(甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院,甘肅 蘭州 730070)

公共資源治理下的精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行困境與優(yōu)化策略

李 丹,李雙奎
(甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院,甘肅 蘭州 730070)

“精準(zhǔn)扶貧”是扶貧新戰(zhàn)略,它要求各地因地制宜地確定精準(zhǔn)扶貧的具體幫扶方案，但在具體的政策執(zhí)行中,面臨著宏觀良策執(zhí)行效率低下的困境。借鑒社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)分析框架,分別從資源系統(tǒng)、資源單位、治理系統(tǒng)、政策使用者四個(gè)方面分析了扶貧實(shí)踐中遇到的難題,提出針對(duì)性建議。在全面建立現(xiàn)代治理體系的新形勢(shì)下,探索能使扶貧資源的投入獲得更加高效的產(chǎn)出方式,真正調(diào)動(dòng)村民的積極性,與政府“輸血”形成合力,最終實(shí)現(xiàn)“造血”扶貧的良性機(jī)制,引導(dǎo)村民走向自主治理。

公共資源治理;精準(zhǔn)扶貧;鄉(xiāng)村治理

貧困問(wèn)題并非單向度、靜止的,而是發(fā)生在社會(huì)過(guò)程、個(gè)體生命歷程中實(shí)實(shí)在在的問(wèn)題[1]。消除絕對(duì)貧困、減輕貧困是國(guó)家現(xiàn)代化過(guò)程中的應(yīng)有之義。“十三五”規(guī)劃綱要指出“我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區(qū)域性整體貧困”,并提出五大發(fā)展理念和精準(zhǔn)扶貧“六個(gè)精準(zhǔn)”[2],是當(dāng)下脫貧攻堅(jiān)工作的提綱挈領(lǐng)。迄今我國(guó)精準(zhǔn)扶貧雖然成效顯著,但卻是以政府主導(dǎo)之下的短期、量化、直接配給的“輸血式”為前提。這種由政府主導(dǎo)、統(tǒng)一安排扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金的劃撥與扶貧工作人員的調(diào)配,不但分配的資源十分有限,而且忽視了作為該政策的使用者——村戶(hù)自身的力量和需求。扶貧者與被扶貧者雙方缺乏積極性,造成扶貧工作形式僵化,效果欠佳。

精準(zhǔn)扶貧是指針對(duì)不同地區(qū)、不同人口的貧困狀況,運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式[3]?？傆[國(guó)內(nèi)外關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究,國(guó)外主要集中在貧困、反貧困的全球性問(wèn)題上;國(guó)內(nèi)則緊扣“精準(zhǔn)”原則,結(jié)合本土化特征,發(fā)揮自主創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)，展開(kāi)多角度的研究。大體可分為三類(lèi):一是對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的內(nèi)涵、導(dǎo)向、發(fā)展等方面的宏觀性闡釋;二是在精準(zhǔn)扶貧具體實(shí)踐中的問(wèn)題與對(duì)策研究;三是以地域差異、具體案例、量化計(jì)算等方法為依托進(jìn)行的比較研究。在這些研究的基礎(chǔ)上,本文嘗試從公共資源治理理論角度出發(fā),結(jié)合社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)理論分析框架,重點(diǎn)探討扶貧政策執(zhí)行中面臨的困境與優(yōu)化問(wèn)題。

1 理論與分析框架

社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)分析框架(Social-Ecological Systems,SESs)是埃莉諾·奧斯特羅姆運(yùn)用診斷理論的方式方法,將生態(tài)學(xué)與社會(huì)學(xué)相結(jié)合,提出更加適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)復(fù)雜性的分析框架(圖1)。該分析框架以公共資源為社會(huì)治理內(nèi)核,分為生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)兩個(gè)部分。生態(tài)系統(tǒng)又可分解為資源系統(tǒng)和資源單位兩個(gè)變量,社會(huì)系統(tǒng)包含治理系統(tǒng)和使用者變量，它們?cè)谏鷳B(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治背景下的相互作用并有所產(chǎn)出。該框架反映出的一個(gè)基本事實(shí)是：為實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的善治,治理主體必須考察和分析生態(tài)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)及其構(gòu)成要素之間的內(nèi)在機(jī)制[4]。在四個(gè)變量當(dāng)中,可將資源系統(tǒng)看作儲(chǔ)存量,資源單位則是個(gè)人從資源系統(tǒng)中占用或使用的量[5],在不損害資源系統(tǒng)的情況下努力增加資源單位的使用率,保證有效產(chǎn)出;而治理系統(tǒng)作為整個(gè)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的診斷系統(tǒng),承擔(dān)著檢查監(jiān)督、完善不足的重要任務(wù)，不僅僅是為使用者提供資源,更要關(guān)注和協(xié)調(diào)使用者和資源總量、生態(tài)環(huán)境的關(guān)系,使他們之間能保持長(zhǎng)期良性的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。SESs框架引入公共參與的多中心體制,這將為政策制定者提供更準(zhǔn)確的微觀信息,有利于對(duì)公眾利益的表達(dá)和對(duì)政府的監(jiān)督與制衡,從而有利于實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)自然資源的自主管理,減少政策執(zhí)行成本,提高政策效率[6]。

圖1 社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)分析框架[8]

在扶貧政策背景下,我們將精準(zhǔn)扶貧政策看作國(guó)家為削減貧困而提供的公共產(chǎn)品,此時(shí)政府是計(jì)劃和安排公共產(chǎn)品的“提供者”,而這一政策的使用者則扮演“生產(chǎn)者”的角色,即維持這一基本投入并努力實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效產(chǎn)出。然而,現(xiàn)實(shí)中人們對(duì)短期利益的渴求遠(yuǎn)勝于長(zhǎng)期, 加之對(duì)政府提供的公共物品不可避免地有“搭便車(chē)”心理,導(dǎo)致依靠外部提供的這些公共資源被過(guò)度利用或揮霍浪費(fèi),與實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)利用并長(zhǎng)效發(fā)展扶貧地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)背道而馳。因此,奧斯特羅姆認(rèn)為并非總是需要“利維坦”(政府集中控制)或私有化的方式來(lái)解決公共性的問(wèn)題,相反人們可依靠相互之間的信任來(lái)建立行動(dòng)規(guī)則,解決利益糾紛,從而使公共資源獲得更加長(zhǎng)效的治理[7]。

2 扶貧政策執(zhí)行困境分析

依據(jù)上述分析框架的基本思路,以資源系統(tǒng)、資源單位、治理系統(tǒng)、政策使用者四要素為出發(fā)點(diǎn),結(jié)合在Y村扶貧調(diào)研情況和材料數(shù)據(jù),針對(duì)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中的執(zhí)行困境進(jìn)行系統(tǒng)化的分析。

2.1 資源系統(tǒng)

資源匱乏是影響地區(qū)發(fā)展的客觀要素。我們將扶貧村莊內(nèi)的資源系統(tǒng)劃分為自然資源、物質(zhì)資源、村民擁有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利三部分。首先,精準(zhǔn)扶貧在執(zhí)行落實(shí)過(guò)程中需要大量的自然資源與物質(zhì)資源做支撐。自然資源以當(dāng)?shù)鼐偷厝〔牡馁Y源為主要開(kāi)發(fā)利用對(duì)象,目的是節(jié)約成本;物質(zhì)資源主要指資金、原材料、基建設(shè)施等,這些物資需要扶貧資金進(jìn)行外援幫助。以我們調(diào)研的M鄉(xiāng)為例,2015年M鄉(xiāng)共有7個(gè)整村脫貧村,該地海拔2600—2700m,年平均氣溫4.5℃,年降雨量550mm,無(wú)霜期70—110天,耕地全為山旱地。該地區(qū)干旱缺水、生態(tài)環(huán)境可塑性弱,可直接利用的自然資源非常稀缺,主要依靠物質(zhì)資源的補(bǔ)給重建。其次,由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元制社會(huì)結(jié)構(gòu)的限制,村民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利嚴(yán)重缺失,難以公平分享對(duì)宅基地、承包地、農(nóng)村集體建設(shè)用地等集體資產(chǎn)土地的增值收益。村民僅擁有土地使用權(quán),非真正意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體。綜合來(lái)看,在資源系統(tǒng)狀況十分窘迫的狀態(tài)下,如何改善這種艱難的自然環(huán)境是扶貧政策在執(zhí)行過(guò)程中所要克服的首要難題。

2.2 資源單位

資源單位主要指扶貧對(duì)象從扶貧資源系統(tǒng)中獲取的產(chǎn)品或服務(wù)量,分為直接物資所得和間接資源所得。在本研究中,直接物資所得是指村民個(gè)人直接獲得的物質(zhì)性資助,如農(nóng)作物種苗、牲畜、農(nóng)藥、肥料等和對(duì)村民個(gè)人的農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)；間接資源所得是指當(dāng)?shù)卮迕駨拇迩f的整體性投入建設(shè)中所獲得的間接好處,如水、電、路與房屋的重建重修、生態(tài)環(huán)境的綠化工程、文娛活動(dòng)場(chǎng)所等公共設(shè)施方面的投資建設(shè)?，F(xiàn)實(shí)情況是由于農(nóng)村地區(qū)土地貧瘠,除耕地外多屬于荒山荒地,改造難度大、耗費(fèi)物資多。因此,盡管村民個(gè)人因?yàn)榉鲐氄呦硎艿揭欢▽?shí)惠,但在資源系統(tǒng)較弱勢(shì)的狀況下,村戶(hù)能從中獲取的直接利益偏少,主要依靠居住村莊共同體建設(shè)而產(chǎn)生的正外部性獲益。甘肅省2015年M鄉(xiāng)計(jì)劃整村脫貧7個(gè)村莊的投資數(shù)據(jù)表明(表1),在富民產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、生態(tài)環(huán)境四個(gè)基本分類(lèi)中,基礎(chǔ)設(shè)施部分花費(fèi)在道路建設(shè)上的費(fèi)用占總投資的60%以上。就單個(gè)村莊而言,僅道路建設(shè)一項(xiàng)就占了絕大多數(shù)的投資比重。其次,在城鎮(zhèn)化不斷加速的社會(huì)狀態(tài)之下,一方面我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革遲緩,農(nóng)民一直無(wú)法獲得正當(dāng)化的財(cái)產(chǎn)性利益,耕地又不斷被征收征用,農(nóng)民占有的資源單位數(shù)量和價(jià)值持續(xù)弱化。另一方面，農(nóng)村青壯勞動(dòng)力大量外流,使扶貧政策的開(kāi)展受到阻礙,出現(xiàn)缺人管理、無(wú)權(quán)管理,或是干脆放棄權(quán)利轉(zhuǎn)向到城市打工,村莊出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象,使農(nóng)村住宅占地與宅基地荒廢,造成土地資源空間上的雙向浪費(fèi)[9]。農(nóng)村“空心化”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中鄉(xiāng)村聚落演變而成的一種特殊形式和不良過(guò)程[10],本質(zhì)上是農(nóng)村地域范圍內(nèi)整體功能的虛化、弱化或退化[9],使扶貧政策陷入對(duì)象逐步缺失的尷尬境地。因此,當(dāng)?shù)卮迕駥?duì)獲得資源單位的權(quán)利大小與數(shù)量多少是扶貧政策執(zhí)行中的關(guān)注重點(diǎn)和難點(diǎn)。

表1 2015年M鄉(xiāng)整村脫貧各項(xiàng)目投入資金統(tǒng)計(jì)(萬(wàn)元)

注:根據(jù)甘肅省M鄉(xiāng)政府扶貧辦資料整理并計(jì)算。

2.3 治理系統(tǒng)

政府與村民自治組織相互配合與協(xié)作構(gòu)成了農(nóng)村公共資源的治理系統(tǒng)。精準(zhǔn)扶貧政策是國(guó)家為貧困地區(qū)提供的公共資源和服務(wù),用一種外生性方式達(dá)到扶貧的目的。精準(zhǔn)扶貧是從根本上通過(guò)與村民自治組織的配合,激發(fā)村民脫貧致富的內(nèi)在動(dòng)力,向內(nèi)生性扶貧轉(zhuǎn)化。

治理機(jī)構(gòu):在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中,政府主要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式按照既定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)特定對(duì)象進(jìn)行幫扶。這種專(zhuān)項(xiàng)撥款的不足有二:一是款項(xiàng)源于公共財(cái)政預(yù)算,款項(xiàng)名目固定,專(zhuān)款專(zhuān)用。從表2可見(jiàn),中央每年財(cái)政預(yù)算支出專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金主要包括全國(guó)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金、國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)扶貧資金、國(guó)營(yíng)林場(chǎng)扶貧和扶貧資金貼息貸款資金等7類(lèi)。以甘肅省為例,2015年分兩批下?lián)茇?cái)政扶貧資金共34.6656億元,其中來(lái)源于中央財(cái)政撥付的有31.9307億元(表3),占了絕大多數(shù)。承擔(dān)有限責(zé)任的公共財(cái)政為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷而出現(xiàn)的政府理財(cái)模式,其資金數(shù)量十分有限;加之科層制的政府運(yùn)行方式,繁冗的審批下發(fā)程序影響著資金發(fā)放的時(shí)效性。二是專(zhuān)款層層下?lián)軙?huì)產(chǎn)生相應(yīng)的損耗,或滋生腐敗。來(lái)源于政府劃撥的資金被擠占挪用、到位率低的現(xiàn)象大量存在,這主要源于公共事務(wù)的不斷增加使政府責(zé)任負(fù)荷加大,在財(cái)力不足以承擔(dān)支出時(shí),以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金彌補(bǔ)本級(jí)政府支出缺口的方式來(lái)緩解財(cái)政壓力[11]。由于專(zhuān)項(xiàng)資金管理部門(mén)眾多,使用分散,缺乏統(tǒng)一監(jiān)管,腐敗問(wèn)題隨之而生。在調(diào)研過(guò)程中,關(guān)于資金不足、遲延是村干部感到最棘手的問(wèn)題。在Y村,雖然扶貧的各項(xiàng)工作整體完成度較高,但幫扶資金或項(xiàng)目建設(shè)資金到位緩慢,難以及時(shí)落實(shí),從而使扶貧工作處于一種遲滯狀態(tài),后續(xù)工作無(wú)法進(jìn)行,村戶(hù)有不滿情緒。駐村干部、扶貧村負(fù)責(zé)人和村民反映:“有些項(xiàng)目雖然前期的撥款到了位,但后期資金跟不上,只好暫停建設(shè)?！笨梢?jiàn),扶貧款的有限性與治理機(jī)構(gòu)自身的弊端導(dǎo)致扶貧資金的損耗流失是政策執(zhí)行的隱秘之痛。

表2 2011—2015年中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金分配情況(億元)[12]

表3 2015年甘肅省下?lián)茇?cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金數(shù)額統(tǒng)計(jì)

注:資料來(lái)源于《甘肅省扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)協(xié)調(diào)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于預(yù)下達(dá)2015年第一批財(cái)政扶貧資金計(jì)劃的通知》(甘扶領(lǐng)辦發(fā)[2015]3號(hào))、《甘肅省扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)協(xié)調(diào)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于下達(dá)2015年第二批財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金計(jì)劃的通知》(甘扶領(lǐng)辦發(fā)[2015]39號(hào))。

政策具體執(zhí)行者:從實(shí)際來(lái)看,治理系統(tǒng)中扶貧政策的具體執(zhí)行者可分為幫扶單位工作人員和村民自治組織(村委會(huì)):①幫扶單位工作人員。在扶貧單位進(jìn)行具體工作的過(guò)程中,不但要求該單位人員對(duì)扶貧工作進(jìn)行整體領(lǐng)導(dǎo)和具體安排,而且需要選派人員作為駐村扶貧干部真實(shí)下鄉(xiāng),對(duì)扶貧對(duì)象、扶貧區(qū)域的環(huán)境等方面有準(zhǔn)確的了解。由于這些駐村干部都有本職工作,尤其是諸多業(yè)務(wù)型扶貧單位,自身工作事務(wù)繁多,使他們?cè)谧陨砉ぷ骱头鲐氈g難以平衡,很多時(shí)候不免顧此失彼。其次,為了解決扶貧資金短缺問(wèn)題,扶貧單位要為扶貧村和村戶(hù)爭(zhēng)取財(cái)政資金項(xiàng)目、社會(huì)扶貧資金、扶貧優(yōu)惠貸款等，無(wú)疑增加了扶貧單位和人員的負(fù)擔(dān),并可能催生“為達(dá)目的不擇手段”的負(fù)面現(xiàn)象。調(diào)研中許多駐村干部都表示對(duì)爭(zhēng)取項(xiàng)目很為難。對(duì)扶貧執(zhí)行者而言,組建扶貧工作小組、動(dòng)員鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、入村入戶(hù)建檔立卡等花費(fèi)行政成本,可能會(huì)擠占直接輸送到貧困戶(hù)手中有限的扶貧資源,另外因?yàn)榉鲐氋Y源分配等問(wèn)題導(dǎo)致村民之間的不滿和沖突而進(jìn)行維穩(wěn)的成本[14],這是幫扶單位的工作人員深感壓力巨大、情緒消極的重要原因所在。②村民自治組織。就我國(guó)目前基層地區(qū)自治現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看,在中央與各地方政府的指引下,以村委會(huì)為承接組織,整合農(nóng)村社區(qū)、郊區(qū),聯(lián)系村民,全面負(fù)責(zé)各項(xiàng)宏觀政策的具體落實(shí)。在國(guó)家—村委會(huì)—村民的框架下[15],村委會(huì)具有上傳下達(dá)國(guó)家政策、協(xié)調(diào)溝通官員與群眾的重要作用。然而,隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快,農(nóng)村人口流動(dòng)日趨頻繁,農(nóng)村社區(qū)、郊區(qū)的改建擴(kuò)建規(guī)模逐步增加,使村委會(huì)的工作數(shù)量和難度與日俱增。綜上所述,在資源系統(tǒng)和資源單位發(fā)展不足的情況下,治理系統(tǒng)承擔(dān)著與村民充分溝通和協(xié)調(diào)各方工作的重任,具體執(zhí)行者的“一線”工作難度不言而喻。

2.4 精準(zhǔn)扶貧政策的使用者

扶貧資源的使用者即治理系統(tǒng)所針對(duì)的對(duì)象,包括使用者所處的區(qū)位、社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征、使用者文化水平及其技能、使用者對(duì)資源的認(rèn)知等。在相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)和廣闊的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)背景下,資源使用者從資源系統(tǒng)中獲取資源單位,并根據(jù)具有支配性的治理系統(tǒng)所規(guī)定的規(guī)則和程序維持資源系統(tǒng)的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)[16]。從使用者的文化水平和掌握的技能來(lái)看,一是大部分村戶(hù)在思想上較保守,對(duì)扶貧項(xiàng)目的利用和發(fā)展思路單一。如Y村引進(jìn)的“高原夏菜”種植項(xiàng)目,在種植時(shí)大多數(shù)人表示沒(méi)有經(jīng)驗(yàn),信心不足,對(duì)預(yù)期受益顧慮頗多。二是群眾對(duì)“聯(lián)村聯(lián)戶(hù)、為民富民”行動(dòng)認(rèn)識(shí)粗淺,認(rèn)為直接的物質(zhì)資源獲得才是實(shí)惠,“等、靠、要”的思想嚴(yán)重,自身脫貧致富的主觀能動(dòng)性較弱。從使用者自身對(duì)公共資源的認(rèn)知角度看,扶貧提供的資源在該村莊共同體內(nèi),即他們?cè)趽碛性摴操Y源使用權(quán)的同時(shí),更要有承擔(dān)維護(hù)和持續(xù)發(fā)展該資源的責(zé)任。根據(jù)前文對(duì)資源單位部分的分析可知,由于絕大部分扶貧投資屬于村戶(hù)的間接所得,如針對(duì)Y村水、路、電、渠、房等公共設(shè)施的建設(shè)扶貧,這種具有公共性質(zhì)的扶貧資源缺乏被維護(hù)和管理的內(nèi)在動(dòng)力,長(zhǎng)期發(fā)展之下使扶貧給村戶(hù)帶來(lái)的整體性利益受到損害?？梢?jiàn),在扶貧區(qū)域內(nèi),加強(qiáng)對(duì)村民的政策內(nèi)涵宣講和教育、轉(zhuǎn)變他們對(duì)扶貧政策的認(rèn)識(shí)、擺脫“惰性”思想、建立對(duì)公共資源共同維護(hù)的權(quán)利意識(shí),是保證資源與治理系統(tǒng)良性運(yùn)行的“潤(rùn)滑劑”。

3 提高扶貧實(shí)效優(yōu)化策略

3.1 發(fā)掘資源潛能,保障村民土地實(shí)權(quán)

主要是:①針對(duì)扶貧地區(qū)的自然環(huán)境脆弱、資源匱乏的現(xiàn)象,以因地制宜為原則,發(fā)掘當(dāng)?shù)氐目衫觅Y源潛能,化劣勢(shì)為優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶。甘肅省M鄉(xiāng)的地域環(huán)境適宜種植冷涼型蔬菜,因此在建成村農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)站的基礎(chǔ)上,為群眾開(kāi)展蔬菜產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等技術(shù)服務(wù),扶持和推進(jìn)冷涼型蔬菜優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì),2015年M鄉(xiāng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)總收入達(dá)682.6萬(wàn)元,人均收入4113元,主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)收入占總收入的35.9%,可見(jiàn)選擇適合當(dāng)?shù)氐姆N植業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)扶持已見(jiàn)成效。根據(jù)表1的數(shù)據(jù)顯示,種植業(yè)的投入僅占M鄉(xiāng)扶貧總投資的1.44%,仍有很大的發(fā)展空間。②在資源系統(tǒng)不穩(wěn)固的情況下,要堅(jiān)持以增加貧困人口的直接物質(zhì)所得為根本,緊扣“整村推進(jìn)”扶貧方式,每年集中資金重點(diǎn)推進(jìn)一個(gè)行政村的建設(shè),在提高資金使用效益的同時(shí)加大內(nèi)部對(duì)資金的監(jiān)管力度,提高扶貧資金的精準(zhǔn)度,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金到村到戶(hù),使扶貧資金充分做到“具體化、個(gè)人化”，讓當(dāng)?shù)卮迕裾嬲兴谩⒂兴?。③結(jié)合當(dāng)?shù)赝寥篮蜌夂驐l件和貧困農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)能力,合理利用集體土地流轉(zhuǎn)制度,探索規(guī)模經(jīng)營(yíng)和分散經(jīng)營(yíng)的結(jié)合方式[17]。《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中要求:“要保障農(nóng)民有機(jī)會(huì)公平分享土地增值收益,要讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市”[18],將有利于增強(qiáng)扶貧地區(qū)農(nóng)民參與農(nóng)村建設(shè)的積極性,使部分農(nóng)民回流,穩(wěn)固資源系統(tǒng)。

3.2 優(yōu)化管理機(jī)制,提倡多方參與

羅茨等認(rèn)為,治理意味著社會(huì)管理的主體未必是政府,意味著政府管理行為必須符合法治、民主、責(zé)任、效率、有限、合作、協(xié)調(diào)等治理理念[19]。它所預(yù)設(shè)的主體是多元化的,要求政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量共同參與到公共事務(wù)的管理中。在政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行上,實(shí)行政府扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金透明化管理,嚴(yán)格監(jiān)督和審查資金使用情況,適時(shí)安排扶貧點(diǎn)回訪督查。此外,應(yīng)考慮公信力較好的基金會(huì)加入,他們的資金到位較及時(shí),可避免經(jīng)過(guò)科層制度之下政府系統(tǒng)的挪用和截流風(fēng)險(xiǎn)。在人員激勵(lì)上,利用可量化的考核方式,將扶貧成果計(jì)入工作績(jī)效,建立一種與駐村干部未來(lái)職業(yè)發(fā)展相結(jié)合的激勵(lì)機(jī)制,在保持扶貧工作壓力的同時(shí),充分調(diào)動(dòng)駐村干部對(duì)扶貧工作的積極性[20]。在扶貧主體上,鼓勵(lì)企業(yè)積極參與扶貧,建立企業(yè)參與扶貧政策的專(zhuān)向溝通平臺(tái)和獎(jiǎng)勵(lì)制度,采取定點(diǎn)向扶貧地區(qū)采購(gòu)、運(yùn)輸農(nóng)產(chǎn)品的方式吸引有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等企業(yè)進(jìn)行幫扶,既活躍當(dāng)?shù)厥袌?chǎng),又減輕幫扶單位談判項(xiàng)目的負(fù)擔(dān),實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展。就村民個(gè)體而言,需要充分發(fā)揮基層村民自治組織的作用,積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)村民自治;積極支持與鼓勵(lì)多元主體參與扶貧,充分利用社會(huì)資源,形成政府、企業(yè)、村民共同參與的整體合力,著力構(gòu)建開(kāi)放式的大扶貧格局,全面提升扶貧開(kāi)發(fā)的速度與效果[21]。

3.3 維護(hù)公共資源,培養(yǎng)自治理念

從表1可見(jiàn),在基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)上花費(fèi)的資金占多數(shù)。實(shí)踐證明,對(duì)公共資源的維護(hù)僅依賴(lài)資源提供者的外部監(jiān)管收效甚微,更好的方式是調(diào)動(dòng)資源使用者自身的積極性?！芭c政府看得見(jiàn)的手、市場(chǎng)看不見(jiàn)的手同等重要的公共資源治理主體,是用戶(hù)自己的手”[22]。從公共資源治理理論上講,使用者個(gè)人如對(duì)公共資源的占有率、與個(gè)人相關(guān)度、預(yù)期受益率等較高,更具有管理該公共資源的內(nèi)在動(dòng)力。要建立公共資源維護(hù)機(jī)制必須做到:①鑒于公共資源的有限性,增加使用者將提高其“擁擠成本”,因此須劃定使用者的范圍和數(shù)量,減少“搭便車(chē)者”對(duì)資源的無(wú)償使用,以保證每個(gè)村戶(hù)的合理使用量。②緊扣“精準(zhǔn)”原則,切實(shí)了解當(dāng)?shù)刎毨?hù)的貧困原因和具體需求,引導(dǎo)有能力的村民投身當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)建設(shè)中,提高他們對(duì)公共資源的占有率和使用率,增加預(yù)期受益。③在引進(jìn)先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的同時(shí)加大對(duì)村民的培訓(xùn)力度,既要教授他們技術(shù)的使用方法,又要培養(yǎng)一種協(xié)作共享的資源自治理念，自力更生,尋求合作,共享公共資源利益。農(nóng)村社會(huì)組織是理性的小農(nóng)出于共同利益或價(jià)值需求而結(jié)成的自組織,是村莊治理的重要組織資源[23],建立公共資源維護(hù)機(jī)制,必須充分依靠當(dāng)?shù)卮迕窠M織。李利宏提出:“鄉(xiāng)賢反哺”,以搭建鄉(xiāng)賢參與治理平臺(tái)并配套相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制,復(fù)興鄉(xiāng)賢文化,號(hào)召鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理[12],為培養(yǎng)村民自治理念和鄉(xiāng)村社會(huì)多元主體的互動(dòng)治理提供文化支撐。

4 總結(jié)與思考

依據(jù)公共資源治理理論和SESs框架,本文從資源系統(tǒng)、資源單位、治理系統(tǒng)和政策使用者四方面著手,分析認(rèn)為扶貧政策在執(zhí)行中不但要了解扶貧村的自然資源與環(huán)境特征,提高扶貧對(duì)象的資源占有率和資源價(jià)值所得,還要妥善協(xié)調(diào)治理系統(tǒng)中國(guó)家、村委會(huì)、村民之間的關(guān)系,以期在有效的互動(dòng)中獲得良性的治理效果。

以精準(zhǔn)扶貧政策為契機(jī),引導(dǎo)村民走向自主治理之路。精準(zhǔn)扶貧政策作為國(guó)家的一項(xiàng)公共政策,本質(zhì)上是社會(huì)救濟(jì)的一種方式。這種由外到內(nèi)、被動(dòng)給予型的救濟(jì)方式雖然可以解一時(shí)之需,卻不能長(zhǎng)久。因此,要轉(zhuǎn)變這種狀態(tài),首先要清晰地認(rèn)識(shí)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方的關(guān)系——在我國(guó)歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情之下,由政府統(tǒng)一控制和決策,積極尋求企業(yè)合作,合理利用社會(huì)組織、團(tuán)體、個(gè)人靈活多元的優(yōu)勢(shì),使他們充分參與到宏觀政策的具體過(guò)程中,以合作信任的態(tài)度建立行動(dòng)規(guī)則,平衡各方利益,使公共資源獲得良好的治理,實(shí)現(xiàn)“多贏”。其次,扶貧對(duì)象作為直接受益者,應(yīng)轉(zhuǎn)變他們的“拿來(lái)主義”思想觀念,以一種“授人以漁”的方式,使村民充分發(fā)揮致富的主觀能動(dòng)性,才能從根本上解決貧困問(wèn)題。消除貧困是人類(lèi)永恒的追求,隨著貧困標(biāo)準(zhǔn)的更新,如何使脫貧者不再返貧,相對(duì)貧困人口的生產(chǎn)生活水平更上一層樓,是下一步扶貧政策要考慮的進(jìn)階化問(wèn)題。

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PredicamentofPrecisePovertyAlleviationPolicyandAnalysisofItsOptimizationunderthePublicResourceGovernance

LI Dan,LI Shuang-kui
(Faculty of Humanities,Gansu Agricultural University,Lanzhou 730070,China)

“Precise poverty reduction" was a new strategy of China.It required all provinces and autonomous regions to determine the specific means of helping the poor by local conditions.In the implementation of specific policies,however,there were also macroscopic policy could not be effective implementation of the problem.This paper analyzed the difficulties in the practice of poverty alleviation from four aspects:Resource system,resource unit,governance system and users of precise anti-poverty policies,and then put forward some countermeasures and suggestions according to the analysis method of social-ecological systems.In order to make the various resources and inputs of poverty alleviation obtained efficient output,and mobilized the enthusiasm of the villagers,government should transfer the “blood transfusion"to“blood transfusion".Finally,guiding the villagers to use the resources of poverty alleviation to carry out self-governance was an important direction for the future development of rural areas.

public resource governance;accurate poverty alleviation;rural governance

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.02.011

F323.8

A

1005-8141(2017)02-0179-05

2016-12-05；

2017-01-13

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“西北民族地區(qū)村民自治問(wèn)題研究”(編號(hào)：09XZZ006)的階段性成果之一。

李丹(1991-),女,甘肅省蘭州人,碩士研究生,研究方向?yàn)楣舱摺⑧l(xiāng)村治理。

李雙奎(1969-),男,甘肅省平?jīng)鋈?副教授，碩士生導(dǎo)師,主要研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理、公共政策分析。