高 倩 陳國(guó)申

為了激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的活力，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民收益，2013年的中共中央一號(hào)文件提出了全面開展農(nóng)村土地確權(quán)頒證的要求，計(jì)劃用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證工作。一號(hào)文件已經(jīng)實(shí)施了4年時(shí)間，農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證已經(jīng)進(jìn)入尾聲。毫無疑問，農(nóng)村集體土地的確權(quán)對(duì)于明確農(nóng)村土地的權(quán)屬，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村土地的利用效率，有巨大的推動(dòng)作用。然而，提高利用效率的同時(shí)，公平問題卻成了擺在改革決策者面前的一個(gè)重大問題：把“增人不增地，減人不減地”用產(chǎn)權(quán)證書確認(rèn)下來之后，嫁入的媳婦及其新生子女的土地權(quán)益難以保障，特別是對(duì)于此前人口較少的家庭，尤其不公。這種不公一旦用產(chǎn)權(quán)證書確認(rèn)下來，暫時(shí)性的現(xiàn)象可能就會(huì)被固化，成為長(zhǎng)期甚至永久的問題。

一、農(nóng)地確權(quán)頒證前婦女土地權(quán)益受損的表現(xiàn)

農(nóng)村婦女的土地權(quán)益受損，主要是由婚姻關(guān)系的形成、結(jié)束或改變而引發(fā)的。基于婚姻關(guān)系的類型，我們將農(nóng)村婦女土地權(quán)益受損的情況分為以下三種類型。

（一）外嫁女面臨“娘家土地被收回，婆家土地得不到”的“兩頭空”困惑

嫁至外村，許多農(nóng)村婦女會(huì)陷入承包地“兩頭空”的困境。根據(jù)戶口的變動(dòng)情況，嫁至外村的農(nóng)村婦女可分為戶口遷出本村的外嫁女和戶口留在原村的外嫁女。

戶口遷至婆家村后，娘家土地被收回與婆家無地可分的競(jìng)合導(dǎo)致了“兩頭空”現(xiàn)象的發(fā)生。我們?cè)谏綎|萊蕪G村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)了這樣一個(gè)案例：李某1997年嫁到G村，出嫁前在娘家村本有1畝耕地，出嫁后戶口遷出，承包地被立即收回。恰好G村于1997年開始了耕地的第二輪承包，由于第二輪承包實(shí)行“直接延長(zhǎng)首輪承包關(guān)系三十年”的做法，于是李某在失去娘家土地的同時(shí)，在婆家也沒有獲得相應(yīng)的承包地。后來隨著兩個(gè)孩子的出生，靠地吃飯的人口越來越多，家庭負(fù)擔(dān)也越來越重。

戶口雖然在本村，但人已出嫁，也會(huì)產(chǎn)生“兩頭空”問題。河北唐山D村是個(gè)工業(yè)比較發(fā)達(dá)的村莊，有許多外地小伙入村打工，好多當(dāng)?shù)嘏⒓藿o了這些外地務(wù)工青年。雖然她們已經(jīng)出嫁，但戶口都留在了本村。依據(jù)當(dāng)?shù)卮逡?guī)民約，“嫁雞隨雞，嫁狗隨狗”，外嫁女的承包地應(yīng)被收回分給其他村民。當(dāng)耕地被大規(guī)模征用時(shí)，這些外嫁女即使戶口仍在村內(nèi)，但按照村規(guī)民約也未能獲得土地補(bǔ)償金和生活補(bǔ)助費(fèi)，當(dāng)?shù)卮甯刹康睦碛墒峭饧夼呀?jīng)不是本村人，也就不能和其他村民一樣享受占地補(bǔ)償待遇。

這種“兩頭空”現(xiàn)象還存在于“農(nóng)嫁非”的情況下。“農(nóng)嫁非”的女孩由于戶口難以解決，往往要將戶口留在本村，但卻無法享受本村的土地權(quán)益。王某是山東荷澤Z村的一名婦女，她的父母生育了兩個(gè)女兒，王某及姐姐都與城鎮(zhèn)居民結(jié)婚，但戶口卻無法遷出，王某及姐姐所生子女也都隨母落戶本村。2013年Z村土地被依法征用，每人應(yīng)得1200元補(bǔ)償款。按照村規(guī)民約規(guī)定，雖然王某及姐姐還有孩子的出生地、戶口所在地、居住地都在Z村，但他們卻無法與其他村民一樣分享征地補(bǔ)償收益。

（二）婆家不分地，娘家占著地，權(quán)益雖在，無法主張

相當(dāng)普遍的現(xiàn)象是，無論外嫁女的戶口是否遷出，由于“增人不增地、減人不減地”的原則，她們面臨“婆家不分地，娘家占著地，權(quán)益雖在，無法主張”的問題。雖然基于“減人不減地”的原則，女方娘家的承包地得以保留，但由于農(nóng)地的發(fā)包單位是戶，因此她在娘家的承包地就被留在了娘家。在這種狀態(tài)下，她沒有勇氣或者抹不開面子回娘家與父母或兄弟主張權(quán)利，否則就要落下一個(gè)忤逆長(zhǎng)輩、無情無義的罵名。

農(nóng)村除了外嫁女之外，還有部分出嫁不出村的情況。在這種情況下，農(nóng)村婦女戶口留在本村，耕地仍然在娘家，婆家無法分地。于某是山東萊蕪F村的一個(gè)普通婦女，1985年與本村人結(jié)婚。該村有8個(gè)生產(chǎn)組，她從娘家的6組嫁動(dòng)了到婆家的2組。婚后2組沒有給她分地，娘家的承包地雖然未被收回，但她作為婆家的一員，不好意思回娘家與父母兄弟索要。我們了解到，山東淄博K村一對(duì)夫婦也面臨完全相同的問題：男女雙方家庭土地原在同一行政村，村委會(huì)為了方便起見，將女方的承包地留在了娘家，而沒有劃撥到婆家戶頭上，她在婆家生活，卻無法享受本村的土地權(quán)益。

（三）農(nóng)村的離婚婦女、喪偶（改嫁）婦女，普遍無法享受原村土地權(quán)益

離婚，在農(nóng)村的傳統(tǒng)思想中被認(rèn)為是一件“晦氣”的事情。婦女在離婚后的處境很微妙，不僅要頂住村內(nèi)輿論的壓力，還要忍受由此帶來的土地權(quán)益損失。我們?cè)诤Ｄ铣芜~D村調(diào)研得知，一位鄧姓婦女因丈夫出軌離婚，丈夫本是過錯(cuò)方，但村委會(huì)在離婚調(diào)解時(shí)，仍將村內(nèi)所有的集體經(jīng)濟(jì)組織的收益都分配給了前夫。村委會(huì)的理由是，村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配是以戶為單位進(jìn)行的，丈夫是理所當(dāng)然的戶主。所以離婚之后鄧姓婦女被凈身出戶，戶口雖在本村卻無法享受土地收益。甚至有些地方更為惡劣，婦女離婚后，婆家村委會(huì)以她已經(jīng)不是本村人為由，強(qiáng)行要求其將戶口遷出本村。戶口遷回娘家的離婚婦女，分不到土地，享受不了土地收益。

對(duì)于喪偶婦女，各地的普遍做法是將兒子視為戶主，代表該戶享有農(nóng)村土地權(quán)益。根據(jù)傳統(tǒng)習(xí)俗，農(nóng)村婦女是依附于男性的，男子當(dāng)家作主延續(xù)香火，這也是父權(quán)制的一個(gè)重要內(nèi)容。丈夫死亡后，村委會(huì)只承認(rèn)并給予兒子戶主地位、享有土地權(quán)益。因?yàn)樗悄行源迕裱}的延續(xù)，而作為配偶的妻子，即便為男方生育了男丁，在村民眼中也不屬于“村里人”。如果她連兒子也沒有生育，喪偶婦女及其女兒甚至無法繼續(xù)在村中居住，她們的土地也會(huì)被同族近親占有奪走。即使娘家村莊允許喪偶婦女及女兒?jiǎn)为?dú)落戶，她們也面臨著無地可種的局面。喪偶改嫁婦女，無論戶口在哪，都不可能享有前夫家的土地權(quán)益。

二、土地確權(quán)對(duì)婦女土地權(quán)益的影響

（一）農(nóng)地確權(quán)揭開了婦女土地權(quán)益受損的面紗

在第二輪土地承包開始時(shí)，只要婦女戶口在本村，就能擁有一份承包地。但在以戶為單位的承包合同中一般不會(huì)出現(xiàn)女性成員的名字，因此這一紙合同對(duì)于婦女的土地權(quán)益保護(hù)非常脆弱。從上述若干婦女土地權(quán)益受損的現(xiàn)實(shí)來看，隨著農(nóng)村女性的出嫁及隨后的婚姻變化，其財(cái)產(chǎn)中的核心部分——土地承包權(quán)，她們是無法帶走的。過去村莊利用機(jī)動(dòng)地進(jìn)行承包地的定期調(diào)整在一定程度上還不失為彌補(bǔ)農(nóng)村婦女土地權(quán)益損失的一種手段，但確權(quán)之后，這種調(diào)整、補(bǔ)償?shù)臋C(jī)會(huì)越來越少了。

目前正在進(jìn)行的土地確權(quán)登記無情地揭開了農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)薄弱的“面紗”，將這一現(xiàn)實(shí)無情地暴露了出來。農(nóng)地確權(quán)頒證，是對(duì)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，對(duì)于保護(hù)農(nóng)戶的土地權(quán)益、激發(fā)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)的活力，的確是善莫大焉。農(nóng)地確權(quán)頒證對(duì)農(nóng)村婦女的土地權(quán)益是否也有維護(hù)、促進(jìn)作用呢？對(duì)于這個(gè)問題，答案是十分模糊的。但土地確權(quán)是以戶為單位進(jìn)行的，而農(nóng)村家庭中男性才是一家之主，婦女的名字根本不會(huì)共同出現(xiàn)在確權(quán)證書上。這就意味著發(fā)生土地糾紛時(shí)，農(nóng)村婦女是不能以此來維護(hù)個(gè)人土地權(quán)益的，尤其是在出嫁、婚變時(shí)，面對(duì)土地權(quán)益的損失，更是無計(jì)可施。隨著農(nóng)村婦女結(jié)婚、離婚、喪偶、改嫁等一次次婚姻變故的發(fā)生，農(nóng)村婦女權(quán)益受損的現(xiàn)實(shí)一次次被展示出來，其土地權(quán)益保護(hù)脆弱的面紗也就被一次次揭開。

（二）農(nóng)地確權(quán)頒證將婦女土地權(quán)益受損的現(xiàn)實(shí)進(jìn)一步固化

我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多村莊在第二輪土地承包以后遵循“增人不增地，減人不減地”的原則，已經(jīng)很久沒有調(diào)整土地了，這一階段嫁入的新媳婦及其新生兒都無地可分。比如上述案例中的萊蕪G村，自1997年之后承包地再無調(diào)整。由此許多村莊出現(xiàn)了嚴(yán)重的土地不均現(xiàn)象：有的家庭人少地多；有的家庭人多地少。而現(xiàn)實(shí)中，幾乎所有的村莊都是按照各戶現(xiàn)有土地?cái)?shù)量進(jìn)行確權(quán)的。這樣一來，那些沒有新分土地的農(nóng)村婦女及新生兒就永遠(yuǎn)都看不到分得土地的希望了。因?yàn)?，農(nóng)地確權(quán)工作的基本原則是在保證現(xiàn)有承包關(guān)系穩(wěn)定不變的前提下，不改變承包戶地塊位置及質(zhì)量，不改變第二輪土地承包的起止時(shí)間。如此一來，農(nóng)地承包事實(shí)上的不平等就會(huì)被確權(quán)頒證永久性地固定下來。

對(duì)于離婚、喪偶改嫁等婚姻發(fā)生變故的婦女來說，戶口的變動(dòng)讓其很難像普通村民一樣擁有承包土地。在這種背景下，土地確權(quán)非但不能改善其不利處境，反而會(huì)將她們失去耕地的現(xiàn)實(shí)固定下來。確權(quán)登記證書不但不是其維權(quán)的“武器”，相反變成了村委會(huì)對(duì)其進(jìn)行財(cái)產(chǎn)剝奪的工具。土地確權(quán)登記證對(duì)失地婦女而言，登記無名，權(quán)利模糊，是名副其實(shí)的雞肋，極大地打擊了她們用確權(quán)頒證進(jìn)行維權(quán)的熱情。

三、農(nóng)地確權(quán)過程中婦女權(quán)益受損的原因

（一）農(nóng)村受傳統(tǒng)思想影響較深，婦女不敢主張權(quán)利

雖然農(nóng)村婦女也是農(nóng)村的“半邊天”，甚至在當(dāng)下男性普遍外出打工情況下，婦女儼然已經(jīng)成為了農(nóng)村勞作的主力軍，但她們?cè)谵r(nóng)村的政治和經(jīng)濟(jì)地位并不能與之相匹配。根據(jù)中國(guó)傳統(tǒng)文化，結(jié)婚是“合二姓之好，上以祀宗廟，下以繼后世”。受到“夫?yàn)槠蘧V”綱常倫理的影響，女性在整個(gè)家庭中長(zhǎng)期居于從屬地位。中國(guó)雖然經(jīng)歷了新文化運(yùn)動(dòng)和社會(huì)主義新風(fēng)尚的洗禮，但在相對(duì)封閉的農(nóng)村社會(huì)，未婚女性在家“從父”，出嫁“從夫”的傳統(tǒng)毫無改變，“嫁出去的女兒，潑出去的水”，從嫁出家門的那一刻起，她們的身份就從娘家的閨女變成了婆家的媳婦，從一個(gè)家庭的附屬變成了另外一個(gè)家庭的附屬。

始終居于從屬地位的女性是不敢、不能獨(dú)立主張土地權(quán)益的。農(nóng)村女性出嫁之后，雖然娘家的耕地可能沒有被村莊收回，但她也不可能回娘家主張權(quán)利，因?yàn)槟菈K耕地已經(jīng)變成了娘家的財(cái)產(chǎn)。離婚之后，也沒法向前夫主張權(quán)利，哪怕離婚是基于丈夫的過錯(cuò)，耕地和宅基地也是前夫家的當(dāng)然財(cái)產(chǎn)。丈夫去世之后，她如果改嫁也沒法主張權(quán)利，因?yàn)楦睾驼匾呀?jīng)成為兒子的財(cái)產(chǎn)。從父、從夫甚至從子，農(nóng)村婦女在土地權(quán)益問題上，一生中始終處于從屬地位，永遠(yuǎn)沒有自己獨(dú)立的土地權(quán)益。

（二）“村規(guī)民約”和村民多數(shù)決定制在女性土地權(quán)益問題上選擇了對(duì)陋習(xí)的默認(rèn)和女性平權(quán)的漠視

“村規(guī)民約”是全體村民根據(jù)憲法、法律和法規(guī)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定的、由全體村民認(rèn)可并共同遵守的章程與規(guī)范，是本村村民自治的“小憲法”?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第24條規(guī)定，涉及村民利益的重大事項(xiàng)，必須經(jīng)村民會(huì)議討論決定，其中包括“土地承包經(jīng)營(yíng)方案”和“宅基地的使用”方案，第27條規(guī)定“村民會(huì)議有權(quán)制定村規(guī)民約”。

“村規(guī)民約”和村民多數(shù)決定制在村莊因地制宜決定民主管理村莊自治事務(wù)時(shí)發(fā)揮了重要作用。

然而在農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題上，村規(guī)民約和多數(shù)決定卻顯示了保守性。中國(guó)農(nóng)村絕大多數(shù)處于相對(duì)封閉的狀態(tài)下，傳統(tǒng)農(nóng)村的宗法制度、婚姻制度、繼承制度、姓氏制度等，都是維護(hù)男權(quán)中心主義的制度，這一點(diǎn)在村規(guī)民約上有充分的體現(xiàn)，具體表現(xiàn)在土地分配中的性別歧視上。［1］需要指出的是，本文所說的“村規(guī)民約”既包括村民明文制定的規(guī)章制定，也包括村民們?cè)陂L(zhǎng)期生活中約定俗成的不成文規(guī)定。因?yàn)榇迕裨诓捎枚鄶?shù)決定制民主決定重大事項(xiàng)時(shí)，這些約定俗成的東西就會(huì)成為村民投票的決定性因素，直接左右投票結(jié)果。

“村規(guī)民約”和“多數(shù)決定”對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的侵害反映了農(nóng)民集體的一種潛意識(shí)。在山東萊蕪的調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，村民口中的村規(guī)民約更傾向于風(fēng)俗、習(xí)慣。比如女性出嫁后娘家的一切權(quán)益就與之無關(guān)了，土地承包權(quán)沒了，更不可能享有其他經(jīng)濟(jì)收益。受訪人群尤其是35歲到80歲的女性，更是對(duì)此習(xí)以為常，這些“村規(guī)民約”即便不是紙面規(guī)定，也是深入人心，每個(gè)村莊都不例外。雖然未必有明文規(guī)定，但這些“村規(guī)民約”所發(fā)揮的作用，甚至要強(qiáng)于國(guó)家的根本大法和法律。現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定的“承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的內(nèi)容，但基本沒有村莊遵守。

（三）相關(guān)法律內(nèi)部的沖突和抵牾限制了農(nóng)村婦女土地權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)

法律沖突，本是國(guó)際私法的概念，是指不同國(guó)家的法律對(duì)同一問題有不同的規(guī)定而引起的適用法律困難。在當(dāng)今中國(guó)，法律、法規(guī)、規(guī)章和法律解釋相互沖突、打架，一點(diǎn)也不遜于國(guó)際社會(huì)中的法律沖突。［2］從大的方面講，一國(guó)內(nèi)部的法律沖突會(huì)影響人們對(duì)法治的信仰和尊重；從小的方面講，法律沖突也會(huì)危害公民權(quán)利平等地實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村婦女土地權(quán)益的損害也有相關(guān)法律沖突與抵牾的原因。

與農(nóng)村婦女土地權(quán)益相關(guān)的所有法律都明文支持農(nóng)村婦女平等地享有土地權(quán)益?！稇椃ā返?3條規(guī)定，公民在法律面前一律平等；第48條規(guī)定，婦女在政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會(huì)的和家庭生活等方面享有同男子平等的權(quán)利?！痘橐龇ā返?9條規(guī)定，夫或妻在家庭土地承包經(jīng)營(yíng)中享有的權(quán)益等，應(yīng)當(dāng)依法予以保護(hù)?！秼D女權(quán)益保障法》第30條規(guī)定，農(nóng)村劃分責(zé)任田、口糧田等，以及批準(zhǔn)宅基地，婦女與男子享有平等權(quán)利，不得侵害婦女的合法權(quán)益。《農(nóng)村土地承包法》第6條規(guī)定，農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利。承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；第28條規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、依法開墾方式增加的土地和承包方依法、自愿交回的土地調(diào)整或承包給新增人口?！渡綎|省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》第6條規(guī)定，與本村村民結(jié)婚且戶口遷入本村的及本村出生且戶口未遷出的都屬于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。上述所有規(guī)定都支持嫁入村內(nèi)并具有本村戶口的為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，并獲得土地承包權(quán)。

真正排斥婦女土地承包權(quán)的規(guī)定，幾乎沒有。核心依據(jù)只有一條，就是“增人不增地、減人不減地”的承包原則。這一原則起源于貴州湄潭農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)1987年的“生不添，死不減”試點(diǎn)，后來被1993年11號(hào)文件確認(rèn)為“增人不增地，減人不減地”，推行的原因是“承包耕地的頻繁調(diào)整不利于地權(quán)的穩(wěn)定，從而不利于農(nóng)民對(duì)土地的投入，尤其是農(nóng)田水利設(shè)施等固定資產(chǎn)的投入，容易誘發(fā)農(nóng)民對(duì)土地的掠奪性使用，不愿意培育土地肥力；并且加劇了承包耕地的細(xì)碎化”。［3］其實(shí)這個(gè)做法還有一個(gè)非常重要的原因：“人口增速放慢，人口對(duì)土地的壓力緩解”。［4］這個(gè)原則落實(shí)到法律中即具體表現(xiàn)為2002年《農(nóng)村土地承包法》第27條“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。

法律沖突給村委會(huì)選擇性執(zhí)法提供了機(jī)會(huì)。所有明文規(guī)定的內(nèi)容都支持新嫁入媳婦應(yīng)該獲得土地承包權(quán)，一個(gè)模糊的“增人不增地，減人不減地”原則反對(duì)新媳婦獲得承包權(quán)。明文規(guī)定的內(nèi)容不遵守，模糊的法律原則被奉若神明。幾乎所有村委會(huì)都不去遵守明確規(guī)定的法律條文，而要去執(zhí)行抽象模糊的法律原則大概有自己獨(dú)立的利益：一是執(zhí)行簡(jiǎn)單，既不用做人口減少之后的收地工作，也不用進(jìn)行耕地的重新發(fā)包，節(jié)約大量的人工勞力；二是可以為村莊保留一定數(shù)量的機(jī)動(dòng)地供村內(nèi)自由支配。村委會(huì)選擇性執(zhí)法的動(dòng)力是自身利益的最大化。

（四）籠統(tǒng)的“戶為單位”的農(nóng)地確權(quán)方式不利于保護(hù)婦女的土地權(quán)益

我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的土地制度正式名稱是“家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制”。這項(xiàng)制度要求，農(nóng)村土地承包權(quán)是歸整個(gè)家庭所有的。當(dāng)前的土地確權(quán)工作依然要繼續(xù)堅(jiān)持這一基本土地制度，變化只是過去的“包產(chǎn)到戶”發(fā)展到了當(dāng)前的“確權(quán)到戶”?！按_權(quán)到戶”的要求是，家庭是行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本單位，家庭中所有成員都擁有同樣的權(quán)利，單個(gè)成員不能以個(gè)體為單位擁有土地確權(quán)證書。

籠統(tǒng)的以戶為單位的土地確權(quán)，是指現(xiàn)行確權(quán)辦法中，沒有詳細(xì)的明確的規(guī)定，能否將婦女名字寫到確權(quán)證書上。雖然憲法、婚姻法、婦女權(quán)益保護(hù)法和土地法都規(guī)定了男女平等，但這些規(guī)定，在確權(quán)過程中都沒有得到很好的體現(xiàn)。《婚姻法》規(guī)定，婚后男女雙方可以通過約定的方式?jīng)Q定，女方加入男方家庭還是男方加入女方家庭，并且任何一方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都不能因離婚而減少?！秼D女權(quán)益保障法》規(guī)定，女方的承包權(quán)、宅基地權(quán)益平等地受到法律保護(hù)?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，任何組織和個(gè)人不得剝奪、侵害婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，婦女結(jié)婚后在新居住地未取得承包地時(shí)，發(fā)包方不得收回其原承包地，女方在離婚或喪偶后未取得新的承包權(quán)時(shí)，發(fā)包方不得收回其原承包地。但事實(shí)上的確權(quán)頒證都完全無視上述法律規(guī)定，村委會(huì)一般都將丈夫默認(rèn)為確權(quán)證書的唯一權(quán)利人，婦女姓名難以寫入確權(quán)證書。

這種以戶為單位的確權(quán)，事實(shí)上是將傳統(tǒng)的男尊女卑、丈夫是一家之主的習(xí)俗沿襲了下來。婦女從未婚到出嫁，從一個(gè)家庭到另一個(gè)家庭，改變的只是她的居住地，不改的是永遠(yuǎn)的附屬地位?？梢赃@樣講，婦女一生的前半部分依靠娘家家庭，后半部分依附于婆家家庭，婦女從頭到尾都沒有自己固定的獨(dú)立土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。由于“增人不增地，減人不減地”的原則，雖然她從外村人變成了本村人，但村里不會(huì)給予她農(nóng)地承包權(quán)。這種按戶進(jìn)行的確權(quán)，事實(shí)上就是對(duì)農(nóng)村婦女的這種人身依附關(guān)系的確認(rèn)。

四、農(nóng)地確權(quán)過程中維護(hù)婦女權(quán)益的對(duì)策與建議

（一）積極宣傳、弘揚(yáng)“文明、自由、公正、平等、法治”等社會(huì)主義核心價(jià)值觀

2013年12月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的意見》，社會(huì)主義核心價(jià)值觀，成為我國(guó)精神文明建設(shè)的明確目標(biāo)，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在相對(duì)比較封閉的農(nóng)村尤其重要。

“文明、自由、公正、平等、法治”這些要求都對(duì)農(nóng)村的舊傳統(tǒng)提出了革命性的挑戰(zhàn)。文明要求破除愚昧的舊傳統(tǒng)，自由要求破除依附的舊關(guān)系，公正要求破除偏私的舊觀念，平等要求破除歧視的舊習(xí)俗，法治要求破除人治的舊做法。這些核心價(jià)值觀，不只要求女性解放思想，積極地去維護(hù)自身合法的土地權(quán)益，更重要的是要在農(nóng)村樹立這樣一種新風(fēng)尚，要求農(nóng)村的男性、村委會(huì)和基層政府接受并實(shí)踐這些精神。通過這些社會(huì)主義核心價(jià)值觀的宣傳和弘揚(yáng)，建立一種有利于婦女解放和平等保護(hù)的社會(huì)氛圍，激發(fā)農(nóng)村女性在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)和精神文明建設(shè)中的積極性。

（二）限制村規(guī)民約和村民多數(shù)決定制的適用范圍，確保國(guó)家大政方針的落實(shí)

“村規(guī)民約”“多數(shù)決定”是我國(guó)村民自治的重要實(shí)現(xiàn)方式，是村民因地制宜、自主處理村內(nèi)事務(wù)的重要途徑，在村民自治過程中發(fā)揮了重要作用。

但“村規(guī)民約”和“村民多數(shù)決定”是有前提的，只能對(duì)憲法、法律和法規(guī)沒有明確規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行民主決策。如果有明確的規(guī)定，村規(guī)民約和多數(shù)決定便不能與之沖突。在農(nóng)村婦女土地確權(quán)和土地權(quán)益保護(hù)問題上，國(guó)家已經(jīng)有明確的規(guī)定，即男女平等，女性的財(cái)產(chǎn)權(quán)平等的受到國(guó)家法律的保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得剝奪農(nóng)村婦女的耕地和宅基地的權(quán)利以及由此衍生的收益權(quán)。“村規(guī)民約”和“村民多數(shù)決定”的內(nèi)容如果與之不符，便歸于無效。農(nóng)村大量侵犯女性土地權(quán)益的做法，往往是村委會(huì)以“村規(guī)民約”和“村民多數(shù)決定”為由實(shí)施的。因此，要想實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村女性財(cái)產(chǎn)權(quán)的有利保護(hù)，必須限制“村規(guī)民約”和“多數(shù)決定”的適用范圍，即不得與國(guó)家法律和大政方針相沖突。

（三）正確理解法律“沖突”，農(nóng)村土地問題保持“大穩(wěn)定，小調(diào)整”，確實(shí)無法落實(shí)承包權(quán)的，給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)助

“增人不增地、減人不減地”承包原則的本義是限制村委會(huì)濫用調(diào)整土地的權(quán)力，而不是限制農(nóng)民依法調(diào)整的權(quán)利。全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員柳隨年同志在作《農(nóng)村土地承包法（草案）》說明時(shí)，明確指出“增人不增地、減人不減地”的立法意圖：“過去土地承包關(guān)系不穩(wěn)定，主要原因在于通過行政手段頻繁調(diào)整承包地，帶來不少問題，農(nóng)民群眾意見很大。因此，承包期內(nèi)必須堅(jiān)持‘增人不增地、減人不減地’”。［5］《農(nóng)村土地承包法》第4條“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定”、第27條“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”就是這個(gè)原則的直接體現(xiàn)。但第28條“下列土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地；（二）通過依法開墾等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的”這個(gè)規(guī)定，又要求通過土地調(diào)整來解決人地矛盾的做法。也就是說，農(nóng)民有請(qǐng)求“依法調(diào)整”的權(quán)利。

農(nóng)民的確具有維護(hù)公平的強(qiáng)烈愿望。有學(xué)者對(duì)“增人不增地，增人不減地”的發(fā)源地貴州湄潭的農(nóng)民進(jìn)行了重新調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這一原則實(shí)施24年后，農(nóng)民土地調(diào)整的意愿仍然強(qiáng)烈：“93%的被調(diào)查者同意按人口進(jìn)行土地再分配，89%和90%的人認(rèn)為嫁入村里的人口和新出生的孩子也應(yīng)該分得土地”。［6］基于目前我國(guó)的農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)確權(quán)工作的基本原則仍然是穩(wěn)定既有的生產(chǎn)關(guān)系，維護(hù)農(nóng)村土地制度和經(jīng)濟(jì)關(guān)系長(zhǎng)期保護(hù)不變的事實(shí)，“增人不增地，減人不減地”可以繼續(xù)實(shí)施；同時(shí)也考慮到絕大多數(shù)村莊已經(jīng)沒有機(jī)動(dòng)地可以進(jìn)行隨時(shí)調(diào)整的事實(shí)，我們建議，對(duì)新嫁入的農(nóng)村婦女未必重新分配土地，但必須承認(rèn)她們是村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，必須平等地保護(hù)她們的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在無地可分的情況下，必須按村莊人均土地收益的標(biāo)準(zhǔn)，給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)其無地可種的損失。

（四）在確權(quán)證書上寫上農(nóng)村婦女的姓名，保證其土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國(guó)農(nóng)村基本的土地制度，按戶承包、按戶確權(quán)是基本原則，對(duì)于維護(hù)農(nóng)村土地制度的穩(wěn)定，維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展具有重要意義。

但什么是“戶”、如何確權(quán)到“戶”必須給予明確、科學(xué)、合法的界定。中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)以男性為本位，但現(xiàn)代社會(huì)，是一個(gè)男女平等的社會(huì)，雖然絕大多數(shù)情況下，依然實(shí)行女性到男方家落戶，但女性從夫姓的舊做法已經(jīng)一去不復(fù)返。我國(guó)憲法和法律也明確規(guī)定了男女財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等地位，具體而言，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在確權(quán)頒證時(shí)，平等地實(shí)現(xiàn)夫婦財(cái)產(chǎn)權(quán)，具體表現(xiàn)為，夫妻任何一方作為平等的權(quán)利人，都應(yīng)在確權(quán)證書上寫上自己的姓名，以此可以明確承包權(quán)是夫妻共同財(cái)產(chǎn)。正如《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作的通知》里提到的：“保護(hù)好婦女土地承包權(quán)益，真正做到登記簿和證書上有其名?！?/p>

確權(quán)證書上有了農(nóng)村婦女的姓名之后，承包權(quán)就名符其實(shí)地變成了家族共同財(cái)產(chǎn)。柳隨年副主任在《土地承包法》制定時(shí)強(qiáng)調(diào)：“婦女離婚的，已取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在承包期內(nèi)依法受到保護(hù)，可以作為家庭財(cái)產(chǎn)處理?！保?］由此，既沿襲了以戶為單位的承包和確權(quán)方式，又平等地保護(hù)了農(nóng)村婦女的平等財(cái)產(chǎn)權(quán)。男女平等寫入確權(quán)證書，不但保障了農(nóng)村男女兩性的平等財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而且也實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)女性的財(cái)產(chǎn)平等權(quán)。對(duì)于城鄉(xiāng)一體治理也有積極意義。

［1］孫宇：《村規(guī)民約與農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2007年第10期。

［2］蔡定劍：《法律沖突及其解決的途徑》，《中國(guó)法學(xué)》1999年第3期。

［3］孔祥智，劉同山：《論我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度：歷史、挑戰(zhàn)與選擇》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》2013年第4期。

［4］邵夏珍：《“增人不增地、減人不減地”與“長(zhǎng)久不變”》，《光明日?qǐng)?bào)》2015年12月16日第13版。

［5］柳隨年：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法（草案）〉的說明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2002年第5期。

［6］ 劉守英，邵夏珍：《農(nóng)村無地人口成關(guān)注焦點(diǎn)——貴州“增人不增地，增人不減地”24年效果調(diào)查》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2012年3月29日第2版。

［7］柳隨年：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法（草案）〉的說明》，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2002年第5期。