大學(xué)中取消學(xué)院，全部實(shí)行校系二級(jí)管理。[9]這一階段我國(guó)根據(jù)社會(huì)主義過(guò)渡時(shí)期和初級(jí)階段的具體國(guó)情對(duì)高校進(jìn)行改造，使其更有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。交通大學(xué)西遷就反映了這一階段我國(guó)高校發(fā)展的時(shí)代背景。在高校管理制度方面，我國(guó)高校也學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的模式推動(dòng)高等教育的發(fā)展，在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)于調(diào)控資源、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的“校辦院”體制的建立起到了重要作用。

第三階段是20世紀(jì)90年代以后校院管理體制的新發(fā)展。1993年頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出后，大規(guī)模的高校合并使原有的“校、系”兩級(jí)管理格局受到?jīng)_擊，許多高校開(kāi)始進(jìn)行改革，重新設(shè)立學(xué)院。21世紀(jì)初至今，我國(guó)高等教育發(fā)展更上一層樓，在學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家高校建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)中，逐步走上了一條建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義一流大學(xué)的道路。綜上所述，學(xué)院制在我國(guó)的變遷與政治社會(huì)的發(fā)展密不可分，我國(guó)大學(xué)發(fā)展的基本路徑與我國(guó)政治社會(huì)發(fā)展的關(guān)系更加密切。具體歷程如圖3。endprint

（二）我國(guó)研究型大學(xué)校院兩級(jí)管理體制的現(xiàn)狀和困境

黨的十八大以后，我國(guó)高等教育綜合改革開(kāi)始實(shí)施，一批綜合性、研究型大學(xué)先行先試，在從“校辦院”到“院辦校”辦學(xué)改革方面進(jìn)行了實(shí)踐和探索。比較典型的是浙江大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、北京大學(xué)和清華大學(xué)，四校均于2013年開(kāi)始啟動(dòng)相關(guān)改革，目標(biāo)均指向院系的主體地位的提升[10]。但是，通過(guò)文本分析和實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前以放權(quán)為手段、以“搞活”為目的的院系治理改革仍存在很多問(wèn)題。

1.校院兩級(jí)權(quán)責(zé)關(guān)系尚未理順

校院兩級(jí)管理體制改革最重要的步驟是理順校院兩級(jí)權(quán)力劃分和權(quán)責(zé)關(guān)系。盡管許多高校試圖賦予院系更大的權(quán)力，但是并沒(méi)有產(chǎn)生較為理想的結(jié)果。目前，校院兩級(jí)權(quán)責(zé)關(guān)系劃分主要有以下三個(gè)問(wèn)題。第一，權(quán)力劃分不明確、不合理。對(duì)高校所屬權(quán)力的認(rèn)識(shí)不清以及對(duì)于校院兩級(jí)管理體制改革的認(rèn)識(shí)不足導(dǎo)致校院兩級(jí)管理體制權(quán)力劃分不夠明確，阻礙了改革的進(jìn)行。根據(jù)許多高校提出的擴(kuò)大院系自主權(quán)的改革政策細(xì)則，學(xué)校權(quán)力下放主要采取審批和少量授權(quán)的方式，大學(xué)的各種權(quán)力依然主要掌握在學(xué)校一級(jí)，權(quán)力劃分不合理的狀況比較普遍。第二，權(quán)責(zé)關(guān)系不統(tǒng)一。校院兩級(jí)權(quán)力分配和責(zé)任義務(wù)不統(tǒng)一，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，導(dǎo)致權(quán)責(zé)劃分形同虛設(shè)。有些學(xué)校以放權(quán)名義將許多行政事務(wù)讓位給學(xué)院，譬如下放長(zhǎng)聘評(píng)聘權(quán)給學(xué)院時(shí)，錯(cuò)位讓學(xué)院承擔(dān)了大量的海外函評(píng)等事務(wù)性工作，且最終評(píng)聘結(jié)果也未必被相應(yīng)校部機(jī)關(guān)認(rèn)可。第三，責(zé)權(quán)匹配難度不一。不同院系特征和發(fā)展階段存在較大差異，使得責(zé)權(quán)匹配難度增大。有些高校理科、文科、工科、生藥等不同學(xué)院因?yàn)榘l(fā)展階段不一，對(duì)改革的理解、主觀意愿、基礎(chǔ)條件有著很大的差異。如果不解決各個(gè)院系在治理體系中的地位，權(quán)責(zé)關(guān)系不理順，擴(kuò)大院系自主權(quán)依然舉步維艱。

2.院系內(nèi)部治理水平尚不均衡

院系內(nèi)部治理水平是授權(quán)的基礎(chǔ)條件。院系內(nèi)部治理水平主要受三個(gè)方面影響：一是院系黨政領(lǐng)導(dǎo)的治理能力；二是院系內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、行政人員數(shù)量與專(zhuān)業(yè)化程度的匹配狀況；三是院系治理體制機(jī)制的合理運(yùn)行情況。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段院系治理水平還有較多與改革不相匹配的情況。第一，部分院系的黨政領(lǐng)導(dǎo)、人員設(shè)置等還不能完全適應(yīng)快速發(fā)展的世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的要求，改革意愿不足、薪酬體系不合理等使得院系在推進(jìn)一流大學(xué)建設(shè)的過(guò)程中缺少積極性和主動(dòng)性；第二，部分院系人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和能力，還不能完全滿(mǎn)足各種行政事務(wù)所必須的流程和手續(xù)等專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作需求，完全聽(tīng)從上級(jí)部門(mén)指令、不能積極主動(dòng)治理是主要標(biāo)志；第三，院系治理的規(guī)則度普遍仍然較低?？v覽我國(guó)頂尖研究型大學(xué)聯(lián)盟C9高校公布的相關(guān)規(guī)定細(xì)則發(fā)現(xiàn)，大部分高校院系已普遍具備了行政、黨委（黨總支）、學(xué)術(shù)委員會(huì)等權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，但院系治理的制度化建構(gòu)不足，大量決策依然為行政干預(yù)留有余地。有些院系內(nèi)部依靠人緣、關(guān)系謀求自身發(fā)展的情況依然存在，對(duì)構(gòu)建分權(quán)治理體制構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

3.服務(wù)支撐體系尚待完善

研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前校院兩級(jí)管理體制中并非所有問(wèn)題都與權(quán)力設(shè)置和資源配置有關(guān)，部分是由于服務(wù)支撐體系尚待完善。第一，缺乏校院統(tǒng)一的信息交互平臺(tái)。校院統(tǒng)一的信息交互平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)校院共管、協(xié)同治理的重要基礎(chǔ)設(shè)施，也是世界一流大學(xué)在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的重要標(biāo)志。目前我國(guó)研究型大學(xué)的數(shù)據(jù)信息平臺(tái)普遍存在機(jī)關(guān)信息系統(tǒng)分散、院系對(duì)接困難的問(wèn)題。信息服務(wù)支撐體系中信息交互平臺(tái)的缺失使得信息公開(kāi)、信息共享等無(wú)法得到充分的保障。第二，部分校部機(jī)關(guān)的改革意識(shí)和服務(wù)意識(shí)亟待提高。在校院兩級(jí)管理體制改革推進(jìn)的控制和放權(quán)階段，學(xué)校掌握很大的主動(dòng)性，放什么、放多少在很大程度上是學(xué)校說(shuō)了算。由于信息不對(duì)稱(chēng)、不通暢等考慮，部分校部機(jī)關(guān)對(duì)授權(quán)機(jī)制處于是否“失控”的糾結(jié)心態(tài)導(dǎo)致改革的積極性、主動(dòng)性和服務(wù)性不夠強(qiáng)。過(guò)去權(quán)力集中導(dǎo)致的上下級(jí)信任問(wèn)題也還一定程度地存在，這都在一定程度上阻礙了校院兩級(jí)管理體制改革服務(wù)支撐體系的建設(shè)。

三、 美國(guó)研究型大學(xué)校院兩級(jí)共同治理模式對(duì)我國(guó)“院為實(shí)體”改革的啟示

（一）比較視角下我國(guó)研究型大學(xué)“院為實(shí)體”改革的內(nèi)涵

荷蘭社會(huì)心理學(xué)家霍夫斯泰德指出，美國(guó)是一個(gè)低權(quán)力距離國(guó)家[11]，美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)與其低權(quán)力距離的國(guó)家文化緊密相連，因而美國(guó)研究型大學(xué)受“聯(lián)邦制”權(quán)力制衡性和松散性的影響，形成了實(shí)體化、自主化的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)形式和管理模式。與美國(guó)相反，中國(guó)是一個(gè)高權(quán)力距離的國(guó)家，由于歷史和社會(huì)的種種原因，“尊卑上下，忠孝順從”的權(quán)威主義思想和“官本位”思想根深蒂固。

與美國(guó)研究型大學(xué)采取校院兩級(jí)管理模式的動(dòng)因相比較，除了來(lái)自于大學(xué)自身因素驅(qū)動(dòng)的共性之外，我國(guó)研究型大學(xué)的學(xué)院辦學(xué)重心地位與我國(guó)改革和發(fā)展的具體國(guó)情甚為相關(guān)。隨著我國(guó)政治體制改革的逐步深入，高等教育體制改革也由原來(lái)的集權(quán)式命令型逐漸向現(xiàn)代式分權(quán)型過(guò)渡。高等教育領(lǐng)域的“去行政化”，其一個(gè)著力點(diǎn)就是將學(xué)院由原來(lái)的“過(guò)渡性中間層次機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)楸毁x予教學(xué)、科研及財(cái)務(wù)等管理權(quán)的實(shí)體單位。但與美國(guó)相比存在的不同之處是黨委在中國(guó)高校始終處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

從已有研究來(lái)看，深化校院兩級(jí)體制改革的實(shí)質(zhì)就是放權(quán)給院系，落實(shí)二級(jí)學(xué)院教學(xué)科研和辦學(xué)主體地位，明確大學(xué)與學(xué)院之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，使學(xué)院擁有相當(dāng)大的教學(xué)科研及行政事務(wù)的自主管理權(quán)是其主要內(nèi)容。[12]因此，可以概括地說(shuō)，“院為實(shí)體”改革的內(nèi)涵是，理順校院兩級(jí)管理結(jié)構(gòu)在“人”、“財(cái)”、“事”、“物”等方面的權(quán)力劃分，將校院兩級(jí)所屬權(quán)責(zé)劃分制度化、體系化、可操作化，按步推進(jìn)、逐步放權(quán)，建立健全的監(jiān)督和服務(wù)體系，推動(dòng)校院兩級(jí)治理體系的建立和健全，激發(fā)辦學(xué)活力和效率。

在完善我國(guó)大學(xué)校院兩級(jí)管理和治理過(guò)程中，可以借鑒美國(guó)一流研究型大學(xué)校院兩級(jí)共同治理的內(nèi)部治理模式經(jīng)驗(yàn)：一要平衡好學(xué)校和學(xué)院兩級(jí)治理機(jī)構(gòu)的權(quán)力；二要平衡行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力，在大學(xué)事務(wù)的具體決策和執(zhí)行中，形成科學(xué)合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。通過(guò)“院為實(shí)體”改革，學(xué)院將由原來(lái)的“過(guò)渡性中間層次機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲龘碛卸?jí)法人資格的實(shí)體性學(xué)院，它將擁有相當(dāng)大的教學(xué)、科研及行政事務(wù)的管理權(quán)。[13]學(xué)院將成為在學(xué)校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和宏觀調(diào)控下自主制定學(xué)院發(fā)展規(guī)劃，組織教學(xué)科研、招生招聘、學(xué)科建設(shè)、社會(huì)服務(wù)等活動(dòng)，享有人、事、財(cái)、物等較大自主權(quán)的實(shí)體性學(xué)院。endprint

（二）我國(guó)研究型大學(xué)“院為實(shí)體”改革的路徑和建議

1.進(jìn)一步確立權(quán)力下放、分權(quán)治理的校院兩級(jí)權(quán)力分配體系

對(duì)于我國(guó)高校而言，進(jìn)一步明晰權(quán)力下放、分權(quán)治理的校院兩級(jí)權(quán)力分配體系是我國(guó)研究型大學(xué)“院為實(shí)體”改革的關(guān)鍵所在。校院兩級(jí)權(quán)力分配體系的確立直接決定了我國(guó)“院為實(shí)體”改革的目標(biāo)和方向，關(guān)系到學(xué)校和學(xué)院兩方的權(quán)力和責(zé)任歸屬以及日常事務(wù)運(yùn)作。學(xué)校要進(jìn)一步推動(dòng)權(quán)力下放，主動(dòng)承擔(dān)起分權(quán)治理體系建立的責(zé)任。學(xué)校在“院為實(shí)體”改革中有著主動(dòng)權(quán)和決定權(quán)，應(yīng)該積極推動(dòng)權(quán)力下放，更好地進(jìn)行學(xué)校和學(xué)院的權(quán)責(zé)劃分，充分激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力，提高辦學(xué)效率。在這一過(guò)程中，要明確權(quán)責(zé)關(guān)系，避免以事權(quán)為中心的模式，要集成校級(jí)各項(xiàng)改革政策和舉措，研究制定一套權(quán)責(zé)對(duì)等、邊界清晰、責(zé)任明確、違約負(fù)責(zé)的“權(quán)責(zé)清單”。

2.進(jìn)一步強(qiáng)化以學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)的學(xué)院實(shí)體地位

學(xué)術(shù)力量在美國(guó)研究型大學(xué)學(xué)校決策和組織管理中起著重要的作用，成為對(duì)大學(xué)事務(wù)產(chǎn)生影響的無(wú)形力量。大學(xué)的控制權(quán)被滲透力很強(qiáng)的學(xué)術(shù)權(quán)力分散，形成了強(qiáng)有力的中層行政管理。參照美國(guó)大學(xué)以學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)落實(shí)學(xué)院實(shí)體地位，我國(guó)研究型大學(xué)要發(fā)揮學(xué)院在校院兩級(jí)管理中的重要作用。一要積極完善各級(jí)學(xué)術(shù)委員會(huì)，適當(dāng)擴(kuò)大學(xué)術(shù)權(quán)力，因此應(yīng)構(gòu)建合理的二級(jí)學(xué)術(shù)委員會(huì)運(yùn)行體系，完善和規(guī)范其職責(zé)和運(yùn)行機(jī)制。二要積極聽(tīng)取學(xué)術(shù)委員會(huì)意見(jiàn)，充分發(fā)揮委員會(huì)作用，包括學(xué)術(shù)委員會(huì)和學(xué)院（系）教授委員會(huì)在學(xué)術(shù)發(fā)展、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)科建設(shè)方面的作用。

3.進(jìn)一步完善校內(nèi)民主和社會(huì)監(jiān)督的民主管理體制

我國(guó)研究型大學(xué)要充分發(fā)揚(yáng)民主治校的原則，進(jìn)一步完善校內(nèi)民主和社會(huì)監(jiān)督的民主管理體制， 充分發(fā)揮監(jiān)督評(píng)估系統(tǒng)的督導(dǎo)作用。第一，加強(qiáng)對(duì)院系規(guī)范化運(yùn)行的監(jiān)督與重大事項(xiàng)的事中、事后檢查。建立長(zhǎng)期評(píng)估、中期考核、年度報(bào)告制度，加強(qiáng)院系的評(píng)估和考核，建立績(jī)效激勵(lì)機(jī)制。加強(qiáng)院系治理體系和治理結(jié)構(gòu)建設(shè)規(guī)范化的監(jiān)督，加強(qiáng)院系黨政聯(lián)席會(huì)議等決策運(yùn)行規(guī)范化監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)院系黨政班子的建設(shè)與考核。第二，加強(qiáng)教代會(huì)、教授會(huì)的參與決策，進(jìn)一步深化學(xué)代會(huì)及民主黨派的監(jiān)督作用。第三，要注意發(fā)揮第三方評(píng)估及監(jiān)督作用。提高外部力量在決策層中的比例，增加各方利益相關(guān)者代表，對(duì)學(xué)院決策制定和辦學(xué)定位、發(fā)展進(jìn)行評(píng)議監(jiān)督。

在我國(guó)大學(xué)治理改革實(shí)質(zhì)性推進(jìn)的重要階段，研究型大學(xué)可以通過(guò)借鑒美國(guó)研究型大學(xué)的成功經(jīng)驗(yàn)，逐步改進(jìn)校院兩級(jí)管理改革中尚存在的校院兩級(jí)權(quán)責(zé)關(guān)系尚未理順、院系內(nèi)部治理水平尚不均衡、服務(wù)支撐體系尚待完善等問(wèn)題，從而真正提高大學(xué)管理水平和發(fā)展效率。我國(guó)研究型大學(xué)應(yīng)完善目前的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，建立健全多方參與、科學(xué)合理的現(xiàn)代大學(xué)制度，形成校院兩級(jí)共同治理的良好生態(tài)，真正將“院為實(shí)體”改革深化落實(shí)，全面激發(fā)校院兩級(jí)的辦學(xué)活力和創(chuàng)造性，推動(dòng)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)。

注釋?zhuān)?/p>

① 參見(jiàn)密西根大學(xué)、斯坦福大學(xué)信息公開(kāi)網(wǎng)站，http：//www.provost.umich.edu/faculty/handbook/， http：//facultyhandbook.stanford.edu/。

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（責(zé)任編輯陳志萍）endprint