竇衍瑞

全民閱讀立法可行可期

竇衍瑞

隨著物質生活水平的提高，人們也越來越追求精神文化生活的滿足。進行全民閱讀立法，一方面我國當前已經(jīng)有經(jīng)濟實力進行，另一方面，通過立法推進全民閱讀，提升勞動力的整體素質，又能增強我國經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。

全民閱讀 立法 閱讀推廣

我國國家新聞出版廣電總局于2013年草擬了《全民閱讀促進條例》（以下簡稱《條例》），并成立全民閱讀立法起草組，將全民閱讀立法列入國家立法計劃。2016年，廣電總局公布了該《條例》并向社會征求意見，我國的全民閱讀立法有了實質性的進展。2017年3月，國務院法制辦發(fā)布了《關于〈全民閱讀促進條例（征求意見稿）〉公開征求意見的通知》，全民閱讀立法工作進一步加快。與此同時，我國地方也積極參與全民閱讀立法工作，地方性立法為我國中央層面的全民閱讀立法提供了參考經(jīng)驗。

全民閱讀立法能夠保護公民的閱讀權

從法律角度看，公民是具有閱讀權的，而且這種權利與公民的受教育權、閑暇享受權、信息權等密切相關，如果公民的閱讀權得不到保障，那么也會影響與之相關權利的實現(xiàn)。因此，進行全民閱讀立法能夠保護公民的閱讀權。我國《憲法》規(guī)定公民享有受教育的權利、休息的權利、信息自由的權利等，這是我國公民享有閱讀權的法律基礎。而且《憲法》也規(guī)定國家有責任提高全民的文化水平，為公眾提供文化服務，這也是進行閱讀立法的重要依據(jù)。從現(xiàn)階段我國社會發(fā)展來看，進行全民閱讀立法十分必要。

首先，我國的閱讀率整體呈下降狀態(tài)。據(jù)中國新聞出版研究院的調查顯示，2012年的全民圖書閱讀率為54.9%，2013年上升為57.8%，盡管有所回升，但仍然低于2000年以前的閱讀率。2015年發(fā)布的《中國經(jīng)濟生活大調查》數(shù)據(jù)顯示，中國人每天平均擁有2.55小時的休閑時間，其中1/3用于上網(wǎng)，1/6看電視，只有1/10的休閑時間是在進行紙質本閱讀，用于閱讀的時間之少。圖書閱讀狀況并不樂觀，而整體閱讀率的下降很可能導致公民素質水平的降低，將影響國家的競爭力，不利于國家和民族的長久發(fā)展。

其次，我國閱讀存在區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象。中國出版?zhèn)髅缴虉舐?lián)合其他機構推出的《2013-2014中國人閱讀指南報告》顯示，我國人均擁有圖書最高地區(qū)的數(shù)字為2.94冊，而最低地區(qū)為0.19冊，兩者之間相差14.5倍。從購書費角度看，前者為人均7.65元，后者僅為0.27元，相差27倍。由此可見，我國在閱讀權保障方面還存在發(fā)展的差異，而且從全民閱讀活動的開展來看，江蘇省、湖北省和深圳市等較為發(fā)達的地區(qū)已經(jīng)進入到了立法層面，而很多其他中西部較為落后的地區(qū)在推廣全民閱讀活動上還沒有形成常態(tài)機制。這種區(qū)域差距表明我國經(jīng)濟落后地區(qū)的公民閱讀權并沒有獲得保障，而全民閱讀活動也談不上實現(xiàn)真正意義上的“全民”。有必要通過閱讀立法來縮小區(qū)域間的差距，保障全民閱讀權的實現(xiàn)。

最后，進行全民閱讀立法可以協(xié)調復雜的關系。一是協(xié)調推廣主體之間的關系。政府、學校、圖書館、出版行業(yè)、媒體、公益組織等都是全民閱讀的重要推廣主體。每一個主體進行全民推廣閱讀的計劃、經(jīng)費來源、目標等都有所不同，進而可能引起不同主體間的矛盾沖突，為此必須立法明確不同主體間的權責，使之更好地溝通和合作。二是協(xié)調政府部門內部的關系。全民閱讀推廣涉及多個政府部門，從橫向上來說，有教育部門、文化部門、出版部門、財政部門等等；從縱向上來看，各個行政層級之間有關閱讀推廣的認識也有所差異，所以需要立法來進行統(tǒng)籌，使得各個部門間通過合作可以建立全民閱讀推廣的長效機制。

全民閱讀立法的可行性

1997年，中宣部等九部委聯(lián)合發(fā)布《關于在全國組織實施“知識工程”的通知》，倡導推廣全民閱讀，構建閱讀社會。之后，社會各界熱烈響應這一倡議，越來越多的社會力量參與進來，推廣全民閱讀的形式也越來越多，產(chǎn)生了較好的效果。

2012年十八大召開期間，開展全民閱讀的提議被寫入十八大報告；在2013年到2015年間，我國多位政協(xié)委員先后提交了《關于制定實施國家全民閱讀戰(zhàn)略的提案》《關于盡快出臺〈全民閱讀促進條例〉的提案》，國家廣電總局對此進行了積極回復，并于2016年發(fā)布了《全民閱讀“十三五”時期發(fā)展規(guī)劃》，有力的推動了我國的全民閱讀立法。

經(jīng)濟基礎決定上層建筑，經(jīng)濟的快速發(fā)展，使得我國獲得了充分的財政投入，政府有能力在民生、社會福利、基礎設施建設等領域投入大量物力財力。隨著物質生活水平的提高，人們也越來越追求精神文化生活的滿足。進行全民閱讀立法，一方面，我國當前已經(jīng)有經(jīng)濟實力進行，另一方面，通過立法推進全民閱讀，提升勞動力的整體素質，又能增強我國經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。

目前，我國地方的全民閱讀立法實踐為國家層面的全民閱讀立法提供了法律基礎。江蘇省在2015年提出了我國第一部有關全民閱讀的地方性法規(guī)——《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進全民閱讀的決定》，之后湖北省、遼寧省、福建省、上海市、深圳市等也都進行了全民閱讀立法的實踐。這些地方性法律法規(guī)的存在證明了我國進行全民閱讀立法的可行性，而且其實踐效果也能為國家層面的全民閱讀立法提供參考。

全民閱讀立法要肯定全民閱讀的推廣形式，還要保障弱勢群體的閱讀權

在國家倡導下，我國多種力量都參與了全民閱讀推廣活動中，但卻缺乏法律來明確各個參與主體的權責關系，導致主體間協(xié)調困難、存在矛盾。為此全民閱讀立法應在內容上明確政府、企業(yè)、公益組織之間的權責，使之根據(jù)法律有序合作。首先，政府在全民閱讀活動中要承擔服務的責任，如政府可指定專門的預算或基金用來保障公民的閱讀權。此外，政府還需要設立推廣全民閱讀的專職部門，制定全民閱讀的計劃和目標，并對其效果進行評估。其次，全民閱讀立法應對企業(yè)和公益組織規(guī)定部分基本要求，以推動其履行義務。

對于一些已經(jīng)較為成熟的全民閱讀推廣模式可以使之法律化，這能夠進一步擴大成功的推廣模式的覆蓋范圍，取得較好的推廣效果。如可以以立法的形式推動專業(yè)全民閱讀推廣行業(yè)的成立，培育全民閱讀推廣人才，促使全民閱讀推廣能夠形成常態(tài)化機制。

保障公民的閱讀權是全民閱讀立法的重要原則，而其中弱勢群體閱讀的權利保障是立法的重中之重。如對不識字的兒童，全民閱讀在立法時要推動兒童繪本行業(yè)的發(fā)展，并在社會上建立更多親子閱讀場所設施，從幼兒時期培育公民的閱讀興趣；再如對于視覺障礙者，在立法中要關注對錄音閱讀產(chǎn)品服務的支持，建設視覺障礙閱覽室，為其閱讀提供便利條件。除此之外，閱讀領域的立法并非孤立，其與技術發(fā)展、知識產(chǎn)權保護等領域密切相關，為此在全民閱讀立法過程中，對于相關領域也應有所涉及，如面對飛速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字技術，全民閱讀立法應對數(shù)字閱讀進行一定規(guī)定。如其立法內容應鼓勵電子閱讀行業(yè)的發(fā)展，但同時也要嚴厲打擊內容低俗的電子讀物的制作和傳播，防止其影響全民閱讀的健康發(fā)展。

（作者為山東政法學院民商法學院副教授）

①徐雁：《全民閱讀參考讀本》，深圳：海天出版社，2011年。

②秦前紅：《閱讀立法與公民生活》，《東方早報》，2013年8月6日。

責編/張蕾 美編/楊玲玲

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