李發(fā)鵬，王建平，孫 嘉，劉登偉

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

水土保持領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度Ⅲ：情形初探

李發(fā)鵬，王建平，孫 嘉，劉登偉

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

水土保持；生態(tài)環(huán)境損害；責(zé)任追究；損害情形

在水土保持領(lǐng)域貫徹落實(shí)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，梳理總結(jié)水土保持領(lǐng)域黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害情形是關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。在系統(tǒng)分析水土保持領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害特點(diǎn)及原因的基礎(chǔ)上，總結(jié)了水土保持領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害情形，進(jìn)而提出了水土保持領(lǐng)域貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度的初步建議。

在水土保持領(lǐng)域貫徹落實(shí)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一是梳理水土保持領(lǐng)域可能存在的損害情形，確定什么狀況下追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)責(zé)任。

1 水土保持領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害特點(diǎn)及原因分析

我國幅員遼闊，各地區(qū)間自然環(huán)境條件和社會經(jīng)濟(jì)狀況差異很大，水土流失特點(diǎn)、強(qiáng)度和規(guī)律均不相同。鑒于此，按照水土流失綜合防治分區(qū)[1]，對水土保持領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害客觀表現(xiàn)形式及主要特點(diǎn)，以及直接自然因素和人為因素進(jìn)行了系統(tǒng)梳理(圖1)。

總的來看，水土保持領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害主要表現(xiàn)在：①水分、養(yǎng)分、表土流失，引起土地退化，降低土地生產(chǎn)力，影響糧食安全；②河湖泥沙淤積，加劇洪澇災(zāi)害，威脅下游水資源安全；③加劇干旱、風(fēng)沙、泥石流、滑坡等自然災(zāi)害；④引起面源污染，惡化水質(zhì)；⑤惡化生態(tài)環(huán)境；⑥蠶食土地；⑦破壞交通、渠系等基礎(chǔ)設(shè)施。造成水土流失的自然因素主要涉及降水、氣溫等氣候因素，坡度、坡長等地形因素，土壤質(zhì)地和植被覆蓋因素，而各種人類活動進(jìn)一步加劇了自然水土流失進(jìn)程。盡管造成水土流失的人類活動類別與強(qiáng)度存在較大區(qū)域差異，但其主要集中在：①農(nóng)業(yè)墾殖、資源開發(fā)、工程建設(shè)等造成的地形地貌變化；②砍伐、放牧、不合理經(jīng)營等造成的地表覆蓋變化；③不合理的土地利用、污染排放等造成的土壤質(zhì)量變化。

除了上述直接造成水土流失的自然和人為因素，在水土保持實(shí)際工作中仍存在著誘發(fā)或加劇水土流失的管理行為，主要集中于水土流失預(yù)防、治理和監(jiān)管過程中的政策、規(guī)劃、行政許可與審批、保護(hù)與治理、監(jiān)測與公告、監(jiān)督與執(zhí)法等方面，這些管理因素正是需要重點(diǎn)考慮的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害情形。

圖1 水土保持領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害邏輯關(guān)系

2 水土保持領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害情形梳理

根據(jù)《辦法》要求，系統(tǒng)梳理水土保持法及地方水土保持法規(guī)中有關(guān)責(zé)任的規(guī)定，同時參考森林、草原、防沙治沙等法律相關(guān)規(guī)定，通過理論探討、實(shí)地調(diào)研、專題咨詢等方式，按照水土保持決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督四大類工作，分別總結(jié)了可能存在的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害情形(表1)。其中，決策類損害情形5項(xiàng)，涉及地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)成員關(guān)于水土資源的決策；執(zhí)行類、管理類和監(jiān)督類損害情形分別有6、9和6項(xiàng)，涉及負(fù)責(zé)水土保持管理的地方黨政有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員，以及負(fù)責(zé)水土流失防治的水行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)成員和承擔(dān)水土流失防治任務(wù)的其他行業(yè)管理部門領(lǐng)導(dǎo)成員在水土保持實(shí)際工作中的執(zhí)行、管理和監(jiān)督情況。

3 貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度的對策建議

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，開展水土保持領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究頂層制度設(shè)計。以水利行業(yè)貫徹落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度為契機(jī)，參與推動成立水利行業(yè)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組或?qū)ｍ?xiàng)辦公室，推動協(xié)調(diào)解決水土保持領(lǐng)域貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度中的難題。

二是明確事權(quán)關(guān)系，明晰各部門職責(zé)。系統(tǒng)梳理現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章中有關(guān)水土保持領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害的有關(guān)規(guī)定，明確劃分水土流失預(yù)防與治理的中央與地方事權(quán)關(guān)系，進(jìn)一步明晰水土保持主管部門、協(xié)同管理部門和其他有關(guān)部門之間的權(quán)力和職責(zé)邊界，解決部門間職能交叉、重復(fù)、并行等問題，合理界定各部門黨政領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的水土流失預(yù)防、治理與監(jiān)管責(zé)任。

三是加強(qiáng)部門間溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建統(tǒng)籌聯(lián)動的水土保持行業(yè)監(jiān)管。建立水利、農(nóng)業(yè)、國土、環(huán)境保護(hù)、林業(yè)等水土資源保護(hù)與治理相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)推進(jìn)水土保持行業(yè)監(jiān)管，推動水土保持領(lǐng)域的監(jiān)督檢查全覆蓋，并建立部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的水土保持生態(tài)環(huán)境損害情形集?；I建水土保持領(lǐng)域的約談或督察機(jī)制，提升水土保持監(jiān)督檢查的權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)水土保持領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害的早發(fā)現(xiàn)、早追責(zé)、早整改。

四是完善水土保持生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估與認(rèn)定相關(guān)配套制度。研究制定水土保持生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南或?qū)t，規(guī)范損害鑒定評估程序與反饋機(jī)制，提高鑒定評估結(jié)果的科學(xué)性。同時，搭建水土保持大數(shù)據(jù)平臺，建立水保、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)數(shù)據(jù)集成共享機(jī)制，提升信息化水平，提升損害評估與預(yù)警能力，為建立部門統(tǒng)籌聯(lián)動的水土保持生態(tài)環(huán)境損害認(rèn)定評估機(jī)制奠定基礎(chǔ)。研究出臺相關(guān)政策，鼓勵和引導(dǎo)第三方獨(dú)立參與水土保持生態(tài)環(huán)境損害評估鑒定工作。

[1] 水利部，中國科學(xué)院，中國工程院.中國水土流失防治與生態(tài)安全：總卷(下)[M].北京: 科學(xué)出版社，2010：588-600.

李發(fā)鵬(1981—)，男，山東費(fèi)縣人，副研究員，博士，主要從事水利政策研究工作。

2017-06-10

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

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