趙茜宇,2,劉 婧,張占錄

(1.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100872;2.新加坡國(guó)立大學(xué) 環(huán)境與設(shè)計(jì)學(xué)院,新加坡117566)

農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式分析與治理優(yōu)化
——基于山東省試點(diǎn)項(xiàng)目的調(diào)查

趙茜宇1,2,劉 婧1,張占錄1

(1.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100872;2.新加坡國(guó)立大學(xué) 環(huán)境與設(shè)計(jì)學(xué)院,新加坡117566)

基于山東省農(nóng)村居民點(diǎn)整理項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)查,以晏城鎮(zhèn)李官社區(qū)和康驛鎮(zhèn)康達(dá)社區(qū)為例進(jìn)行模式分析和政策優(yōu)化設(shè)計(jì),為農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作改進(jìn)提供參考。結(jié)果表明:①農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式主要包括組織運(yùn)作、空間布局、資金籌集和利益分配四個(gè)維度;②農(nóng)村居民點(diǎn)整理的具體模式雖然略有差別,但地方政府在整治工作中的作用不容忽視;③山東省農(nóng)村居民點(diǎn)整理存在著組織運(yùn)作模式的運(yùn)行主體單一、空間布局模式的未來(lái)考量不足、資金籌集模式的來(lái)源渠道有限、利益分配模式的配置失衡等問(wèn)題?；谶@些問(wèn)題,進(jìn)一步提出圍繞模式的四個(gè)維度進(jìn)行優(yōu)化,即成立組織運(yùn)作的三級(jí)指標(biāo)交易機(jī)構(gòu)、開(kāi)展拆舊安置的空間動(dòng)態(tài)置換、推動(dòng)資金籌集的迭代補(bǔ)償、建立市場(chǎng)機(jī)制下的利益分配。

農(nóng)村居民點(diǎn)整理;模式優(yōu)化;案例分析;山東省

1 研究背景

當(dāng)前,農(nóng)村居民點(diǎn)整理作為走出城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用困境的手段日益受到人們的重視,并逐漸納入國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思考中[1,2],成為農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧和國(guó)家建設(shè)用地供給側(cè)改革的重要路徑。農(nóng)村居民點(diǎn)整理是土地整理的重要組成部分,是一次農(nóng)村建設(shè)用地的重構(gòu)[3]。

農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式是指在一定發(fā)展階段,不同地區(qū)產(chǎn)生的具有代表性的作業(yè)模式、組織模式、資金籌集模式、利益分配模式等的綜合[4]。在農(nóng)村居民點(diǎn)整理研究中,整理模式是一項(xiàng)重要內(nèi)容,既與實(shí)際工作息息相關(guān),又影響著整理分區(qū)、潛力測(cè)算、整理意愿等相關(guān)內(nèi)容的研究，開(kāi)展農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式的研究可更加深入地理解在推進(jìn)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等方面的重要作用[5]。同時(shí),在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式分析與優(yōu)化,可更好地指導(dǎo)地方農(nóng)村居民點(diǎn)整理實(shí)踐,提高農(nóng)村建設(shè)用地重構(gòu)工作的科學(xué)性和有效性,因此研究農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式具有重要的政策內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)意義。

目前關(guān)于整理模式的研究主要是從宏觀上和橫向上對(duì)模式進(jìn)行識(shí)別和劃分,劃分的依據(jù)主要有運(yùn)作主體、遷移方式、區(qū)位條件等。如谷曉坤等依據(jù)投資主體將浙江嵊州市居民點(diǎn)整理歸結(jié)為政府、村集體和村民三方共建型模式[6]。相較于運(yùn)作主體,從遷移方式方面進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式劃分的研究較多,劃分結(jié)果各式各樣,如林堅(jiān)等在潛力分級(jí)的基礎(chǔ)上將北京市農(nóng)村居民點(diǎn)整理劃分為城市規(guī)劃區(qū)村莊改造模式、生態(tài)搬遷模式、遷移合并模式、內(nèi)部改造模式、內(nèi)部?jī)?yōu)化模式[7];關(guān)小克等在劃分城鄉(xiāng)交錯(cuò)區(qū)、遠(yuǎn)郊平原區(qū)、生態(tài)山區(qū)的基礎(chǔ)上將北京市農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式分為城市社區(qū)化模式、合并中心村模式、生態(tài)搬遷型模式等[8]。此外,還有部分學(xué)者從區(qū)位條件的角度進(jìn)行了模式的劃分[9,10],如張娟峰等依據(jù)距離市中心的遠(yuǎn)近將北京市農(nóng)村居民點(diǎn)劃分為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、城鄉(xiāng)一體化綜合開(kāi)發(fā)和鄉(xiāng)村整治三種模式[9]。因此,目前對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式宏觀性、橫向性劃分的研究已較成熟,但微觀性、縱向性劃分和分析的研究卻較缺乏,尤其是聚焦到具體項(xiàng)目的模式分析,因此難以把握現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題。

農(nóng)村居民點(diǎn)整理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,每一個(gè)項(xiàng)目均涉及到多方主體的協(xié)調(diào)、大規(guī)模資金的投入和多元利益分配關(guān)系[11]。這種微觀性模式要如何分類研究,以及存在何種問(wèn)題和需要如何優(yōu)化,對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作實(shí)際具有重要的作用。本文正是基于山東省農(nóng)村居民點(diǎn)整理項(xiàng)目的實(shí)地訪談,對(duì)現(xiàn)有整理模式的實(shí)施效果進(jìn)行了總結(jié),深入分析和歸納其微觀性模式與存在的問(wèn)題,并針對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行模式的創(chuàng)新設(shè)計(jì),從而為農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作的改進(jìn)提供政策參考和借鑒。

2 山東省農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式分析

山東省作為農(nóng)業(yè)大省,人口稠密、土地資源稀缺,面臨著保護(hù)耕地和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的雙重任務(wù)。2006年,山東省被國(guó)土資源部確定為首批試點(diǎn)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的六個(gè)省市之一。根據(jù)對(duì)山東省農(nóng)村居民點(diǎn)整理項(xiàng)目的實(shí)地訪談,本研究選取其中具有代表性的康達(dá)和李官社區(qū),結(jié)合訪談資料的梳理和總結(jié),從組織運(yùn)作、空間布局、資金籌集、利益分配等四個(gè)維度進(jìn)行了分析。

2.1 濟(jì)寧市汶上縣康驛鎮(zhèn)康達(dá)社區(qū)整理模式

康達(dá)社區(qū)是2006年批準(zhǔn)實(shí)施的國(guó)家首批增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目。該社區(qū)依托康北舊村,規(guī)劃用地面積約17.93hm2,具體見(jiàn)表1。在現(xiàn)有規(guī)劃建設(shè)條件下,康達(dá)社區(qū)按照“一心、一縱兩橫、兩環(huán)、四組團(tuán)”的總體結(jié)構(gòu)形式,結(jié)合道路走向、日照間距要求、環(huán)形水系等因素,設(shè)計(jì)出具有魯?shù)靥厣淖≌M群。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施涵蓋商業(yè)及綜合服務(wù)、社區(qū)中心、物業(yè)管理等多個(gè)方面,布置力求兼顧社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益,既滿足居民的物質(zhì)文化生活需要,又注重其使用的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí),在住宅設(shè)計(jì)上,建筑面積每戶不超過(guò)140m2,主要分為85m2、100m2、120m2、140m2四種戶型。綜合考慮采光、通風(fēng)等條件,要求住宅建筑間距不小于1.65,以保證合理的日照間距;除沿路兩側(cè)的住宅外,底層均設(shè)置停車與倉(cāng)儲(chǔ)空間。

表1 康達(dá)社區(qū)用地平衡狀況

主要整理模式是:①組織運(yùn)作上,康達(dá)社區(qū)的“掛鉤”工作主要由汶上縣國(guó)土局負(fù)責(zé),提前2—3個(gè)月進(jìn)行項(xiàng)目的可行性研究與資料準(zhǔn)備,由規(guī)劃部門選址,保證社區(qū)建設(shè)符合建設(shè)用地總量、基本農(nóng)田保護(hù)量和耕地保有量的限制,同時(shí)確定安置房的戶型、面積、容積率等基本參數(shù),實(shí)施“先建后拆,先占后補(bǔ)”,整理出的“掛鉤”指標(biāo)由縣政府負(fù)責(zé)管理和使用。②空間布局上,采取以“遷村并點(diǎn),小村集并”方式為主,將周圍多個(gè)小村莊集中,建設(shè)以4層以下多層住宅為主要形式的新村,以節(jié)約更多土地,同時(shí)為特殊群體專門建造兩層以下的“老年公寓”。在推進(jìn)社區(qū)住宅建設(shè)的同時(shí),加大水、電、路、醫(yī)、學(xué)、氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),重點(diǎn)建設(shè)環(huán)鎮(zhèn)路、園區(qū)路,完成小河流域的疏通治理和景觀改造工程,加強(qiáng)電網(wǎng)改造升級(jí),帶動(dòng)駐地小城鎮(zhèn)建設(shè)水平。③資金籌集上,項(xiàng)目前期啟動(dòng)資金主要來(lái)源于開(kāi)發(fā)商墊資、農(nóng)民保證金和縣政府以村集體名義獲得的貸款。項(xiàng)目后期運(yùn)作除縣政府財(cái)政資金支持外,康達(dá)社區(qū)項(xiàng)目積極探索產(chǎn)業(yè)建設(shè)的模式,積極培育支柱產(chǎn)業(yè),以支柱產(chǎn)業(yè)作為社區(qū)建設(shè)的持續(xù)動(dòng)力。按照“鎮(zhèn)區(qū)三產(chǎn)、園區(qū)二產(chǎn)、鄉(xiāng)村一產(chǎn)”的發(fā)展格局,依托工業(yè)園區(qū)推進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展,不斷加大招商引資力度,通過(guò)發(fā)展企業(yè)吸納農(nóng)民就業(yè),促進(jìn)農(nóng)民增收致富,加快農(nóng)民變工人的步伐;在基層社區(qū),大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,加快土地流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)集約用地、規(guī)模種植,逐步弱化農(nóng)民對(duì)土地的傳統(tǒng)依賴性,以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式與增收方式的根本性轉(zhuǎn)變。④利益分配上,一是縣政府與拆舊區(qū)農(nóng)民之間,初期汶上縣規(guī)定對(duì)節(jié)地指標(biāo)補(bǔ)償150萬(wàn)元/hm2，由于人工費(fèi)、成本費(fèi)等的提高,部分地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則提高到300萬(wàn)元/hm2,這一收益由村集體組織分配。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民之間主要涉及節(jié)地指標(biāo)補(bǔ)償在村集體內(nèi)部的分配,村集體與農(nóng)民各占節(jié)地指標(biāo)補(bǔ)償?shù)?0%。其中,農(nóng)民所獲得的部分主要是對(duì)拆舊房屋的補(bǔ)償,同時(shí)可節(jié)余部分補(bǔ)償金額；村集體所獲得的部分則主要用于土地復(fù)墾、安置區(qū)住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。三是農(nóng)戶之間的利益分配,主要涉及對(duì)農(nóng)民房屋的補(bǔ)償。汶上縣主要采取“補(bǔ)舊”的補(bǔ)償方式，即通過(guò)成本法對(duì)村民原有房屋進(jìn)行評(píng)估后再給予相應(yīng)的現(xiàn)金補(bǔ)償,新建安置房則由農(nóng)民按成本價(jià)購(gòu)買,新房均價(jià)為660元/m2。

2.2 德州市齊河縣晏城鎮(zhèn)李官社區(qū)整理模式

李官社區(qū)由李官、劉安、鮑官等7個(gè)行政村合并而成,涉及農(nóng)戶1007戶4027人。社區(qū)規(guī)劃建設(shè)兩層別墅式住宅1200棟,多層住宅18棟,并配備有衛(wèi)生室、學(xué)校、老年公寓等公共服務(wù)設(shè)施,占地48.33hm2,總建筑面積為25萬(wàn)m2。李官村于2009年11月被山東省政府批復(fù)為試點(diǎn)村,舊村址占地32.80hm2,安置區(qū)占地8.00hm2,可凈增耕地24.80hm2。

具體運(yùn)作模式為:①組織運(yùn)作方面,主要采取政府主導(dǎo)模式。在縣政府領(lǐng)導(dǎo)下,各村集體組織拆舊區(qū)村民召開(kāi)黨員大會(huì)和村民代表大會(huì),在充分征求村民意見(jiàn)并經(jīng)村民表決通過(guò)的前提下,遵循“先安置,后拆遷;先復(fù)墾,后使用”的原則,委托專業(yè)設(shè)計(jì)單位進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì),通過(guò)招標(biāo)方式確定施工企業(yè),并委托監(jiān)理單位和部分村民進(jìn)行工程監(jiān)理,完成舊村拆遷與安置區(qū)建設(shè),由縣政府出資、村集體統(tǒng)一組織完成拆舊區(qū)的土地復(fù)墾。政府是負(fù)責(zé)“掛鉤”指標(biāo)使用與安排的主體。②空間布局方面,由于齊河縣原村莊缺少規(guī)劃,交通不便、空置率高，因此李官社區(qū)在空間布局上主要采取“遷村并點(diǎn)”的形式,集中周邊村莊,在安置區(qū)建設(shè)“多層立體型”新村,安置住房主要為兩層聯(lián)排別墅,另建老年公寓供特殊群體居住,由政府統(tǒng)一組織建設(shè)交通和公共服務(wù)配套設(shè)施,實(shí)現(xiàn)居住條件的整體提高。③資金籌集方面,主要來(lái)自于政府財(cái)政資金,同時(shí)根據(jù)“誰(shuí)投資,誰(shuí)受益”的原則,嘗試構(gòu)建“掛鉤”專項(xiàng)融資平臺(tái),以多渠道籌集金融資金和社會(huì)資金。此外,在縣財(cái)政部門設(shè)立掛鉤項(xiàng)目專項(xiàng)資金賬戶,在實(shí)施規(guī)劃確定的時(shí)間內(nèi)按項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度撥付相應(yīng)比例的補(bǔ)助資金。即安置區(qū)主體建設(shè)完成后撥付50%的補(bǔ)助資金,拆舊區(qū)完成拆舊任務(wù)后撥付30%的補(bǔ)助資金,項(xiàng)目驗(yàn)收合格后撥付剩余的20%補(bǔ)助資金。④利益分配方面,涉及三個(gè)層次:一是縣政府與拆舊區(qū)農(nóng)民之間的利益分配,主要涉及節(jié)地指標(biāo)價(jià)格的制定。齊河縣政府參考濟(jì)寧縣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定節(jié)地指標(biāo)補(bǔ)償150萬(wàn)元/hm2,其收益由村委會(huì)組織分配。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民之間的利益分配,主要涉及節(jié)地指標(biāo)補(bǔ)償在村集體內(nèi)部的分配。在150萬(wàn)元/hm2的節(jié)地指標(biāo)中,村集體與農(nóng)民各占50%(在節(jié)地指標(biāo)分配中,拆舊區(qū)農(nóng)民實(shí)際獲得的是對(duì)原有住房拆遷的補(bǔ)償,但農(nóng)民所獲得的拆遷補(bǔ)償整體費(fèi)用在農(nóng)戶之間并非平均分配,而是主要以農(nóng)戶舊房面積、現(xiàn)狀等為依據(jù)進(jìn)行計(jì)算)。其中,村集體將補(bǔ)償中的10%用于土地復(fù)墾,其余補(bǔ)償則用作安置區(qū)配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及完善。三是農(nóng)戶之間的利益分配,主要涉及對(duì)農(nóng)民房屋的補(bǔ)償,主要采取“補(bǔ)舊”與“補(bǔ)新”兩種補(bǔ)償方式,由村民自主選擇。“補(bǔ)新”,即忽略村民原有住房情況,僅以新房?jī)r(jià)格為依據(jù),由農(nóng)民和政府各承擔(dān)50%的新房房款;“補(bǔ)舊”,即采用重置成本法對(duì)村民原有房屋進(jìn)行評(píng)估,給予相應(yīng)的現(xiàn)金補(bǔ)償,新建安置房則由農(nóng)民按成本價(jià)購(gòu)買。

3 山東省農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式問(wèn)題分析

3.1 組織運(yùn)作模式:運(yùn)行主體單一

根據(jù)我們的訪談信息,不僅案例區(qū)整理工作的組織運(yùn)作由政府主導(dǎo),其他項(xiàng)目組織運(yùn)作也基本上以政府主導(dǎo)為主,只是在主導(dǎo)程度方面存在細(xì)微差別。這一方面是因?yàn)榇寮w的發(fā)展水平普遍滯后,無(wú)法作為一個(gè)獨(dú)立的組織全面承擔(dān)起整理的工作職能;另一方面是因?yàn)檗r(nóng)村居民點(diǎn)整理涉及的拆舊和建新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要較大的成本投入和較多的溝通協(xié)調(diào)。這種組織運(yùn)作模式在農(nóng)村居民點(diǎn)整理初期階段可有效保證工作效率,但公平性難以兼顧，因此極易出現(xiàn)在掛鉤實(shí)施前后承包土地不等質(zhì)甚至不等量、產(chǎn)權(quán)糾紛、農(nóng)民被“上樓”等問(wèn)題。同時(shí),整理產(chǎn)生的“掛鉤”指標(biāo)主要由政府進(jìn)行統(tǒng)一安排和使用,局限在區(qū)縣范圍內(nèi),使用效率受到極大限制。

3.2 空間布局模式:未來(lái)考量不足

在空間布局模式方面,山東省對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理主要采取整體規(guī)劃、集中布局的形式。即“遷村并點(diǎn)、小村集并、合村并建”,在安置區(qū)建設(shè)“多層立體型”新村。這種規(guī)劃布局模式有著減少占地面積、提高容積率等優(yōu)勢(shì),但同時(shí)整體規(guī)劃模式也存在著一定的問(wèn)題,即忽略了對(duì)城鎮(zhèn)化趨勢(shì)和人口遷移速率的考量。由于城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期性的特點(diǎn),現(xiàn)有的整體搬遷模式忽視了對(duì)漸進(jìn)式城市發(fā)展與人口逐步向城鎮(zhèn)遷移等因素的考量。在對(duì)安置區(qū)規(guī)劃中,往往存在只注重當(dāng)前需求量的多少,忽略了長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)農(nóng)民非農(nóng)化、年輕人口轉(zhuǎn)移、對(duì)安置區(qū)需求減少等情況的考慮,從而造成資源和土地整理指標(biāo)的浪費(fèi),訪談的部分項(xiàng)目面臨著需要二次整理的尷尬局面。

3.3 資金籌集模式:來(lái)源渠道有限

山東省農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作的資金多來(lái)源于政府財(cái)政、銀行貸款,對(duì)資金的使用有嚴(yán)格的規(guī)范和限制。但事實(shí)上,政府通過(guò)以財(cái)政資金或由政府名義進(jìn)行貸款的傳統(tǒng)籌資模式需要負(fù)擔(dān)行政業(yè)務(wù)費(fèi)、規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)、基本設(shè)施工程費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)等各項(xiàng)整治費(fèi)用,對(duì)政府財(cái)政造成較大壓力。由于缺乏多向資金來(lái)源,加上政策對(duì)農(nóng)民貸款的限制,整個(gè)調(diào)研地區(qū)的農(nóng)村居民點(diǎn)整理項(xiàng)目均存在資金供應(yīng)不足、后續(xù)項(xiàng)目難以開(kāi)展等問(wèn)題。同時(shí),由政府掌控資金使用的行為缺乏市場(chǎng)機(jī)制的參與和監(jiān)督,導(dǎo)致滋生行政腐敗的可能。

3.4 利益分配模式:分配格局失衡

利益分配主要涉及縣政府與農(nóng)民之間、農(nóng)村集體與農(nóng)民之間和農(nóng)戶之間的利益分配[12]。在調(diào)研地區(qū),項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民獲得了一次性拆遷補(bǔ)償,但新房購(gòu)置成本和居住成本均大幅提高,部分農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上難以負(fù)擔(dān)后續(xù)生活成本,進(jìn)而出現(xiàn)一系列社會(huì)矛盾和問(wèn)題。同時(shí),山東省明確規(guī)定“農(nóng)村居民點(diǎn)整理中產(chǎn)生的土地增值收益全額返還農(nóng)村”,“全額返還”的規(guī)定本身也有其不合理性,原因是土地增值收益主要來(lái)自良好的區(qū)位條件等因素,這是國(guó)家決策和全民投資的共同結(jié)果,而不能單純規(guī)定“全額返還給農(nóng)村”,同時(shí)增值收益范圍難以確定,難以在實(shí)際操作中實(shí)現(xiàn)[13]。在農(nóng)民之間的利益分配方面,對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償方式仍以“補(bǔ)舊”為主,農(nóng)戶為獲得更多的補(bǔ)償,違規(guī)建房、亂搭亂建的情況難以控制,導(dǎo)致違規(guī)建房與依規(guī)建房農(nóng)戶之間利益分配不平衡,過(guò)度依靠宅基地和房屋現(xiàn)狀衡量補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的利益分配方式盡不合理。

4 農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式優(yōu)化設(shè)計(jì)

在農(nóng)村居民點(diǎn)整理實(shí)踐中存在的問(wèn)題反映出農(nóng)村居民點(diǎn)整理項(xiàng)目節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)并沒(méi)有得到充分有效的利用。為了深入推進(jìn)整理工作,兼顧其中產(chǎn)生的公平和效率關(guān)系,需要對(duì)其模式體系進(jìn)行新的政策設(shè)計(jì)。結(jié)合課題組對(duì)北京、天津、浙江、湖北、四川、重慶、廣州、河南、甘肅、福建等其他14個(gè)省市農(nóng)村居民點(diǎn)整理項(xiàng)目的廣泛調(diào)研和思考,提出以下整理模式的新體系。

4.1 組織運(yùn)作模式:成立三級(jí)機(jī)構(gòu)

組織運(yùn)作模式是空間布局、資金籌集、利益分配等工作開(kāi)展的平臺(tái)[14]。首先，在組織運(yùn)作模式中引入市場(chǎng)化的指標(biāo)交易機(jī)制,在各級(jí)政府的通力支持下,成立“縣—市—省”三級(jí)指標(biāo)交易中心,同時(shí)以各級(jí)指標(biāo)交易中心為載體,實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的“縣域內(nèi)利用—跨縣流轉(zhuǎn)—跨市流轉(zhuǎn)”。在運(yùn)作主體方面則逐步實(shí)現(xiàn)由政府單一主導(dǎo)向“政府—企業(yè)—村集體”聯(lián)合主導(dǎo)、村集體自主整理轉(zhuǎn)變。

對(duì)縣級(jí)指標(biāo)交易中心,主要負(fù)責(zé)對(duì)縣域內(nèi)增減掛鉤指標(biāo)的收購(gòu)和儲(chǔ)備,并為縣域內(nèi)各種項(xiàng)目運(yùn)作方式下產(chǎn)生的周轉(zhuǎn)指標(biāo)提供出讓平臺(tái),實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)指標(biāo)的合理利用;市級(jí)指標(biāo)交易中心是市域范圍內(nèi)指標(biāo)的交易平臺(tái),主要負(fù)責(zé)市域范圍內(nèi)的指標(biāo)跨縣流轉(zhuǎn),打破原有指標(biāo)使用限制,實(shí)現(xiàn)市域內(nèi)指標(biāo)在縣級(jí)之間的供需平衡,提高指標(biāo)利用效率;省級(jí)指標(biāo)交易中心作為三級(jí)指標(biāo)交易中心的最高一級(jí),主要是為了保證在省內(nèi)的跨市(縣)流轉(zhuǎn),真正實(shí)現(xiàn)指標(biāo)在整個(gè)山東省范圍內(nèi)的合理利用。

4.2 空間布局模式:開(kāi)展動(dòng)態(tài)置換

在空間布局方面要將農(nóng)村人口向城市遷移速率考慮在內(nèi),形成更加合理的動(dòng)態(tài)建設(shè)與置換格局。可選取縣級(jí)指標(biāo)交易中心作為開(kāi)展動(dòng)態(tài)空間布局的主管機(jī)關(guān),對(duì)首批選定的村莊仍以原有“遷村并點(diǎn)”的空間布局模式為基礎(chǔ),針對(duì)不同情況對(duì)拆舊區(qū)農(nóng)民進(jìn)行安排?，F(xiàn)有“掛鉤”項(xiàng)目拆遷安置結(jié)束后,對(duì)安置區(qū)居民遷移變化情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督,針對(duì)安置區(qū)內(nèi)遷往城市而搬出安置區(qū)的居民,以遷出時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ),結(jié)合房屋情況進(jìn)行一定的折舊,由指標(biāo)交易中心享有優(yōu)先贖回權(quán),與安置初期放棄的安置區(qū)房屋共同留存?zhèn)溆?。在這一機(jī)制作用下,當(dāng)縣域內(nèi)進(jìn)行新的村莊整理時(shí),優(yōu)先利用原安置區(qū)內(nèi)的空余住房,并根據(jù)實(shí)際情況對(duì)安置區(qū)房屋進(jìn)行適量補(bǔ)充即可滿足新增住房需求。依此類推,可形成縣域范圍內(nèi)的動(dòng)態(tài)布局安置模式。對(duì)安置區(qū)而言,可大幅降低建設(shè)成本,提高利用效率。同時(shí),原有置換模式下導(dǎo)致的安置區(qū)與復(fù)墾區(qū)交替規(guī)劃現(xiàn)象得到解決,可有效突破整理區(qū)的規(guī)劃限制,提高整理質(zhì)量。

圖1 縣域范圍內(nèi)動(dòng)態(tài)置換

4.3 資金籌集模式:推動(dòng)迭代補(bǔ)償

現(xiàn)有資金籌集面臨著資金供應(yīng)不足,后續(xù)項(xiàng)目難以開(kāi)展的情況,首先可以以三級(jí)指標(biāo)交易中心為載體,分別集合縣域、市域和省域范圍內(nèi)可供流轉(zhuǎn)的指標(biāo)額度,通過(guò)指標(biāo)在交易中心掛牌、拍賣,相關(guān)投資企業(yè)與各級(jí)政府均可以交易中心為平臺(tái)進(jìn)行指標(biāo)交易。對(duì)產(chǎn)生“掛鉤”指標(biāo)的地區(qū)而言,以指標(biāo)市場(chǎng)化交易為契機(jī),可接收到來(lái)自對(duì)指標(biāo)有較高需求方的資金以彌補(bǔ)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本,政府還可獲取拍賣產(chǎn)生的溢價(jià)部分用作農(nóng)村居民點(diǎn)整理專項(xiàng)資金或用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其次,各級(jí)指標(biāo)交易中心的資金籌集除依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼外,也可按指標(biāo)成交額的一定比例收取交易費(fèi)以補(bǔ)充平臺(tái)運(yùn)營(yíng)資金。

4.4 利益分配模式:建立市場(chǎng)機(jī)制

在現(xiàn)有的農(nóng)村居民點(diǎn)整理中,利益分配的主要對(duì)象是利用“掛鉤”指標(biāo)對(duì)建新區(qū)土地進(jìn)行超額開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的土地增值收益[1,12]。在分配格局方面,需要在省域范圍內(nèi)對(duì)現(xiàn)有分配情況進(jìn)行分析,規(guī)定政府、村集體、村民之間利益分配的合理比例體系[15]。依據(jù)三級(jí)指標(biāo)交易中心進(jìn)行縣級(jí)掛鉤指標(biāo)收儲(chǔ)時(shí),依據(jù)本縣土地增值收益平均水平計(jì)算統(tǒng)一的“名義指標(biāo)收儲(chǔ)價(jià)格”。在此基礎(chǔ)上,以不同區(qū)位的基準(zhǔn)地價(jià)水平代表該地塊的價(jià)值形成修正系數(shù),對(duì)名義指標(biāo)收儲(chǔ)價(jià)格進(jìn)行修正,得到該區(qū)位的實(shí)際指標(biāo)收儲(chǔ)價(jià)格。

在農(nóng)戶之間的利益分配時(shí),依照《山東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》,平原地區(qū)村莊的宅基地戶均不得超過(guò)200m2，因此以200m2/戶為基準(zhǔn),設(shè)定統(tǒng)一的宅基地基準(zhǔn)面積。以200m2為界限,對(duì)不足或等于這一標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶按其宅基地面積、房屋質(zhì)量等進(jìn)行足額補(bǔ)償;對(duì)超出這一標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶,超過(guò)200m2上線的宅基地面積只能折價(jià)(如為測(cè)算價(jià)格的50%)進(jìn)行賠償,避免違規(guī)亂建現(xiàn)象的發(fā)生。

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

農(nóng)村居民點(diǎn)整理作為土地整理的重要內(nèi)容,對(duì)促進(jìn)土地資源的合理配置、提高土地資源利用效率具有重要的意義?；诰唧w項(xiàng)目的微觀性、縱向性模式研究,有利于把握農(nóng)村居民點(diǎn)整理實(shí)踐中存在的問(wèn)題，明確政策優(yōu)化的方向。本研究基于山東省試點(diǎn)項(xiàng)目的訪談,以晏城鎮(zhèn)李官社區(qū)和康驛鎮(zhèn)康達(dá)社區(qū)為例,從組織運(yùn)作、空間布局、資金籌集和利益分配四個(gè)維度對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式進(jìn)行了深入縱向的分析,得出山東省在農(nóng)村居民點(diǎn)整理微觀模式上存在組織運(yùn)作模式的運(yùn)行主體單一、空間布局模式的未來(lái)考量不足、資金籌集模式的來(lái)源渠道有限、利益分配模式的配置失衡等問(wèn)題。

5.2 建議

本研究從這些微觀模式的問(wèn)題出發(fā),進(jìn)一步結(jié)合整理模式的一般性,提出具有創(chuàng)新性的政策優(yōu)化建議:①成立組織運(yùn)作的三級(jí)指標(biāo)交易機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)指標(biāo)在縣級(jí)之間的供需平衡,提高指標(biāo)利用效率。②開(kāi)展拆舊安置的空間動(dòng)態(tài)置換,避免二次整理的尷尬。③推動(dòng)資金籌集的迭代補(bǔ)償,解決資金籌集難題。④建立市場(chǎng)機(jī)制下的利益分配,促進(jìn)利益分配的公平合理。本研究結(jié)論和建議可為農(nóng)村居民點(diǎn)整理政策的頂層設(shè)計(jì)提供借鑒。

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PatternAnalysisandOptimizationStudyofRuralResidentialLandConsolidation——BasedontheTrialInterviewofShandongProvince

ZHAO Qian-yu1,2,LIU Jing1,ZHANG Zhan-lu1
(1.School of Public Administration and Policy,Renmin University of China,Beijing 100872,China; 2.School of Design and Environment,National University of Singapore,Singapore 117566)

This paper used Liguan community in Yancheng Town and Kangda community in Kangyi Town as the typical cases to analyze the patterns and the optimization of rural residential land consolidation based on the trial interview cases in Shandong Province,thus provided a reference for optimization work of rural residential land consolidation.The results indicated that:①Patterns of rural residential land consolidation mainly contained four dimensions,including organizational functioning,spatial arrangement,fund procurement,and benefit distribution.②The local government played a quite important role in the consolidation process although there were differences in specific programs.③Several critical problems including single running subject in organizational functioning,lacked of consideration on spatial arrangement,limited channels of fund procurement, and unbalanced of benefit distribution exit in empirical process.To solve the problems above,this study designed an innovative consolidation model,including organizational functioning through trading agencies,spatial arrangement with dynamical replacement,and fund procurement by iterative compensation,and benefit distribution in market mechanism.

rural residential land consolidation;pattern optimization;case study;Shandong Province

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.03.015

TU984.12

A

1005-8141(2017)03-0338-05

2017-01-09；

2017-02-21

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(編號(hào):11BJY092);中國(guó)人民大學(xué)2014年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計(jì)劃成果(編號(hào):2014-15);國(guó)家留學(xué)基金委聯(lián)合培養(yǎng)博士生項(xiàng)目(編號(hào):201506360121)。

趙茜宇(1988-),女,河南省周口人,博士,新加坡國(guó)立大學(xué)環(huán)境與設(shè)計(jì)學(xué)院聯(lián)合培養(yǎng)博士,研究方向?yàn)槌青l(xiāng)土地利用、土地整理。

張占錄(1963-),男,北京市人,博士,教授,博士生導(dǎo)師,主要研究方向?yàn)槌青l(xiāng)土地利用規(guī)劃、土地整理、土地政策。