于水+徐亞清+姜?jiǎng)P宜

〔摘要〕基于話語視角，信訪產(chǎn)生于中國共產(chǎn)黨群眾工作的長期實(shí)踐，形成了自身的話語體系。信訪話語體現(xiàn)在圍繞信訪乃至一整套群眾工作的法規(guī)政策、圍繞信訪及各類群眾工作中官方與民眾的語言表達(dá)。信訪話語的生成與變遷是基于“革命—?jiǎng)訂T”與“改革—穩(wěn)定”兩個(gè)語境。革命和建國初期，信訪屬于 “動(dòng)員”治理模式，實(shí)現(xiàn)了動(dòng)員與民眾訴求的平衡?！案母铩€(wěn)定”語境中，信訪話語盡管延續(xù)了反映意見、聯(lián)系群眾和調(diào)查實(shí)情的傳統(tǒng)，卻面臨轉(zhuǎn)向中的斷裂問題，即“動(dòng)員”話語消失之后難以在法治建設(shè)中定位自身價(jià)值?？v觀歷史，信訪話語轉(zhuǎn)向之關(guān)鍵在于構(gòu)建契合改革語境的治理模式。

〔關(guān)鍵詞〕信訪；信訪話語；治理；群眾工作；法治

〔中圖分類號(hào)〕D632.8〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2017）05-0105-10

信訪是本土歷史語境下產(chǎn)生的治理方式，是中國共產(chǎn)黨群眾工作的實(shí)踐形式。〔1〕從1951年政（國）務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來信和來訪工作的決定》、2000年國家信訪局正式掛牌成立到《信訪條例》的公布與修訂，信訪伴隨著新中國成立和改革開放至今漫長的歷史。在長期的實(shí)踐活動(dòng)中，一整套話語體系圍繞信訪得以建構(gòu)。就內(nèi)容而言，信訪話語由三個(gè)部分構(gòu)成。其一是圍繞信訪活動(dòng)而形成的信訪法規(guī)文本、信訪工作規(guī)章、原則。其二是圍繞一整套群眾工作形成的法規(guī)、規(guī)章、條例文本。其三是信訪乃至一整套群眾工作實(shí)踐中官方和民眾的語言表達(dá)。以語言為基礎(chǔ)的制度文本、工作語言，構(gòu)成了信訪的話語體系，反映出本土歷史和現(xiàn)實(shí)中一整套應(yīng)對利益表達(dá)的治理模式。 一、話語視角：信訪治理的邏輯詮釋 西方話語理論在當(dāng)代形成了以哈貝馬斯和福柯為代表的兩種不同思潮。尤爾根·哈貝馬斯（Habermas）的話語概念是建立在挽救“資本主義合法性危機(jī)”的邏輯上。在哈貝馬斯看來，晚近資本主義的經(jīng)濟(jì)、行政與文化系統(tǒng)之間出現(xiàn)了沖突，建立在語言基礎(chǔ)上的所謂社會(huì)成員“交往”是對系統(tǒng)沖突的協(xié)調(diào)，對晚近資本主義合法化危機(jī)的“話語補(bǔ)救”?！?〕米歇爾·福柯（Michel Foucault）則更充滿批判色彩，福柯認(rèn)為話語作為一種對生活世界的塑造力量，“明晰的要素在語言與認(rèn)識(shí)、具體的話語與知識(shí)、普遍的語言與思想的分析、人類歷史與語言科學(xué)之間的正當(dāng)聯(lián)系中顯出光彩”〔3〕，語言規(guī)范作為實(shí)踐的基礎(chǔ)塑造、建構(gòu)、反抗著政治權(quán)力。在?？驴磥碓捳Z之間是存在沖突和批判的，他得出了“話語即權(quán)力”的著名論斷。歷史上占據(jù)主導(dǎo)地位的話語構(gòu)建出符合自身語言規(guī)范的治理模式，也會(huì)不斷遭受“直言”的沖擊，?？抡J(rèn)為“直言”“講真話”的意義是對主導(dǎo)話語的反抗。〔4〕盡管?？碌难芯客瑯邮腔谖鞣秸Z境，且具有“微觀化”的風(fēng)格，然而話語的批判性解釋，即“直言”語言反抗主導(dǎo)話語的邏輯，可以有效詮釋信訪的治理模式。 依據(jù)本土歷史變遷，信訪的語境可以劃分為兩個(gè)歷史階段：“革命—?jiǎng)訂T”與“改革—穩(wěn)定”。前者對應(yīng)的是中國共產(chǎn)黨獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)的革命斗爭（1927-1949）和新中國社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期30年（1949-1978）。后者“改革—穩(wěn)定”則涵蓋改革開放至今的歷史階段。革命和新中國成立初期，以“處理人民來信來訪”工作為主要特點(diǎn)的信訪屬于“動(dòng)員”的治理模式，革命戰(zhàn)爭年代一整套群眾工作的實(shí)踐逐漸塑造出信訪的治理傳統(tǒng)。新中國成立之后，以毛澤東同志《必須重視人民來信》、國（政）務(wù)院《關(guān)于處理人民來信和來訪工作的決定》、全國第一次信訪工作會(huì)議為主要標(biāo)識(shí)，信訪作為表達(dá)群眾意見的機(jī)制得以正式確立。改革開放之后，信訪一方面繼續(xù)支持政權(quán)建設(shè)、保護(hù)權(quán)益，延續(xù)著反映群眾意見、聯(lián)系群眾、調(diào)查實(shí)情的功能，另一方面逐漸從原先“動(dòng)員”轉(zhuǎn)向社會(huì)維護(hù)穩(wěn)定。信訪的制度文本、官方語言需要在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)法治建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)治理中合理定位自身價(jià)值。 信訪話語的基本內(nèi)涵分別為歷史與治理。就歷史而言，話語本身便是在長期的歷史演進(jìn)中形成的。信訪活動(dòng)背后的價(jià)值理念、語言規(guī)范是基于歷史上的實(shí)踐活動(dòng)，在革命、建國初期、改革開放之后漫長的歷史進(jìn)程中形成、發(fā)展和演變的。從治理的角度，信訪屬于本土特有的治理模式，在不同歷史時(shí)期會(huì)有不同特點(diǎn)。信訪工作的確立和發(fā)展、政府的信訪工作實(shí)踐、民眾圍繞信訪的行為都是以話語為基礎(chǔ)的治理活動(dòng)。詮釋信訪話語，需要把握歷史與治理兩個(gè)關(guān)鍵要素，從歷史維度詮釋信訪治理生成與演變背后的語言表達(dá)與制度規(guī)范。 二、信訪話語的生成：基于“革命—?jiǎng)訂T”語境的歷史演進(jìn)

①這些在《信訪條例》中都有體現(xiàn)，譬如依據(jù)《條例》第二十八條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)及其工作人員辦理信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)恪盡職守、秉公辦事、查明事實(shí)、分清責(zé)任、宣傳法制、教育疏導(dǎo)、及時(shí)妥善處理，不得推諉、敷衍、拖延?！?第二十九條，“信訪人反映的情況，提出的建議、意見，有利于行政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究論證并積極采納?！?第三十一條，“對信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)辦理信訪事項(xiàng)，應(yīng)該聽取信訪人陳述事實(shí)和理由；必要時(shí)可以要求信訪人、有關(guān)組織和人員說明情況；需要進(jìn)一步核實(shí)有關(guān)情況的，可以向其他組織和人員調(diào)查?！薄⒁妵鴦?wù)院. 中華人民共和國國務(wù)院令.http：//www.gjxfj.gov.cn/2005-01/18/content_3583093.htm.國務(wù)院《信訪條例》第一條說明，“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序，制定本條例”?！?〕作為對信訪性質(zhì)和設(shè)置宗旨的規(guī)定，《條例》第一條可以歸納出兩個(gè)原則。其一，信訪是作為政府和民眾“密切聯(lián)系”的途徑存在。其二，信訪性質(zhì)和宗旨是保護(hù)信訪人合法權(quán)益。信訪作為對信訪人合法權(quán)益保護(hù)途徑，是通過調(diào)查事實(shí)、反映民意等方式進(jìn)行的。相關(guān)類似的規(guī)定還有很多，這些規(guī)定雖然各有側(cè)重，不過都反映出《條例》對于信訪事項(xiàng)以及信訪人意見的重視。結(jié)合《條例》相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)存信訪工作的關(guān)鍵詞可以歸納為三點(diǎn)，即意見反映、聯(lián)系群眾、調(diào)查實(shí)情。①意見、聯(lián)系、調(diào)查是信訪的關(guān)鍵詞，反映出信訪話語的功能效用?，F(xiàn)階段信訪工作的關(guān)鍵詞屬于黨和政府長期以來的治理傳統(tǒng)，即對群眾工作的重視?；仡櫄v史，第一次全國信訪工作會(huì)議于1957年5月召開。在此之前，信訪一詞并沒有直接、高頻出現(xiàn)在黨和政府的文本中，然而反映群眾意見、調(diào)查群眾實(shí)情長期以來是黨和政府群眾工作的重要任務(wù)，其在革命時(shí)期便已形成較為成熟的治理話語。從這一角度看，較早的文本依據(jù)可以追溯到毛澤東同志在1931年的《興國調(diào)查》。在這份對中共黨史產(chǎn)生重要影響的調(diào)研中，毛澤東對包括傅濟(jì)庭等八個(gè)家庭進(jìn)行了面對面深入訪談。①當(dāng)代基層治理中信訪工作對各村、各居委會(huì)的人員派駐和定期糾紛排查制度便可以追溯到土地革命時(shí)期黨的群眾工作?！叭罕娨庖姟薄罢{(diào)查”早在革命斗爭時(shí)期便是黨和根據(jù)地政府的高頻詞匯，這些詞匯一直延續(xù)到新中國建國和改革開放的今天。從海外中國史研究中同樣可以找到研究文本作為側(cè)面詮釋，費(fèi)正清主編的《劍橋中華民國史》中這樣描述，“毛主義的建設(shè)很持久，從而能達(dá)到一個(gè)羽毛豐滿的國家形態(tài)的新階段。毛成功地組織并維持了一個(gè)持不同意見的政權(quán)。著名的群眾路線說明了革命精英轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)治精英的問題，這樣的精英必須同時(shí)既建立國家，又進(jìn)行革命” ?！?〕盡管西方學(xué)者敘事與本土話語存在一定出入，然而字里行間不難看出“不同意見”和“群眾路線”在革命斗爭和政權(quán)建設(shè)中有著重要意義。 1951年，毛澤東同志發(fā)函《必須重視人民群眾來信》，其正式言明“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾正當(dāng)?shù)囊?，把這件事看成是中國共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度。如果人民來信很多，本人處理困難，應(yīng)該設(shè)立適當(dāng)人數(shù)的專門機(jī)關(guān)和專門的人，來處理這些信件” ?！?〕毛澤東的談話反映了兩個(gè)關(guān)鍵。其一，人民來信這一“群眾意見”的革命話語已經(jīng)延續(xù)到建國時(shí)期，并成為建國之后群眾工作的重要內(nèi)容。毛澤東同志發(fā)函無疑對同年政（國）務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來信和來訪工作的決定》產(chǎn)生了直接影響，也為之后全國信訪工作會(huì)議的召開奠定了基礎(chǔ)。其二，毛澤東談話中強(qiáng)調(diào)了“專門機(jī)關(guān)和專門的人”來“處理這些來信”?！皩ｉT機(jī)關(guān)和專門的人”則標(biāo)志著新中國信訪工作組織化、機(jī)構(gòu)化的開始。聯(lián)系群眾、反映意見的“人民來信來訪”是新中國信訪工作的發(fā)端，人民來信、人民意見、糾紛排查等要素在新中國治理話語中發(fā)揮著不可替代的作用。 在第一次全國信訪工作會(huì)議，乃至1951年毛澤東《必須重視人民群眾來信》一文出現(xiàn)之前，調(diào)查實(shí)情、反映意見的傳統(tǒng)就已經(jīng)植根于黨的革命斗爭和政權(quán)建設(shè)中，該傳統(tǒng)對于信訪工作的生成和改變起到了塑造作用。不容忽視的，“革命—?jiǎng)訂T”語境下信訪話語有著不同于改革語境的重要內(nèi)容。在調(diào)查實(shí)情、反映群眾意見之外，發(fā)動(dòng)群眾參與革命和政權(quán)建設(shè)也是那一時(shí)期信訪工作的任務(wù)。該任務(wù)在特殊的歷史語境下成為調(diào)查實(shí)情、反映群眾意見的政治目標(biāo)，“革命—?jiǎng)訂T”語境塑造下的信訪話語有著兩大特點(diǎn)。 1.信訪話語在革命和建國時(shí)期屬于“動(dòng)員”的治理模式endprint

①在調(diào)研中，毛澤東所調(diào)研的八個(gè)家庭分別是，傅濟(jì)庭、李昌英、溫奉章、陳偵山、鐘得五、黃大春、陳北平、雷漢香。毛澤東對八個(gè)家庭的人數(shù)、收入、土地等生活狀況做了詳盡的訪談?wù){(diào)研?？梢苑Q得上是聯(lián)系群眾的政治傳統(tǒng)的重要代表。參見中國人民解放軍政治學(xué)院黨史調(diào)研室：《中共黨史參考資料（第五冊）》，北京：人民出版社，1979年，第546-575頁。那一時(shí)期信訪話語具有一大鮮明特點(diǎn)，即對于人民群眾意見的調(diào)查和反映是在中國共產(chǎn)黨和黨領(lǐng)導(dǎo)下各級(jí)政府的主動(dòng)動(dòng)員、發(fā)動(dòng)下進(jìn)行的。革命和建國初期，動(dòng)員群眾意見的主要目標(biāo)之一在于革命斗爭。以土地改革為例，群眾意見、群眾反映等成為土改文獻(xiàn)中的高頻詞匯。1932年《蘇區(qū)關(guān)于肅反工作檢閱會(huì)議》中就呈現(xiàn)“以人民群眾力量監(jiān)督一切土豪地主富農(nóng)一切反革命活動(dòng)，舉發(fā)一切反革命派別和分子在蘇區(qū)內(nèi)的陰謀破壞革命的行動(dòng)”等語句?！?〕1933年毛澤東同志的《查田運(yùn)動(dòng)的初步總結(jié)》中，在強(qiáng)調(diào)反對地主階級(jí)、分配土地時(shí)，多次強(qiáng)調(diào)“在群眾監(jiān)督下沒收”“在群眾檢舉下發(fā)現(xiàn)蘇維埃工作中犯了嚴(yán)重錯(cuò)誤的一些分子”等內(nèi)容?！?〕類似的語言同樣體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨“白區(qū)”工作中，例如以劉少奇同志《關(guān)于白區(qū)的黨與群眾工作》為例，劉少奇在其中強(qiáng)調(diào)了“動(dòng)員群眾向國民黨政府請?jiān)浮钡葎?dòng)員群眾意見的重要性?！?0〕在革命斗爭和與之相關(guān)的土改等問題中，對人民意見的動(dòng)員、調(diào)查和反映起到了重要的作用。 在黨的建設(shè)和政權(quán)建設(shè)方面，作為新民主主義革命勝利的“三大法寶”之一，黨的建設(shè)的有效實(shí)現(xiàn)與群眾工作有著重要聯(lián)系。這里可以引用抗戰(zhàn)時(shí)期時(shí)任129師政委的鄧小平同志對群眾意見的言論。他在1943年中共中央太行分局高級(jí)干部會(huì)議上的講話《根據(jù)地建設(shè)與群眾運(yùn)動(dòng)》中曾言，“參加群眾工作，發(fā)動(dòng)群眾。又為群眾所幫助和監(jiān)督”?！?1〕重視群眾意見的傳統(tǒng)同樣體現(xiàn)在軍隊(duì)建設(shè)中。1948年毛澤東在關(guān)于軍隊(duì)民主運(yùn)動(dòng)的講話中說，“應(yīng)當(dāng)使士兵群眾對于干部中的壞分子有揭發(fā)其錯(cuò)誤和罪惡的權(quán)利”?！?2〕這反映出軍隊(duì)建設(shè)與群眾揭發(fā)等意見建議的關(guān)聯(lián)。1949年之后，中國進(jìn)入了社會(huì)主義改造和建設(shè)時(shí)期。建國初期的“三反五反”“三大調(diào)整”“三大改造”和之后的經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)，都與“群眾意見”“群眾來信”密切相關(guān)。1951年，在關(guān)于“三反五反”的會(huì)議中，毛澤東強(qiáng)調(diào)，“反貪污、反浪費(fèi)、反官僚主義……發(fā)動(dòng)廣大人民群眾包括民主黨派和社會(huì)各界人士去進(jìn)行……號(hào)召坦白和檢舉”。〔13〕其中“發(fā)動(dòng)人民群眾”和“檢舉”無疑是人民意見在政治運(yùn)動(dòng)中的重要體現(xiàn)。在1956年社會(huì)主義改造完成后，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨一直著重強(qiáng)調(diào)通過群眾工作的方式實(shí)現(xiàn)對黨和政府的監(jiān)督。鄧小平同志在1957年西安干部會(huì)議上做了一篇題為《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》的講話，其中再次著重強(qiáng)調(diào)了“脫離群眾犯大錯(cuò)誤”“群眾對黨的監(jiān)督”“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的群眾監(jiān)督制”等關(guān)鍵詞。〔14〕基于以上歷史文本不難看出，1951年毛澤東同志《必須重視人民群眾來信》以及政（國）務(wù)院《關(guān)于處理人民來信和來訪工作的決定》是中國共產(chǎn)黨長期以來重視群眾工作的政策輸出。其產(chǎn)生根源于革命斗爭和建國時(shí)期調(diào)查群眾實(shí)情、重視群眾意見的政治傳統(tǒng)。 2.信訪話語在那一時(shí)期基本實(shí)現(xiàn)了“動(dòng)員”與“訴求”的平衡這首先在于“動(dòng)員”話語會(huì)影響和塑造群眾意見，各級(jí)黨委和政府能夠通過“動(dòng)員”話語聯(lián)系和調(diào)查群眾實(shí)情，并與群眾實(shí)現(xiàn)共識(shí)。群眾對黨委、政府的意見、來信等表達(dá)中，隨處可以反映出革命斗爭和建國時(shí)期的語境。以北京市人民政府1952年處理人民群眾來信來訪情況為例，如表一所示有關(guān)“‘三反‘五反運(yùn)動(dòng)”有766件，占到了23.4%?！皺z舉反革命”的有190件，占5.81%。反映干部作風(fēng)問題的為154件，占4.71%。〔15〕這些信訪內(nèi)容反映出人民群眾革命和建國初期，動(dòng)員群眾意見的主要目標(biāo)之一在于革命斗爭。在信訪工作中主動(dòng)參與革命斗爭、支持新中國政權(quán)穩(wěn)定與建設(shè)。其次，“動(dòng)員”的話語是以群眾實(shí)際情況為基礎(chǔ)，充分照顧人民群眾訴求的，主要表現(xiàn)為兩個(gè)層面。 一是抽象化表達(dá)“照顧群眾實(shí)情”“反映群眾意見”的政策語言。諸如抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，1941年，毛澤東同志在《農(nóng)村調(diào)查》的序言和跋中言明，“第一是眼睛向下，不要只是昂首望天。……第二是開調(diào)查會(huì)。東張西望，道聽途說，決然得不到什么完全的知識(shí)?！_調(diào)查會(huì)，是最簡單易行又最忠實(shí)可靠的方法，我用了這個(gè)方法得到了很大的益處……”〔16〕1942年《中央關(guān)于深入群眾工作中的決定》中同樣著重強(qiáng)調(diào)“反映群眾要求、群眾情緒”?！?7〕又如1945年，毛澤東同志在《論聯(lián)合政府》一文中說，“教育每一個(gè)同志熱愛人民群眾，細(xì)心地傾聽群眾的呼聲；每到一地，就和那里的群眾打成一片，不是高踞于群眾之上，而是深入群眾之中……” 〔18〕那一時(shí)期，群眾工作成為充分表達(dá)群眾要求的途徑。關(guān)心群眾實(shí)情、照顧群眾要求成為革命斗爭和政權(quán)建設(shè)的重要基礎(chǔ)。 二是如土地分配、經(jīng)濟(jì)民生等具體政策文本。在1948年《貫徹執(zhí)行中共中央關(guān)于土改和整黨工作的指示》的這一份政策文件中，鄧小平再次強(qiáng)調(diào)了“群眾組織起來……極大多數(shù)農(nóng)民都真正要求分配土地的時(shí)候再來分地”?！?9〕1952年《必須切實(shí)解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題》中，毛澤東聲明了“專門調(diào)查農(nóng)民公糧及其他負(fù)擔(dān)的實(shí)情，以為會(huì)議討論的依據(jù)”?！?0〕如圖一所示，信訪治理是群眾工作的集中體現(xiàn)，黨和政府通過調(diào)研、接受意見、來信的方式實(shí)現(xiàn)了對群眾權(quán)益的維護(hù)?！案锩?jiǎng)訂T”語境下，信訪治理有效統(tǒng)合了兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，即發(fā)動(dòng)群眾自覺參與革命和建設(shè)、主動(dòng)照顧群眾利益。在信訪工作的有效開展下，群眾的利益表達(dá)不會(huì)影響革命和政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)。動(dòng)員與訴求在特殊歷史階段基本實(shí)現(xiàn)平衡。表一北京市人民政府1952年上半年處理人民來信來訪情況來信來訪內(nèi)容數(shù)量（件、次）占總量的比重（%）有關(guān)“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)反映、舉報(bào)等76623.4各種建議48914.94舉發(fā)反革命1905.81反映干部作風(fēng)1544.71要求解決個(gè)人生活、工作和其他問題89927.47其他問題50615.46刑事、民事等問題2447.46向市長致敬、報(bào)告等250.46總計(jì)3273100（本表根據(jù)李秋學(xué)《中國信訪史論》進(jìn)行整理）endprint

圖一“革命—?jiǎng)訂T”語境下信訪話語的生成三、延續(xù)與斷裂：“改革—穩(wěn)定”中信訪話語的轉(zhuǎn)向 改革開放之后，本土語境從“革命—?jiǎng)訂T”轉(zhuǎn)為“改革—穩(wěn)定”，即從革命斗爭到改革發(fā)展，從動(dòng)員群眾到支持改革發(fā)展的穩(wěn)定工作?！案母铩€(wěn)定”的語境下，法治建設(shè)成為信訪話語必須面對的主題。基于一系列政策文本、社會(huì)事件不難看出，信訪工作仍然是新語境下重要的政策議程。1982年全國第三次信訪工作會(huì)議提出了“繼續(xù)主動(dòng)解決歷史遺留問題和其他問題”的會(huì)議指示〔21〕，標(biāo)志著信訪工作在改革初期逐漸走向常態(tài)化。隨著改革開放的深入進(jìn)行，信訪仍然延續(xù)著自身的功能，即意見反映、聯(lián)系群眾、調(diào)查實(shí)情的治理傳統(tǒng)。從另一方面看，法治成為國家和社會(huì)治理的訴求，法治建設(shè)使得原先占據(jù)主導(dǎo)地位的“動(dòng)員”治理模式逐漸消失。這給信訪帶來的，是話語調(diào)整與重建，即信訪話語轉(zhuǎn)向問題。在改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大方針下，信訪話語的延續(xù)性與斷裂性并存。 從延續(xù)性角度看，信訪話語的延續(xù)主要體現(xiàn)為兩點(diǎn)。首先是信訪工作在改革中以更加機(jī)構(gòu)化、制度化的方式明確其功能。1984年，黑龍江省制定了全國第一個(gè)地方性的信訪法規(guī)，這對中央的信訪法規(guī)制定起到了政策先導(dǎo)的作用。1995年國務(wù)院《信訪條例》正式出臺(tái)、2000年國家信訪局正式成立都成為信訪制度化的標(biāo)識(shí)。2001年，全國第五次信訪工作會(huì)議召開，會(huì)議提出，“信訪工作做得好不好，關(guān)系到黨能否始終保持與人民群眾的血肉聯(lián)系，關(guān)系到人心向背這一重大政治問題”?！?2〕這是在改革開放深入進(jìn)行的背景下充分肯定了信訪話語作為群眾工作的實(shí)踐、作為本土特有的治理模式的地位。信訪作為反映意見、聯(lián)系群眾的表達(dá)機(jī)制，在法治化進(jìn)程中進(jìn)一步強(qiáng)化。2005年，經(jīng)過各級(jí)國家機(jī)關(guān)、各領(lǐng)域?qū)W者、社會(huì)各界人士的共同努力，國務(wù)院對《信訪條例》進(jìn)行修訂之后重新頒布與實(shí)施。此后的十年間，信訪工作持續(xù)發(fā)展，成為改革開放中化解社會(huì)矛盾不可或缺的治理模式。2017年第八次全國信訪會(huì)議中，習(xí)近平同志指出，“要切實(shí)依法及時(shí)就地解決群眾合理訴求，注重源頭預(yù)防，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，加強(qiáng)法治建設(shè)，健全化解機(jī)制，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程”?！?3〕 《信訪條例》頒布以來，信訪工作取得了一系列長足發(fā)展，并獲得日益發(fā)達(dá)的技術(shù)平臺(tái)支持。2005年最新修訂的《信訪條例》規(guī)定，“國家信訪工作機(jī)構(gòu)充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源，建立全國信訪信息系統(tǒng)，為信訪人在當(dāng)?shù)靥岢鲂旁L事項(xiàng)、查詢信訪事項(xiàng)辦理情況提供便利?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源，建立或者確定本行政區(qū)域的信訪信息系統(tǒng)，并與上級(jí)人民政府、政府有關(guān)部門、下級(jí)人民政府的信訪信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通”。〔24〕自2006年中華人民共和國政府網(wǎng)站成立以來，國家信訪局等各級(jí)信訪部門的網(wǎng)站逐漸成立。2007年全國網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)正式運(yùn)營，2009年國家信訪局開通了網(wǎng)上申訴受理系統(tǒng)。2014年，最高人民法院設(shè)置了網(wǎng)上申述信訪平臺(tái)，對“涉法涉訴”型信訪案件進(jìn)行了網(wǎng)上的接收和處理。2015年，國務(wù)院更新了新的網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)，持續(xù)對信訪事項(xiàng)進(jìn)行更加高效便捷的處理。中央在網(wǎng)絡(luò)信訪上的建構(gòu)，為地方發(fā)揮了法規(guī)支持和政策導(dǎo)向作用。截至2014年年底，網(wǎng)絡(luò)信訪信息系統(tǒng)已經(jīng)在全國29個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、275 個(gè)地（市）和 1831個(gè)縣得到落實(shí)?！?5〕 其次是信訪工作以黨和政府一系列的政策規(guī)范為基礎(chǔ)，發(fā)揮著保護(hù)信訪人合法權(quán)益的作用，承擔(dān)著政府和群眾紐帶的重要功能。這在現(xiàn)實(shí)案例中有重要體現(xiàn)，主要為三點(diǎn)。其一是信訪舉報(bào)違法犯罪行為。信訪舉報(bào)機(jī)制在傾聽群眾呼聲、保護(hù)群眾利益上起到了重要作用。以20世紀(jì)90年代的“嚴(yán)打”為例，“嚴(yán)打”中諸多違法犯罪集團(tuán)的落網(wǎng)都離不開群眾的信訪舉報(bào)。1996年“張金龍”“邵銀初”案件都是在知情群眾的信訪舉報(bào)中被公安部門偵破。2000年以來東北劉勇、青島聶磊等案件都是與信訪舉報(bào)有著直接或間接的關(guān)系。其二在于對信訪人的權(quán)益救濟(jì)和補(bǔ)償。改革開放以來，“涉法涉訴”類的信訪工作起到了“冤案排查”、保護(hù)權(quán)益的作用。譬如“聶樹斌案”中受害家庭堅(jiān)持信訪維權(quán)的行為使案件發(fā)生轉(zhuǎn)機(jī)。其他的權(quán)益救濟(jì)和保護(hù)在諸如“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)”等農(nóng)村土地整合與流轉(zhuǎn)、城市建設(shè)拆遷等問題上都不乏案例。其三是信訪人通過信訪活動(dòng)提出批評和建議權(quán)得到保障。批評和建議權(quán)是公民的政治權(quán)利，信訪活動(dòng)則為批評和建議權(quán)有效形式提供了途徑。在改革開放之后一些重要的政策改革中，國家機(jī)關(guān)的決策活動(dòng)離不開對社會(huì)意見的吸納，信訪則是吸納意見的平臺(tái)。2003年“孫志剛”案件和此后一系列社會(huì)事件，包括“三鹿奶粉”“烏坎村”“宜黃拆遷”都促使社會(huì)各界通過信訪活動(dòng)對政府進(jìn)行問政，對包括《食品安全法》的出臺(tái)、《拆遷條例》的修訂、勞教制度的廢除發(fā)揮了重要作用。 然而信訪話語的轉(zhuǎn)向仍然是至今為止信訪工作尚未解決的主題，信訪話語的斷裂由此產(chǎn)生。“革命—?jiǎng)訂T”到“改革—穩(wěn)定”的語境轉(zhuǎn)變，使得信訪應(yīng)當(dāng)褪去原先“動(dòng)員群眾參與斗爭”色彩。首先，法治建設(shè)與革命斗爭語言明顯不同。革命斗爭意味著舊秩序打破和新秩序構(gòu)建，新秩序構(gòu)建后，法治則是常態(tài)化的秩序。其次，“穩(wěn)定”的發(fā)展前提與“動(dòng)員”不相容。改革開放的今天，穩(wěn)定是發(fā)展的大前提。自上而下的動(dòng)員則不再符合新語境的需要。改革開放以來，官方通過一系列的政策規(guī)范力求使信訪工作能夠在法治建設(shè)中得到定位。2014年十八屆四中全會(huì)在提出“全面推進(jìn)依法治國”的同時(shí)，也明確強(qiáng)調(diào)了“把信訪納入法治化軌道”的目標(biāo)。信訪在實(shí)踐層面需要通過一系列的法規(guī)制定、機(jī)制調(diào)整、政策過程構(gòu)建起契合法治的話語體系。問題便在于，信訪話語在轉(zhuǎn)向的實(shí)踐中是否能夠真的契合新語境，是否能夠符合、且促進(jìn)法治建設(shè)，信訪是否是法治建設(shè)中唯一的治理模式？社會(huì)關(guān)于信訪話語的存在價(jià)值也存在不同的觀點(diǎn)，即信訪在“動(dòng)員”話語失效后究竟是常態(tài)化的治理模式還是法治不完善的“替代品”？ 實(shí)踐中面臨的困境表明信訪話語難以做出有效回答。從一系列的社會(huì)問題中可以看出，褪去“動(dòng)員”話語色彩的信訪，在法治化進(jìn)程中面臨斷裂問題，即過去動(dòng)員話語不符合改革需要，契合法治的話語難以真正在實(shí)踐中有效確立，卻由“主動(dòng)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨粍?dòng)維穩(wěn)”。這里不妨引用江蘇省A市J社區(qū)2015年上半年信訪工作報(bào)告，“妥善處理到市、區(qū)信訪局上訪群眾6件次，其中集體上訪1批8人……上訪數(shù)量全區(qū)最低”。①轉(zhuǎn)型時(shí)期，信訪工作必須有效化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、避免各類社會(huì)沖突危害經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、損害政治合法性。而諸多事項(xiàng)中，信訪是唯一行之有效的化解矛盾途徑?！案锩?jiǎng)訂T”語境下信訪話語的兩大特點(diǎn)，即信訪屬于“動(dòng)員”的治理模式、動(dòng)員與訴求的平衡均已逐漸消失。當(dāng)前階段信訪相比革命語境凸顯出新的特點(diǎn)，使得信訪話語在斷裂中面臨治理危機(jī)，可歸納為三方面。 1.民眾方面褪去了階級(jí)斗爭語言，其利益表達(dá)“赤裸化”與維權(quán)常識(shí)缺失并存。在語境的轉(zhuǎn)變中，“動(dòng)員”話語難以繼續(xù)塑造群眾價(jià)值理念，影響群眾的價(jià)值判斷。信訪在諸多事項(xiàng)中逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇饣谧陨砹龅囊庖娭鲝埡屠嬉?，?dāng)利益訴求沒能得到預(yù)期回應(yīng)時(shí)，長期上訪的“專業(yè)戶”易于在轉(zhuǎn)型期形成并積累。上訪戶的行為表達(dá)中多出現(xiàn)類似于“草菅人命”“黑心政府”之類的語言，表達(dá)其怨恨心態(tài)。上訪戶的維權(quán)常識(shí)嚴(yán)重缺乏，缺少對法律法規(guī)和《信訪條例》的必要遵守?！缎旁L條例》規(guī)定，“信訪人在信訪過程中應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，不得損害國家、社會(huì)、集體的利益和其他公民的合法權(quán)利”?！?6〕一些上訪戶諸如“拍照威脅”“聘請律師團(tuán)體策劃鬧訪”等過激行為無疑構(gòu)成了對《信訪條例》的違背和對法治的破壞。其維權(quán)常識(shí)缺失還表現(xiàn)為信訪人對《信訪條例》規(guī)定的信訪流程置之不理。各級(jí)政府信訪部門是專門負(fù)責(zé)信訪工作的，而一些上訪戶“見車就攔”“見官就告”“是衙門就鬧”，構(gòu)成了對信訪工作制度化、有序化的嚴(yán)重困擾。endprint

①該數(shù)據(jù)時(shí)基于2015-2017年信訪課題組調(diào)研所得資料，對相關(guān)地名信息進(jìn)行了必要隱匿。2.現(xiàn)階段信訪機(jī)制難以有效整合和處理現(xiàn)實(shí)中各類信訪訴求。其一，信訪工作的實(shí)際情形超出了各級(jí)信訪部門的職能范圍，當(dāng)前的信訪工作中信訪部門的普遍設(shè)置與各類信訪案件充斥各類機(jī)關(guān)的現(xiàn)象并存。各級(jí)信訪部門與其他政府部門共同承擔(dān)著各種信訪任務(wù)，譬如“涉法涉訴”信訪中諸多來信直接傳遞給人民法院、檢察院等司法部門。信訪部門盡管在不斷完善中，卻無法充分承擔(dān)對所有來信來訪的處理任務(wù)。這除了與諸多信訪者“見官就告”的問題有關(guān)以外，還與信訪內(nèi)容多元化的現(xiàn)實(shí)情形密切關(guān)聯(lián)。涉及各類具體政策的信訪常會(huì)使得信訪者直接找到與信訪事項(xiàng)相關(guān)的各類信訪部門處理，使得信訪部門無法全面整合各種信訪事件?；诖?，是撤銷信訪部門將來信來訪任務(wù)交給各類相關(guān)部門還是充分?jǐn)U大信訪部門職權(quán)？這成為一個(gè)懸而未決的問題。其二，信訪工作出現(xiàn)的“全能化”趨勢。革命斗爭和建國時(shí)期， 通過“處理來信來訪”保護(hù)群眾權(quán)益的方式有著歷史時(shí)段的特殊性，而從法治構(gòu)建的角度，僅僅依賴信訪工作卻會(huì)增加信訪部門壓力，超過信訪工作職能范圍，導(dǎo)致其“全能化”?！叭芑笔紫润w現(xiàn)在信訪工作“什么都管”。依據(jù)《信訪條例》，信訪所針對的對象為：“（1）行政機(jī)關(guān)及其工作人員；（2）法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織及其工作人員；（3）提供公共服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員；（4）社會(huì)團(tuán)體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機(jī)關(guān)任命、派出的人員；（5）村民委員會(huì)、居民委員會(huì)及其成員”?！?7〕而實(shí)際層面中諸如私企賠償?shù)葐栴}都要信訪部門解決，甚至諸多基層信訪工作人員反映，“有的上訪戶長年累月上訪只是反映家庭矛盾”。“家務(wù)事也要管”反映出信訪工作承擔(dān)了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過《信訪條例》規(guī)定的責(zé)任。其次，“全能化”還體現(xiàn)在信訪工作的職能擴(kuò)張。一方面按照《信訪條例》規(guī)定，信訪工作只能反映民眾意見要求，既無法直接處理民眾各種經(jīng)濟(jì)文化訴求，也無法直接問責(zé)其他部門。另一方面由于上訪戶的壓力和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的責(zé)任，信訪工作在實(shí)踐中不斷擴(kuò)充其職能。故而信訪增加了處理、仲裁、終結(jié)等職能?！缎旁L條例》中出現(xiàn)復(fù)查、復(fù)合的“三級(jí)終結(jié)”使得信訪增加了調(diào)解、司法調(diào)查乃至仲裁的職能。例如在江蘇省H市G縣信訪局提供的案例資料中，出現(xiàn)了這樣的工作答復(fù)，“X女士，根據(jù)賠償條例，你于2010年要求的賠償不符合政府第XX政策文件規(guī)定，已經(jīng)被駁回?！毙旁L工作在發(fā)揮“紐帶”作用之外，還承擔(dān)了其他的責(zé)任職能?！稐l例》的“紐帶”與“終結(jié)”規(guī)定自相矛盾。革命斗爭和建國時(shí)期調(diào)查機(jī)制在改革開放時(shí)期的全能化阻礙了司法體制的完善。 3.各級(jí)信訪工作中會(huì)出現(xiàn)背離《條例》規(guī)定、違背法治的官方語言。信訪工作為了維護(hù)“穩(wěn)定”指標(biāo)，甚至出現(xiàn)了“要求上訪戶寫保證書不再上訪”的行為。根據(jù)《信訪條例》規(guī)定，“任何組織和個(gè)人不得打擊報(bào)復(fù)信訪人”?！?8〕如果按照這一規(guī)定，“要求寫保證書不上訪”的行為變相成為一種對待信訪人的“私下打擊”，即剝奪了信訪者法定的監(jiān)督權(quán)。再以江蘇A市B社區(qū)2015年工作報(bào)告為例，“重點(diǎn)做好對長期上訪戶王某、趙某等的工作”。根據(jù)一些信訪工作者描述，“工作”主要是在可能上訪的地區(qū)、地點(diǎn)派駐人員，“盯緊”上訪戶。在信訪者缺乏法律常識(shí)的情況下，為了避免沖突發(fā)生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定“盯訪”“勸訪”時(shí)有發(fā)生，“盯訪”等行為無疑是違背信訪宗旨和條例規(guī)定的。究其原因在于，信訪本身是基于“動(dòng)員”語境產(chǎn)生的治理模式，“動(dòng)員”失效之后，信訪在諸多事項(xiàng)中成為應(yīng)對利益表達(dá)的唯一有效機(jī)制，卻無法有效平衡政策目標(biāo)與民眾訴求。一方面，信訪工作存在的一些現(xiàn)象違背了法治；另一方面，其他替代信訪的利益表達(dá)途徑?jīng)]有有效構(gòu)建，當(dāng)沖突問題爆發(fā)時(shí)，信訪工作只能在現(xiàn)存法治不完善的情況下盡可能“維穩(wěn)”。表二信訪話語的延續(xù)和斷裂信訪基于的歷史語境“革命-動(dòng)員”語境“改革-穩(wěn)定”語境信訪話語特點(diǎn)“動(dòng)員”話語；“動(dòng)員”與訴求平衡赤裸化的利益表達(dá)與維權(quán)常識(shí)詮釋；信訪工作難以整合信訪事務(wù)；信訪工作存在諸多偏離法治的問題信訪話語的延續(xù)革命斗爭；黨和政權(quán)建設(shè)；調(diào)查民眾實(shí)情、維護(hù)民眾利益（1）通過一系列政策法規(guī)完善明確其既有反映意見、聯(lián)系群眾、調(diào)查實(shí)情功能；（2）一系列諸如“嚴(yán)打”“冤案上訴”等社會(huì)事件中發(fā)揮其保護(hù)權(quán)益、支持政權(quán)建設(shè)、促進(jìn)政策改革的作用信訪話語的斷裂主動(dòng)動(dòng)員民眾參與革命斗爭、政權(quán)建設(shè)基于“動(dòng)員”產(chǎn)生的信訪無法在法治建設(shè)中充分構(gòu)建新的話語體系；從主動(dòng)“動(dòng)員”到被動(dòng)“維穩(wěn)”（本表是作者依據(jù)本文論述繪制） 四、結(jié)語：信訪話語在歷史轉(zhuǎn)變中的治理革新 既往的許多研究都是從“官民沖突”解釋當(dāng)下的信訪問題，故而他們存在的問題主要在于復(fù)制西方理論基礎(chǔ)卻忽視本土話語。簡單地以西方話語為分析框架，無法解釋信訪這一飽受爭議的政治現(xiàn)象為何會(huì)生成，又為何會(huì)產(chǎn)生與現(xiàn)代政治秩序的張力等問題。縱觀信訪的生成和轉(zhuǎn)變，其并非純粹的剛性制度設(shè)定，也不是部分國外學(xué)者簡單化理解的“中國抗?fàn)帯?。信訪治理的變遷反映出從革命到改革語境變化中本土話語的建構(gòu)與轉(zhuǎn)向。立足當(dāng)下階段，如何治理信訪問題，如何轉(zhuǎn)變信訪話語，需要在改革的語境中尋求答案。這里有必要構(gòu)建一種符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求、契合法治建設(shè)的信訪話語，綜上所述可歸納為三點(diǎn)。 1.信訪屬于近現(xiàn)代以來本土治理的話語體系。信訪工作的關(guān)鍵詞，包括“意見反映”“聯(lián)系群眾”“調(diào)查實(shí)情”等均源自于信訪的話語傳統(tǒng)，信訪話語本身則植根于中國共產(chǎn)黨革命建國的語境。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)武裝斗爭和政權(quán)建設(shè)的歷史階段，信訪是“動(dòng)員”話語塑造的，源自于中國共產(chǎn)黨群眾工作的實(shí)踐。信訪通過動(dòng)員群眾意見、調(diào)研了解群眾實(shí)情，充分支持了新民主主義革命和新中國國家建設(shè)。改革開放之后，信訪通過政策法規(guī)的完善得到進(jìn)一步發(fā)展，并基于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的革新日益信息化，其原有功能在諸如“嚴(yán)打”等事件中得到延續(xù)。信訪治理在生成與變遷中，盡管不排除諸如全球化、信息技術(shù)革命等國際因素影響，但其核心是本土的話語體系。西方的所謂政治現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)不適合直接詮釋信訪問題。 2.在“動(dòng)員”話語褪色無法解釋改革開放后語境的情況下，信訪需要構(gòu)建起新的話語。在全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面推進(jìn)依法治國建設(shè)過程中，信訪話語應(yīng)當(dāng)同其他各類社會(huì)議題一起，以公平正義作為普遍追求的價(jià)值導(dǎo)向。改革發(fā)展中，信訪話語所追求的公平正義應(yīng)當(dāng)既傳承群眾觀點(diǎn)、群眾路線等優(yōu)良傳統(tǒng)，又契合構(gòu)建民主、法治的當(dāng)代訴求。公平正義的價(jià)值觀點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在對信訪工作的價(jià)值塑造和通過法治對信訪的行為規(guī)范。政府的政策變遷與民眾訴求的平衡應(yīng)當(dāng)重新得以構(gòu)建，社會(huì)成員權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡降茸鹬?，法治則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起維護(hù)公平正義、規(guī)范信訪行動(dòng)的使命。無論是信訪工作的“截訪”還是信訪人的“鬧訪”等行為都為公平正義所不容。 3.信訪作為本土治理的話語可以在多元合作中實(shí)現(xiàn)合理定位。信訪話語存續(xù)至今，說明信訪作為群眾工作的實(shí)踐，長期以來是契合本土的歷史和現(xiàn)實(shí)情境的。信訪工作的傳統(tǒng)功能可以在新形勢下得以發(fā)揮，關(guān)鍵在于合理定位。全球化、信息化的今天，改革發(fā)展的中國社會(huì)正在形成多元化、復(fù)雜化的環(huán)境。在國家和社會(huì)治理中，信訪既需要充分表達(dá)民意，又不應(yīng)過分干預(yù)司法和其他民生社保部門的職能，信訪的存在不應(yīng)該阻撓其他部門和國家機(jī)關(guān)的職能發(fā)揮。原屬于司法職能的“仲裁”應(yīng)當(dāng)退出信訪的政策文本、制度規(guī)定中，以契合信訪法治化要求。一方面，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有賴于法治構(gòu)建、司法完善和部門有效改革。另一方面，信訪作為一種民意表達(dá)和監(jiān)督機(jī)制可以成為多元治理中的有效一環(huán)，傳承群眾觀點(diǎn)和群眾路線的優(yōu)良傳統(tǒng)，發(fā)揮本土治理的特色。endprint

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】黨政研究20175endprint