楊露 張禧

民族地區(qū)農(nóng)村婦女社保體系建設(shè)的現(xiàn)實困境與完善路徑探討

楊露 張禧

民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展滯緩，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村婦女社會保障體系在養(yǎng)老、醫(yī)保、低保這三大基本保障制度建設(shè)方面都面臨著新的困境。完善民族地區(qū)農(nóng)村婦女社保體系建設(shè)、確保當(dāng)?shù)剞r(nóng)村婦女平等地共享社會發(fā)展成果、促進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村的穩(wěn)定團(tuán)結(jié)和發(fā)展，才能突出國家主體責(zé)任，彰顯社會關(guān)懷。

社會保障體系 農(nóng)村婦女 民族地區(qū)困境 路徑

黨的十八大提出，要“堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”。民族地區(qū)農(nóng)村發(fā)展滯緩，社保體系建設(shè)長期滯后，當(dāng)?shù)貗D女在經(jīng)濟(jì)、政治、性別等方面均處于弱勢地位，養(yǎng)老、醫(yī)保、低保這三大基本保障制度方面都面臨著新的困境，阻礙了全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，進(jìn)一步完善民族地區(qū)農(nóng)村婦女社保體系建設(shè)，確保民族地區(qū)農(nóng)村婦女能平等地共享社會發(fā)展成果，促進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村的穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)和發(fā)展成為當(dāng)?shù)厣绫９ぷ鞯氖滓繕?biāo)。

一、養(yǎng)老保障制度困境：傳統(tǒng)養(yǎng)老模式斷裂，新型養(yǎng)老模式需探索完善

近年來，黨和國家對社保工作的高度重視，民族地區(qū)農(nóng)村社保事業(yè)也基本實現(xiàn)了全覆蓋，但是在普及過程中仍存在許多困難。

留守老年婦女或存在生存危機(jī)。大量青壯年外出務(wù)工使得留守老年人口自身養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重，再加上女性壽命普遍較男性長，老齡化導(dǎo)致老年女性喪偶人數(shù)增多，子女不在身邊，或者有不孝順的子女，老年婦女很可能存在生存危機(jī)。

青壯年留守婦女養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重。民族地區(qū)的家庭體制是以隨夫居為核心的，女性婚后要住在丈夫家。許多家庭丈夫常年外出務(wù)工，間接將“養(yǎng)兒防老”傳統(tǒng)任務(wù)交給了妻子。留守的婦女成為田間生產(chǎn)的主力軍，同時還要負(fù)擔(dān)雙方老人的日常照料。

相關(guān)制度存在缺陷?，F(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度存在參保繳費(fèi)年限過長、保費(fèi)收繳過程中“捆綁式參?！钡葐栴}也影響了“新農(nóng)?！痹诿褡宓貐^(qū)農(nóng)村尤其是婦女群體的貫徹落實。

二、醫(yī)療保障制度困境：醫(yī)療保障制度單一，亟需構(gòu)建多層次的醫(yī)療保障制度

隨著社會發(fā)展，單一的農(nóng)村醫(yī)保制度很難適應(yīng)農(nóng)民的各種醫(yī)療需求，構(gòu)建多層次、多形式的農(nóng)村醫(yī)保制度就顯得尤為迫切。

民族地區(qū)農(nóng)村婦女參保形式受限。一方面，在醫(yī)保制度設(shè)計中，缺乏婦女參與決策，這使得“新農(nóng)合”相關(guān)政策的制定往往沒有向婦女等弱勢群體傾斜。另一方面，婦女是否參保受制于家庭決策。“新農(nóng)合”采取的是自愿參保的原則，而在民族地區(qū)由于性別歧視思想根深蒂固，缺乏自主權(quán)的女性往往無法參保。這樣就容易造成非制度化，不具備利益再分配的功能。

現(xiàn)行的“新農(nóng)合”報銷過程手續(xù)繁瑣。民族地區(qū)農(nóng)村婦女多居住于偏遠(yuǎn)山區(qū)、牧區(qū)，由于交通不便且距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)較遠(yuǎn)，許多當(dāng)?shù)貗D女往往選擇放棄小額醫(yī)療費(fèi)用的報銷。

三、低保制度困境：低保制度運(yùn)行隨意化，需加強(qiáng)監(jiān)督管理

事實上，民族地區(qū)地方財政往往拿不出太多的資金來建立最低生活保障。由于缺乏相關(guān)法律的支持，“低?！钡脑u判標(biāo)準(zhǔn)和名額分配存在一定的爭議，處于弱勢群體的婦女在評選中往往受到忽視。

第一，農(nóng)村低保制度按屬地進(jìn)行管理，一些農(nóng)村村干部過分掌控“低?！敝贫裙ぷ鞯倪\(yùn)行過程，同時多數(shù)農(nóng)村村干部構(gòu)成中基本沒有婦女。這使得當(dāng)?shù)貗D女往往得不到“低?！敝贫鹊恼疹櫋?/p>

第二，低保制度運(yùn)行缺乏相關(guān)立法，婦女缺乏反饋渠道?！暗捅！钡姆峙涿~以及評判標(biāo)準(zhǔn)由地方政府控制，沒有相關(guān)的立法作為支撐，性別因素受到忽視，結(jié)果造成一些本該得到“低保”的民族農(nóng)村婦女陷入生存危機(jī)。

四、堅持公平理念，完善民族地區(qū)農(nóng)村婦女社會保障體系建設(shè)

《中國婦女發(fā)展綱要（2011—2020年）》提出，婦女與社會保障的總目標(biāo)是“平等享有社會保障，社會福利水平顯著提高”。因此，堅持公平理念，完善民族地區(qū)農(nóng)村婦女社會保障體系建設(shè)，對提高民族地區(qū)農(nóng)村婦女的社保水平，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)具有十分重要的意義。

（一）縱橫結(jié)合，體現(xiàn)社會公平

馬克思主義理論認(rèn)為，社會保障的公平性在于維護(hù)和延續(xù)社會有機(jī)體的生命力。堅持公平的社會保障理念，要在橫向上提高民族地區(qū)農(nóng)村婦女的經(jīng)濟(jì)地位以及社會保障水平，縱向上政府的社會保障政策向民族地區(qū)農(nóng)村婦女等弱勢群體傾斜。

首先，在橫向上注重將民族地區(qū)農(nóng)村優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，帶動民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高婦女的經(jīng)濟(jì)地位。民族地區(qū)農(nóng)村擁有豐富的自然資源、文化遺產(chǎn)以及多樣的傳統(tǒng)習(xí)俗，可以通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)帶動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為進(jìn)一步提高婦女的社會保障水平奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。其次，在縱向上將性別作為制定政策和實施政策的考量要素，使處于弱勢地位的民族地區(qū)農(nóng)村婦女受到更多政策幫扶。如政府加大對民族地區(qū)農(nóng)村婦女參保的財政支出，減小婦女個人繳費(fèi)比例，同時以更高額的醫(yī)療保險和養(yǎng)老金來提高參保婦女的待遇。

（二）宏觀統(tǒng)籌，突出國家主體責(zé)任

馬克思指出，“大工業(yè)在瓦解舊家庭制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及與之相適應(yīng)的家庭勞動的同時，也瓦解了舊的家庭關(guān)系本身?！眹液驼脑俜峙渲贫纫笆箯?qiáng)勢群體（地區(qū)、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、職業(yè)）和弱勢群體（地區(qū)、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、職業(yè)）之間在社會發(fā)展結(jié)果上的不公平得到一定程度的緩解乃至最終解決”，這有利于社會的穩(wěn)定。所以，完善民族地區(qū)農(nóng)村婦女社保體系建設(shè)，“獨(dú)大”的政府社會資源配置模式仍起主導(dǎo)作用。

在養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障方面，以國家為主導(dǎo)，建立業(yè)務(wù)辦理流動服務(wù)站。地方政府可以定期深入到民族地區(qū)農(nóng)村建立流動性服務(wù)站，為農(nóng)民提供參保繳費(fèi)、醫(yī)療報銷和領(lǐng)取養(yǎng)老金的服務(wù)，減少農(nóng)民的距離成本。

在最低生活保障方面，以國家為主導(dǎo)，多方籌集最低保障資金。通過中央財政、地方各級財政撥入資金、社會捐助資金和發(fā)放福利彩票等幾方面來籌集最低生活保障金，解決地方財政無力負(fù)擔(dān)最低生活保障費(fèi)用的問題。

在社會保障政策方面，以國家為主導(dǎo)，向民族地區(qū)農(nóng)村傾斜，建立多層次的社會保障政策。一方面，國家機(jī)遇極度貧困的民族地區(qū)農(nóng)村更多“低?！泵~，適當(dāng)降低“低?！睒?biāo)準(zhǔn)。另一方面，國家要因地制宜地制定政策，比如在生態(tài)破壞嚴(yán)重的民族地區(qū)，政府可以通過鼓勵農(nóng)民退耕還林、植樹造林等方式來支付“新農(nóng)?！薄靶罗r(nóng)合”的參保繳費(fèi)等。

（三）以人為本，彰顯社會關(guān)懷

習(xí)近平指出，“民族團(tuán)結(jié)是我國各族人民的生命線”，“做好民族工作，最關(guān)鍵的是搞好民族團(tuán)結(jié)，最管用的是爭取人心”。不斷改善民生，提供社會關(guān)懷依然是落實民族政策和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要手段。

在最低生活保障方面，嚴(yán)格遵循相關(guān)制度準(zhǔn)則，并將人性化滲透到政策運(yùn)行中。保障民族地區(qū)農(nóng)村貧困婦女最低限度生存條件，既要重視貧困婦女的人格尊嚴(yán)與自由，又要維護(hù)其生命延續(xù)的基本人權(quán)。

在醫(yī)療保障方面，建立覆蓋廣泛、服務(wù)有效的醫(yī)保體系。首先應(yīng)加大對民族地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件改善的投入，包括醫(yī)療設(shè)備、醫(yī)療機(jī)構(gòu)人才和醫(yī)療保障工作機(jī)制和運(yùn)行體制等方面。

盡快形成以傳統(tǒng)養(yǎng)老形式為主，多種形式養(yǎng)老為輔的多層次養(yǎng)老保障機(jī)制。在繼續(xù)發(fā)揮家庭養(yǎng)老保障作用的基礎(chǔ)上，加大養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的形成與開發(fā)投入，激發(fā)社會機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的補(bǔ)充作用，為民族地區(qū)農(nóng)村留守的老年婦女提供一個有保障的晚年。

（四）完善立法，保障農(nóng)村社會保障體系規(guī)范運(yùn)行

認(rèn)真落實民族地區(qū)農(nóng)村婦女的社會保障相關(guān)制度，需要對其社會保障體系的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行有效立法監(jiān)督和管理，暢通和規(guī)范婦女訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障等渠道。

完善農(nóng)村社會保障體系相關(guān)法律法規(guī)。要實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須結(jié)合民族地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)驗和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的情況，制定適合民族地區(qū)農(nóng)村實際情況的社會保障法律法規(guī)，才能有效保證民族地區(qū)婦女保障權(quán)。

建立健全農(nóng)村社會保障責(zé)任追究制度。在養(yǎng)老保障方面，成立專門的養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的收繳、管理和使用，建立有效的監(jiān)督和追責(zé)制度。在最低生活保障方面，地方政府要嚴(yán)格遵循低保制度實施的審核程序，明確相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任。上級部門要安排工作人員對參與低保救助評定的農(nóng)戶進(jìn)行實地考察，確保上交的評定材料與實際情況相符，避免虛報和漏報現(xiàn)象的發(fā)生。在醫(yī)療保障方面，貫徹落實《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金管理的意見》的相關(guān)要求，規(guī)范基金監(jiān)管，建立嚴(yán)格的考核評估和質(zhì)量監(jiān)督體系，推動分級診療制度的建立。

加強(qiáng)對農(nóng)村社會保障事業(yè)的監(jiān)管。從政府層面來監(jiān)督，各級政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的情況寫入政府工作報告，人民代表大會報告的監(jiān)督。從社會層面來監(jiān)督，加大社保相關(guān)制度落實的監(jiān)管力度，動員婦女積極參與公共事務(wù)，選派婦女代表和其他不同群體代表，組成監(jiān)督組負(fù)責(zé)監(jiān)督社會保障相關(guān)制度實施狀況，及時反饋保障制度運(yùn)行中存在的漏洞。

（作者單位：四川農(nóng)業(yè)大學(xué)）

[1]史柏年.社會保障概論[M].高等教育出版社，2012年8月第2版，122.

[2]馬克思.資本論.第一卷[M].人民出版社，1975，536．

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[4]郭海琰，韓旭峰.我國少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會保障體系存在的問題及對策[J].黑龍江農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012(2):109-112.