徐天

中央紀(jì)委副書記肖培在十九大報(bào)告解讀專題發(fā)布會(huì)上表示，

以留置取代“兩規(guī)”措施，這是用法治思維、法治方式懲治腐敗

中共十九大報(bào)告提出，要制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。

“兩規(guī)”，是《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第四章第28條第三款所規(guī)定的：“調(diào)查組有權(quán)按照規(guī)定程序，采取以下措施調(diào)查取證，有關(guān)組織和個(gè)人必須如實(shí)提供證據(jù)，不得拒絕和阻撓?！逼渲幸豁?xiàng)措施是“要求有關(guān)人員在規(guī)定時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明”。

《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》誕生于1994年。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在當(dāng)時(shí)反腐形勢嚴(yán)峻的情況下，為了辦案需要，“不得已使用了‘兩規(guī)”。

中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長李永忠曾在接受媒體采訪時(shí)說，這種行為屬于“打法律擦邊球”，應(yīng)慎用、少用，甚至停用。

而以留置取代“兩規(guī)”措施，中央紀(jì)委副書記肖培在十九大報(bào)告解讀專題發(fā)布會(huì)上表示，這是用法治思維、法治方式懲治腐敗。

他表示，將要制定的國家監(jiān)察法，將對(duì)留置的審批程序、使用條件、措施采取的時(shí)限都會(huì)作出嚴(yán)格的法律規(guī)定，乃至于對(duì)調(diào)查過程的安全、醫(yī)療保障等等都會(huì)作出相應(yīng)的規(guī)定。

而在過去的十多個(gè)月，山西、北京、浙江三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均對(duì)留置措施作出了各自的探索。

留置程序不斷完善

2016年12月25日，全國人大常委會(huì)作出《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（下文簡稱《試點(diǎn)決定》），中國監(jiān)察體制改革正式啟動(dòng)。

試點(diǎn)決定提出，監(jiān)察委有監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職權(quán)，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)、檢查、鑒定、留置12項(xiàng)措施，“全覆蓋”監(jiān)督公職人員。

作為12項(xiàng)措施之一，探索留置措施的審批權(quán)限、工作流程和方式方法，探索建立監(jiān)察委員會(huì)與執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，是中央交給改革試點(diǎn)地區(qū)的重點(diǎn)任務(wù)。

根據(jù)今年6月中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)對(duì)三地試點(diǎn)情況的報(bào)道，浙江省專門制定了《浙江省監(jiān)察留置措施操作指南》，共計(jì)7章136條，涵蓋監(jiān)察范圍、監(jiān)察職責(zé)、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、監(jiān)督管理等內(nèi)容。北京和山西則在調(diào)查措施使用規(guī)范中明確了留置措施。

有關(guān)實(shí)施留置措施的條件，此前一直得到學(xué)界、業(yè)界的關(guān)注?！墩憬”O(jiān)察留置措施操作指南》明確，留置條件必須是已立案并且案件具有重大、復(fù)雜等四種情形。

而有關(guān)留置措施的審批權(quán)限、工作流程等備受討論的話題，三省也作出了相似的規(guī)定。浙江省規(guī)定，凡采取留置措施的，需監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究、主任批準(zhǔn)后報(bào)上一級(jí)監(jiān)察委批準(zhǔn)，涉及同級(jí)黨委管理對(duì)象的，還需報(bào)同級(jí)黨委書記簽批。

北京的規(guī)定類似。根據(jù)北京市的《調(diào)查措施使用規(guī)范》，區(qū)級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)處級(jí)或相當(dāng)于處級(jí)的監(jiān)察對(duì)象采取留置措施的，需報(bào)區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，市紀(jì)委市監(jiān)察委機(jī)關(guān)對(duì)局級(jí)或相當(dāng)于局級(jí)的監(jiān)察對(duì)象采取留置措施的，需報(bào)市委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。

2017年4月7日，北京市通州區(qū)永樂店鎮(zhèn)財(cái)政所出納李某因涉嫌利用職務(wù)便利，挪用公款人民幣761萬元?dú)w個(gè)人使用，進(jìn)行股票交易，被通州區(qū)監(jiān)察委報(bào)經(jīng)區(qū)委同意后立案調(diào)查，并采取留置措施。

在這一案件中，對(duì)留置措施的使用和解除，都是由通州區(qū)委書記楊斌審批的。在留置調(diào)查期間，他也多次聽取情況匯報(bào)。

有關(guān)留置措施的備案流程，三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)也做出了相應(yīng)的規(guī)定。浙江省提出，凡使用、延長、解除留置措施的，市縣兩級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)都需報(bào)省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)備案，而省監(jiān)察委則需報(bào)中央紀(jì)委備案。

《山西省紀(jì)委監(jiān)察委機(jī)關(guān)審查措施使用規(guī)范》中也規(guī)定，山西省監(jiān)察委確需采取留置措施的，應(yīng)提交省監(jiān)察委執(zhí)紀(jì)審查專題會(huì)議研究決定，并由案件監(jiān)督管理室報(bào)中央紀(jì)委備案。

按照目前所披露的情況看，山西省還對(duì)留置的適用對(duì)象和使用條件、留置場所和時(shí)限、審批權(quán)限和程序、留置場所的安全保障、被留置人合法權(quán)益保護(hù)等作了系統(tǒng)規(guī)范。

比如，使用留置措施，應(yīng)當(dāng)在指定的專門場所實(shí)施，提前做出安全預(yù)案，與被留置人談話、訊問，應(yīng)在專門談話室進(jìn)行；使用留置措施時(shí)間不得超過90日，特殊情況下經(jīng)批準(zhǔn)可延長一次，時(shí)間不得超過90日。

山西省監(jiān)察委第一案的當(dāng)事人，是山西煤炭進(jìn)出口集團(tuán)有限公司（山煤集團(tuán)）原董事長郭海，他涉嫌國有公司人員失職罪和受賄罪。

山西省紀(jì)委、監(jiān)委第十紀(jì)檢監(jiān)察室有關(guān)負(fù)責(zé)人曾披露，在郭海案中，他們嚴(yán)格維護(hù)被留置人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和申辯權(quán)等合法權(quán)益，專門為郭海制定了合理的日常起居計(jì)劃，嚴(yán)格按計(jì)劃進(jìn)行調(diào)查和訊問，充分保障了郭海的飲食和必需的休息時(shí)間。

9月1日，山西省運(yùn)城市鹽湖區(qū)人民法院在中國裁判文書網(wǎng)公布了《被告人衛(wèi)典臣犯受賄罪一案刑事判決書》。

衛(wèi)典臣是原任運(yùn)城市水務(wù)局防汛抗旱指揮部辦公室主任，政協(xié)運(yùn)城市第四屆委員。因涉嫌犯受賄罪，于2017年3月27日被運(yùn)城市監(jiān)察委員會(huì)留置，同年5月15日被運(yùn)城市人民檢察院決定逮捕，同日被運(yùn)城市公安局執(zhí)行逮捕，羈押于鹽湖區(qū)看守所。

判決書顯示，運(yùn)城市監(jiān)察委員會(huì)出具的《關(guān)于被調(diào)查人衛(wèi)典臣在被調(diào)查期間的有關(guān)情況說明》證明，在被調(diào)查期間，衛(wèi)典臣沒有自首情節(jié)，沒有檢舉揭發(fā)他人犯罪問題情節(jié)；運(yùn)城市監(jiān)察委員會(huì)出具的《關(guān)于被調(diào)查人衛(wèi)典臣的問話筆錄及同步錄音錄像有關(guān)情況說明》證明，辯護(hù)人申請(qǐng)調(diào)取的衛(wèi)典臣在被留置期間的全部問話筆錄及所有同步錄音錄像已裝訂成冊，并已隨案移交，均作為支持判決的證據(jù)列出。

與此同時(shí)，運(yùn)城市鹽湖區(qū)看守所出具的關(guān)于在押人員衛(wèi)典臣收押情況說明、運(yùn)城市鹽湖區(qū)看守所收押體檢表、入所人員傷情檢查登記表、在押人員入所24小時(shí)首次談話記錄，證明在押人員衛(wèi)典臣入所體檢無外傷、神志清楚、語言表達(dá)正常、入所24小時(shí)首次談話未反映其他特殊情況。

留置一日折抵刑期一日

在中共十九大召開期間，在北京、浙江兩團(tuán)的開放日上，媒體記者分別提問兩省（市）紀(jì)委書記、監(jiān)察委主任。

據(jù)北京市委常委、市紀(jì)委書記、市監(jiān)察委主任張碩輔介紹，試點(diǎn)期間，該市留置了46名對(duì)象，都是嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，目前工作順暢；浙江省委常委、省紀(jì)委書記、省監(jiān)委主任劉建超介紹，浙江留置人員113人，其中60多人已經(jīng)移送司法機(jī)關(guān)。

而在今年6月，根據(jù)《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》披露，北京、山西、浙江的被留置人員人數(shù)分別是9例、9例和7例，共25例。分析人士認(rèn)為，三試點(diǎn)地區(qū)在留置的規(guī)定與實(shí)踐方面正在走上正軌。

在這個(gè)過程中，有關(guān)監(jiān)察委如何辦理案件、監(jiān)察程序和司法程序如何銜接、案件流程有何變化，也是學(xué)界討論的焦點(diǎn)。

全國首個(gè)留置案例實(shí)施于浙江。今年3月17日，涉嫌貪污的余某被杭州市上城區(qū)監(jiān)察委留置。留置調(diào)查一個(gè)月后，杭州市上城區(qū)監(jiān)察委于4月17日將關(guān)于余某的《起訴意見書》連同案卷材料移送區(qū)檢察院案管中心。4月20日，區(qū)檢察院正式?jīng)Q定逮捕余某。被留置34天的余某，此時(shí)留置措施自動(dòng)解除，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察程序和司法程序的銜接轉(zhuǎn)換。

上文所述的北京市通州區(qū)某鎮(zhèn)財(cái)政所出納李某涉嫌挪用公款炒股一案，李某從2016年1月到12月間，先后挪用了761萬元公款至個(gè)人賬戶炒股。12月26日、29日，李某將所有挪用公款項(xiàng)歸還至原賬戶。2017年1月，他主動(dòng)向單位領(lǐng)導(dǎo)交代了上述事實(shí)，此后一直配合辦案機(jī)關(guān)調(diào)查，如實(shí)供述所犯罪行。

2017年4月7日，經(jīng)通州區(qū)監(jiān)察委員會(huì)決定，李某被留置，5月5日，經(jīng)通州區(qū)人民檢察院決定逮捕，留置時(shí)間28天。

對(duì)于學(xué)界此前探討的留置時(shí)間是否可以折抵刑期，以及如何折抵的問題，山西省在兩例判決的監(jiān)察委留置案件中做出了探索。

山西夏縣人民法院于8月30日發(fā)布《張某受賄一審刑事判決書》，張某犯受賄罪判處有期徒刑三年零六個(gè)月，并處罰金25萬元，依法追繳違法犯罪所得88.2萬元，予以沒收，上繳國庫。

判決顯示，張某的刑期從判決執(zhí)行之日起計(jì)算，判決執(zhí)行以前先行留置或羈押的，留置或羈押一日折抵刑期一日。

張某于2017年3月20日被運(yùn)城市監(jiān)察委員會(huì)立案調(diào)查，3月27日被留置，5月15日經(jīng)山西省運(yùn)城市人民檢察院批準(zhǔn)逮捕。

根據(jù)判決，張某三年零六個(gè)月的刑期自留置當(dāng)日，即2017年3月27日起，至2020年9月26日止。

此前所述的山西省運(yùn)城市原水務(wù)局防汛抗旱指揮部辦公室主任衛(wèi)典臣犯受賄罪一案的判決書也顯示，被告人判處有期徒刑三年，并處罰金20萬元。刑期從判決執(zhí)行之日起計(jì)算。判決執(zhí)行以前先行留置、羈押的，留置、羈押1日折抵刑期1日。衛(wèi)典臣自2017年3月27日被留置，刑期從那日算起，至2020年3月26日止。

目前，三地區(qū)均在進(jìn)一步探索留置措施的使用。不久前，中央紀(jì)委副書記肖培表示，將要制定的國家監(jiān)察法，將對(duì)留置的審批程序、使用條件、措施采取的時(shí)限作出嚴(yán)格的法律規(guī)定，乃至于對(duì)調(diào)查過程的安全、醫(yī)療保障等等都會(huì)作出相應(yīng)的規(guī)定。