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        近代上海廣告管理制度初探

        2017-11-28 10:05:10李怡蒨
        青年時代 2017年30期
        關(guān)鍵詞:上海

        李怡蒨

        摘 要:鴉片戰(zhàn)爭后,近代中國廣告業(yè)興起,在商品經(jīng)濟(jì)最繁盛的上海,廣告業(yè)的發(fā)展極為迅速,但各種廣告問題隨之而來。隨后以法律為主要手段的近代廣告管理開始出現(xiàn),上海市政府出臺了多部法規(guī),建立了廣告管理的專門機(jī)構(gòu),對廣告管理的一系列措施相較其他廣告發(fā)達(dá)的城市來說,有其特點(diǎn)更有其優(yōu)越性,但對于廣告的管理仍然存在著不足之處。

        關(guān)鍵詞:近代;廣告管理制度;上海

        上海是中國近代廣告的發(fā)祥地之一,也是最早開始對廣告進(jìn)行規(guī)范管理的城市。就筆者所掌握的資料來看,針對近代中國廣告管理制度的研究比較匱乏,筆者不揣淺陋,于見及的一些文獻(xiàn)資料,選取具有典型性的上海地方廣告立法,對近代上海市政府的廣告管理制度進(jìn)行探究,以期對當(dāng)代中國的廣告管理制度的完善有所啟發(fā)。

        一、近代上海廣告管理制度的管理機(jī)制

        在1914年,上海公布《籌辦巴拿馬賽會出品協(xié)會事務(wù)所廣告法》,該法規(guī)中列有多個廣告種類,并介紹了這些廣告的制作方法及注意事項(xiàng),這應(yīng)當(dāng)是中國廣告立法之始。[1]上海作為近代中國廣告業(yè)最發(fā)達(dá)的城市,出臺了多部廣告管理法規(guī)。

        (一)立法目的

        在租界的影響下,上海開啟了城市管理的近代化,而混亂低俗的廣告無疑破壞了城市形象,立法征稅是為了對不良廣告進(jìn)行管理的一種手段,并且在最初,廣告稅是商人認(rèn)包制度,可見政府并沒有將其視為政府創(chuàng)收的一種方式。立法也對廣告文字、圖案、顏色等進(jìn)行了嚴(yán)格限制,可見其立法的主要目的是維護(hù)城市形象,規(guī)范有序,引導(dǎo)積極向上的社會風(fēng)氣。

        (二)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置

        起初,上海的廣告稅是采取私人認(rèn)包制度,而公用局只從事設(shè)置廣告場、取締違法廣告等方面的工作。招商承辦廣告雖給政府帶來了便利,但存在許多弊端,如容易導(dǎo)致官商勾結(jié)、商人欺詐勒索百姓等問題。因此,1928年上海廣告稅收逐步收回商辦廣告稅,上海市成立了滬南、閘北、浦東、滬西廣告管理處,成立管理廣告專職機(jī)構(gòu),并出臺了《上海特別市政府公用局廣告管理處規(guī)則》,詳細(xì)規(guī)定了不同成員的職能分工。在宏觀管理上,由工部局草擬管理章程,送由市長批準(zhǔn)。

        (三)管理手段

        為了規(guī)制混亂的廣告,上海市政府通過征收廣告稅的方式,對廣告進(jìn)行專門管理。法律規(guī)定將廣告式樣、揭布日期以及地點(diǎn)呈請公用局批準(zhǔn)核定后,繳納了全額的稅款后,方可揭貼。揭布戶外廣告只能在公用局建設(shè)的公共廣告場、臨時廣告場、特許廣告場的范圍內(nèi),超出范圍將處以10元以下的罰金?!渡虾L貏e市廣告管理規(guī)則》還明確規(guī)定,揭布廣告中途停止者,所繳稅款概不發(fā)還,如欲中途調(diào)換廣告文字圖式,應(yīng)補(bǔ)繳費(fèi)[2]。

        二、近代上海廣告管理制度的特點(diǎn)

        鴉片戰(zhàn)爭后,除了上海之外的廣州、天津等城市,廣告業(yè)都發(fā)展迅速,為規(guī)范廣告,地方政府都根據(jù)本轄區(qū)的實(shí)際情況出臺了諸多制度,上海政府因地制宜,對廣告的管理制度有其鮮明的特點(diǎn)。

        (一)立法思想上的特點(diǎn)

        立法中以人民、社會良俗為本的管理觀念及愛國主義精神的滲透。上海政府出臺的廣告管理制度中,有很多從居民、行人以及城市秩序出發(fā)的規(guī)定,例如廣告游行必須受沿途巡警的指揮,不能任意行動阻礙交通,經(jīng)過醫(yī)院以及學(xué)校的時候,應(yīng)該停止器樂,以免其遭到噪音的干擾等,這些都體現(xiàn)了一定的維護(hù)社會公序良俗的管理觀念,具有一定的積極意義。

        《上海特別市廣告管理規(guī)則》中學(xué)校揭布招生廣告,可以享受免稅的政策,但僅限于國立、市立等公辦學(xué)校。國貨廣告按照稅率減收兩成,煙酒被視為奢侈品因此只減一成,減收的國貨必須以社會局承認(rèn)的為限。對待國貨,制度上給予了一定優(yōu)惠,可見立法中所滲透的愛國主義精神。

        (二)制度內(nèi)容上的特點(diǎn)

        法規(guī)系統(tǒng)化,規(guī)制多。上海為對廣告進(jìn)行有效管理,有從宏觀上進(jìn)行規(guī)制的,還有針對特定行業(yè)、特定廣告專門出臺的法規(guī)。其中,1929年《上海特別市廣告管理規(guī)則》以總則為首共有7章,總則中劃定了廣告的地點(diǎn)范圍,以及對不良廣告的規(guī)定和禁例等。其余幾章分別對公共廣告場、特許廣告場、臨時廣告場、游行廣告以及其他廣告做了具體規(guī)定。法規(guī)中有諸多禁止性規(guī)定,例如不能用紅底白字(專供危險警告的用途),使用名人肖像或者機(jī)關(guān)標(biāo)志的需經(jīng)公用局核準(zhǔn),禁令性規(guī)定遠(yuǎn)多于當(dāng)時的租界。

        城市風(fēng)貌管理成為法規(guī)中重要內(nèi)容。上海特別市公用局廣告管理處的第一職責(zé)即“建設(shè)及維持廣告場”[3],建設(shè)廣告場的初衷也是“鑒于市內(nèi)廣告,大率就市街墻壁凌亂張貼,損礙市容”[4],對所管轄的公共廣告場,“每日輪流洗刷”,以保持整潔。1928年,《上海特別市廣告規(guī)則》規(guī)定,廣告揭布地點(diǎn)以公用局所建之公用廣告場、臨時廣告場、特許廣告場為限,其裝設(shè)所用材料不得過于破舊,有礙觀瞻。以上規(guī)定均為維護(hù)市容,足以見得當(dāng)局對城市風(fēng)貌管理的重視。

        (三)受到租界的影響

        租界法制對近代上海法制產(chǎn)生了很大影響。租界對廣告的管理模式直接成為華界廣告制度的參考。1929年1月5日,上海特別市公用局為修訂廣告規(guī)則呈市長張定璠的發(fā)文中,提到:“查公共租界之特許廣告稅率,雖定為每一方英尺每年稅銀一錢至五兩。但據(jù)半載調(diào)查,實(shí)際不過一錢至三錢。故稅率若不減低,華界將失去招徠廣告之能力,此乃稅率宜加修訂之實(shí)在情形也。又查公共租界除特許廣告有稅外,其他招牌、旗幟以及紙張廣告,均少取締。而本市規(guī)則取締畸嚴(yán),雖擬定規(guī)則時,目的在求市容之整肅。顧市民狃于積習(xí),不愿出費(fèi)揭帖。仍復(fù)隨處亂貼?!盵5]

        可見,華界采用廣告稅收的方法來管理廣告,很大程度上是借鑒了租界的做法。

        (四)嚴(yán)格監(jiān)控重點(diǎn)行業(yè)

        上海市政府專門規(guī)定,凡涉及宣傳藥物有避孕打胎壯陽之效驗(yàn)者,宣傳醫(yī)治生殖器之功能者等均不得刊登。情節(jié)重大者,將送交法院懲辦。[6]此外,1936-1937年,上海市政府相繼發(fā)布多部法規(guī),“各報(bào)登載醫(yī)藥副刊,以淺顯文字宣傳衛(wèi)生常識或醫(yī)藥學(xué)理為限,不得假托病家口吻故意揄揚(yáng)醫(yī)師技術(shù)及藥品功能,以及含有其他廣告性質(zhì)之語句?!盵7]醫(yī)藥廣告在各類廣告的管理中,法規(guī)最多,管理最嚴(yán),是整個廣告管理重點(diǎn)監(jiān)控的對象。endprint

        三、近代上海廣告管理制度的優(yōu)越性和不足

        (一)近代上海廣告管理制度的優(yōu)越性

        作為開埠較早的近代城市,廣州、天津等地的廣告業(yè)也欣欣向榮,相較之下上海政府對廣告的管理制度,更加成熟和豐富。

        首先,上海市政府雖認(rèn)識到免除一般國貨廣告稅的重要性,卻沒有一次性免稅,而是實(shí)行了漸次免稅的措施。[8]逐步免稅既能安撫非國貨廣告揭貼商的不滿,又能給放開國貨廣告充分的過渡期。上述舉措的實(shí)施過程中,上海市未出現(xiàn)與揭貼國貨廣告有關(guān)的糾紛,對于穩(wěn)控局面起到了很好的效果。

        其次,政府治理廣告的措施細(xì)致嚴(yán)密且成體系。如上述提到,上海市的廣告事務(wù)都有特定的主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),保證了政府部門管理工作的連續(xù)性,為了明確分工并提高效率,上海市政府還設(shè)立了專門的分管機(jī)構(gòu)。與當(dāng)時廣州市的戶外廣告管理機(jī)構(gòu)時常缺失,且責(zé)任不尚明確的狀況形成了鮮明對比。

        再次,上海市政府在治理報(bào)紙商業(yè)廣告方面推行多方位管理模式。1930年5月,上海市社會局暨公安、教育、衛(wèi)生局共同擬定本市取締報(bào)紙違禁廣告規(guī)則。期間,還召集各大報(bào)館代表參加會議,征詢意見。[9]就已掌握的資料來看,其他地方政府未曾出臺一部統(tǒng)一管理報(bào)紙上所有不良商業(yè)廣告的法律,只單獨(dú)頒布過管理某種報(bào)紙廣告的規(guī)則,且法規(guī)種類少,涵蓋面小。因此,上海市政府針對所有報(bào)紙上的不良廣告,制定了統(tǒng)一的取締規(guī)則,更加完整和有體系。

        (二)上海市政府廣告管理制度的不足

        廣告作為新興行業(yè),政府缺乏管理經(jīng)驗(yàn),在制度上仍存在諸多不足。首先,雖然廣告業(yè)在近代得到迅速發(fā)展,但立法滯后性仍然明顯。在當(dāng)時的中國,上海走在廣告立法的最前面,但遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美國家。廣告業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所占比重小,因而受重視程度無法與其他關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)命脈、帶給政府巨大利潤的行業(yè)相比,這直接導(dǎo)致了全國層面的行業(yè)大法一直沒有出臺。其次,政府干預(yù)強(qiáng)大,社會監(jiān)督機(jī)制的欠缺是近代廣告管理制度的一個顯著不足。雖然同業(yè)公會制定的章程等起到了一定的自律監(jiān)督作用,但更多還是通過政府出臺的法規(guī)進(jìn)行管理,也就是自上而下的監(jiān)管,忽視了廣告受眾的舉報(bào)監(jiān)督作用,普通民眾沒有參與管理的意識,更沒有參與其中的權(quán)利,缺乏有效渠道來反映意見,維護(hù)自身權(quán)益。對于處在政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜多變的近代中國,制定的法律仍然比較缺乏民主意識。

        四、結(jié)語

        鑒于虛假夸大、誨淫低俗等不良廣告對社會行為觀念的誤導(dǎo),近代中央及地方政府開始對廣告業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。上海政府大力組建廣告管理處,并付諸地方性廣告法規(guī)的建設(shè),為廣告業(yè)的發(fā)展提供了有益的行業(yè)指導(dǎo)和行為規(guī)范。但廣告監(jiān)管單純依靠政府權(quán)力的嚴(yán)格管制不能解決所有問題,行政管理和法律制約也需不斷更新完善。當(dāng)前,我國正處于社會轉(zhuǎn)型期,新的傳播媒介和社會需求不斷涌現(xiàn),以史為鏡,探尋近代廣告管理制度的狀況,可以為當(dāng)今廣告管理制度的完善帶來一定啟發(fā)。

        參考文獻(xiàn):

        [1]許俊基.中國廣告史[M].北京:中國傳媒大學(xué)出版社,2006.

        [2]上海市檔案館.上海近代廣告業(yè)檔案史料[M].上海:上海辭書出版社,2012.

        [3]上海特別市公用局.上海特別市公用局業(yè)務(wù)報(bào)告[M].上海:上海特別市公用局,1929.

        [4]上海特別市公用局.上海特別市公用局業(yè)務(wù)報(bào)告[M].上海:上海特別市公用局,1930.

        [5]上海市檔案館.上海近代廣告業(yè)檔案史料[M].上海辭書出版社,2012.

        [6]上海市府整頓醫(yī)藥品違章廣告宣傳辦法,上海檔案館藏,Q235-1-91。

        [7]上海市管理中西醫(yī)藥新聞廣告暫行規(guī)則[N].上海市政府公報(bào),1936.

        [8]國貨廣告免稅問題,上海特別市公用局業(yè)務(wù)報(bào)告[M].上海特別市公用局,1930:201-203.

        [9]取締報(bào)紙違禁廣告,上海特別市社會局業(yè)務(wù)報(bào)告[M].上海特別市社會局,1930 (4-5期):292.endprint

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