陳中偉

論民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制構(gòu)建*

陳中偉

民族地區(qū)貧困呈現(xiàn)歷史性、復(fù)雜性、脆弱性及敏感性特征。本文從扶貧目標(biāo)精準(zhǔn)化是民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的核心、扶貧目標(biāo)分批分類是民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)及民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)確定需要機(jī)制化三方面分析民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制構(gòu)建成因，提出提高少數(shù)民族地區(qū)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)、在窮人識(shí)別設(shè)計(jì)中引入土地指標(biāo)、在窮人界定與細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)中引入性別敏感指標(biāo)及建立容納窮人參與的窮人識(shí)別機(jī)制四大對(duì)策，促進(jìn)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制的構(gòu)建。

民族地區(qū)；精準(zhǔn)扶貧；瞄準(zhǔn)機(jī)制；扶貧目標(biāo)；路徑構(gòu)建

一、引 言

2012年，在河北省阜平縣進(jìn)行考察時(shí)，習(xí)近平總書記曾指出：“必須做好扶貧開發(fā)工作，努力支持困難群眾脫貧致富，為他們排憂解難，讓發(fā)展成果惠及全體人民，這是我們黨始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)這一根本宗旨的重要體現(xiàn)，更是我們黨和政府的重大職責(zé)之一?！?2013年，在湖南省湘西土家族苗族自治州進(jìn)行考察時(shí)，習(xí)近平總書記首次對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”這一概念提出了具體要求。他提到：“扶貧必須要實(shí)事求是，因地制宜，在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的過程中，切忌喊口號(hào)，也不能定一些好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)。”2015年11月，在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記曾明確指出：“努力消除貧困、積極改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求?！本途珳?zhǔn)扶貧工作而言，其重點(diǎn)和難點(diǎn)全部都在少數(shù)民族地區(qū)。原因在于，廣大少數(shù)民族地區(qū)的交通不暢、設(shè)施有待完善、人員居住不集中，想要徹底實(shí)現(xiàn)其精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)難度很大。在一些少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，就必須實(shí)施精細(xì)化的扶貧策略。基于扶貧機(jī)制，推行扶貧方式的調(diào)整，改變以往單純依賴經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的傳統(tǒng)效應(yīng)，轉(zhuǎn)而更加注重靶向性，并且對(duì)目標(biāo)群體直接加以扶貧干預(yù)。所以，基于當(dāng)前的社會(huì)條件，在廣大少數(shù)民族地區(qū)推行精準(zhǔn)扶貧，也就是說要幫助所有人逐漸摸索出一條適合的、有特色的脫貧致富路子。

對(duì)于一個(gè)國(guó)家或區(qū)域脫貧行動(dòng)的成敗而言，目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制具有決定性作用。它主要從兩個(gè)層面來決定貧困人口對(duì)相關(guān)扶貧資源的接納程度：第一層面貧困人口的劃分問題，用于對(duì)能夠享有扶貧資源的相關(guān)貧困人口規(guī)模進(jìn)行預(yù)估；第二層面為貧困人口內(nèi)部群體的劃分問題，用于確定各類貧困人口可以享有扶貧資源的程度。就反貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制自身而言，對(duì)其設(shè)計(jì)的科學(xué)與否進(jìn)行評(píng)判，進(jìn)而總結(jié)國(guó)內(nèi)外成功的反貧困實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。反貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制的作用如何，關(guān)鍵在于其融合地域特色的設(shè)計(jì)。在一些民族文化氛圍十分濃厚的區(qū)域，這一點(diǎn)表現(xiàn)得十分突出。但是，在我國(guó)許多少數(shù)民族地區(qū)，縱觀當(dāng)前的反貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制設(shè)計(jì)，雖然扶貧行動(dòng)更加注重目標(biāo)群體，然而在窮人界定與區(qū)分的過程中，依舊過于世俗，缺乏對(duì)窮人的分辨，與此同時(shí)，在許多項(xiàng)目設(shè)計(jì)的過程中，也普遍缺乏核心要素，即缺乏相關(guān)項(xiàng)目的目的性，不少項(xiàng)目被制定成普通的農(nóng)村發(fā)展方案，導(dǎo)致項(xiàng)目的成果難以抵達(dá)真正的窮人那里。由此可見，在扶貧行動(dòng)中，對(duì)于我國(guó)許多少數(shù)民族地區(qū)長(zhǎng)期存在的“走過場(chǎng)”的現(xiàn)象進(jìn)行糾正，需要對(duì)其扶貧對(duì)象的篩選制度進(jìn)行重新構(gòu)筑，而當(dāng)務(wù)之急便是構(gòu)筑反貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制，進(jìn)而融合廣大少數(shù)民族地區(qū)的地理和人文特色。

二、民族地區(qū)貧困的多維特征

（一） 歷史性

在廣大少數(shù)民族地區(qū)，貧困是一個(gè)長(zhǎng)期困擾著當(dāng)?shù)氐膯栴}。通常而言，人們習(xí)慣性地把革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧窮地區(qū)統(tǒng)稱為“老、少、邊、窮”地區(qū)。就其所處的地理位置和自然環(huán)境而言，廣大少數(shù)民族地區(qū)多處于邊疆，而且大多數(shù)位于高原、沙漠和干旱地區(qū)，氣候相對(duì)惡劣，自然災(zāi)害多發(fā)，大部分地區(qū)不適宜人類居住。就歷史發(fā)展的維度來看，在以往的階級(jí)社會(huì)當(dāng)中，廣大少數(shù)民族地區(qū)受剝削、壓迫和不平等的現(xiàn)象極其嚴(yán)重，這些地區(qū)的民眾獲得的自由比其他地區(qū)較晚。所以，廣大少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題并非近期形成，亦非新中國(guó)成立之后形成的，少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題具有深刻的歷史性，根深蒂固，且代際傳承。哥倫比亞大學(xué)的著名教授拉格納·納克斯曾提出，在廣大發(fā)展中國(guó)家存在貧困的惡性循環(huán)問題，在廣大少數(shù)民族地區(qū)，其貧困也存在著惡性循環(huán)。在新中國(guó)成立之后，我國(guó)迅速確立了民族工作基本原則，實(shí)行民族平等、團(tuán)結(jié)和各民族共同繁榮的政策，對(duì)于廣大少數(shù)民族地區(qū)，黨和國(guó)家大力推行了扶貧攻堅(jiān)，廣大少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了很大進(jìn)步，貧困問題有所緩解。但時(shí)至今日，部分少數(shù)民族地區(qū)依然還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板，在“十三五”發(fā)展期間，作為全面建成小康社會(huì)的決勝階段，針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧工作是關(guān)鍵，也是難點(diǎn)。

（二） 復(fù)雜性

在不少民族地區(qū)，受到自然環(huán)境的限制，生態(tài)狀況普遍比較脆弱，自然生產(chǎn)力水平較低，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)模式單一，而且大多數(shù)都采用粗放的經(jīng)營(yíng)方式，廣大農(nóng)牧民普遍靠天吃飯，進(jìn)而形成生態(tài)型貧困。關(guān)于制度型貧困，新制度學(xué)派代表人物繆爾達(dá)爾曾指出，制度因素是造成一個(gè)地區(qū)貧困的重要因素之一?！爸贫刃拓毨е饕侵妇哂姓５膶W(xué)習(xí)和勞動(dòng)機(jī)能，但因?yàn)楹筇旖逃狈Α⑸矸菹拗?、政策缺失和陳舊風(fēng)俗等相關(guān)制度缺陷方面的原因而導(dǎo)致的貧困，且這種貧困具有明顯的代際轉(zhuǎn)移特征，但可通過制度設(shè)計(jì)和公共政策，可以將其消除。”目前，我國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)供給體系，相關(guān)服務(wù)不夠標(biāo)準(zhǔn)化、均等化，在一些少數(shù)民族地區(qū)，基礎(chǔ)的公共服務(wù)遠(yuǎn)不及其他地區(qū)的水平，質(zhì)量較差、數(shù)量偏少、水平過低，基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療衛(wèi)生不夠先進(jìn)，社會(huì)保障覆蓋范圍較小，農(nóng)牧民缺少發(fā)展機(jī)會(huì)，發(fā)展能力也在很大程度上受到限制，不能依托自身的努力去改善生存和生活的狀況，走出貧困受到嚴(yán)重的阻礙［1］。經(jīng)濟(jì)型貧困，主要是指貧困農(nóng)牧民的收入水平相對(duì)低下，甚至無法維持基本的生存型需要，至于發(fā)展型需求則更難。社會(huì)型貧困主要表現(xiàn)為少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)相對(duì)較為薄弱，教育、醫(yī)療、社保和基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)公共服務(wù)的供給嚴(yán)重短缺，在許多貧困地區(qū)，師資力量相對(duì)匱乏、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和經(jīng)費(fèi)投入較少。優(yōu)撫、救濟(jì)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等相關(guān)制度不完善，這些因素嚴(yán)重限制了少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步。文化型貧困主要是指貧困農(nóng)牧民受教育水平低，思想觀念相對(duì)落后，知識(shí)技能缺失，勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，缺乏創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)意識(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到自身水平的制約，與此同時(shí)，不少農(nóng)牧民固守傳統(tǒng)的扶貧觀念，坐等支援，沒有樹立新型脫貧觀念，缺乏脫貧的積極主動(dòng)意識(shí)。

（三） 脆弱性

脆弱這一概念最初來源于生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，就某地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)而言，主要是用于描述該地區(qū)抵抗外界干擾的能力以及自身的穩(wěn)定水平。在面臨風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)，貧困地區(qū)的貧困主體可能應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力較差。因?yàn)槎喾N原因，在我國(guó)廣大少數(shù)民族地區(qū)，普遍存在較多的風(fēng)險(xiǎn)沖擊，抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力十分有限，與其他地區(qū)進(jìn)行比較，貧困的少數(shù)民族地區(qū)則顯得不堪一擊。首先，在廣大少數(shù)民族地區(qū)，客觀生態(tài)環(huán)境相對(duì)比較脆弱，發(fā)生自然風(fēng)險(xiǎn)和疾病風(fēng)險(xiǎn)的頻率較高。與此同時(shí)，在廣大少數(shù)民族地區(qū)，相關(guān)的基本公共服務(wù)存在嚴(yán)重缺失，就許多貧困人群而言，他們普遍缺乏有效的自生能力，不能基于自身?xiàng)l件發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也不能有效探索當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的渠道，自助自救的能力嚴(yán)重不足。除此之外，通過對(duì)以往的減貧實(shí)踐進(jìn)行研究分析后發(fā)現(xiàn)，大部分少數(shù)民族地區(qū)采用的是以上級(jí)為依托、單純進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付為主的“輸血式”扶貧，這種“輸血式”扶貧本身具有很多局限，只適合短期性扶貧，不能起到長(zhǎng)效的機(jī)制作用。與此同時(shí)，這些地區(qū)為完成短期任務(wù)，大多數(shù)都逐漸演變成了“催肥式”的扶貧模式，即所謂的“拔苗助長(zhǎng)”，這種粗放的扶貧模式，不但不能從根本上解決貧困問題，容易導(dǎo)致該地區(qū)人們返貧，而且這些人群在返貧后，重新出現(xiàn)的貧困問題會(huì)更嚴(yán)重。

（四） 敏感性

縱觀歷史，民族問題始終是十分敏感的問題，因此，許多少數(shù)民族地區(qū)也是十分敏感的地區(qū)。我國(guó)是典型的多民族國(guó)家，民族平等、民族團(tuán)結(jié)和各民族共同繁榮也是黨和國(guó)家針對(duì)廣大少數(shù)民族地區(qū)工作的基本原則，各民族必須秉承“彼此了解、互相尊重、包容欣賞、學(xué)習(xí)互助，就像石榴籽一樣，緊緊抱在一起”。然而，由于多種因素的綜合作用，當(dāng)前，我國(guó)正處在社會(huì)主義初級(jí)階段，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)穩(wěn)定程度、文化繁榮狀況等方面，各民族之間的差距一直存在，廣大少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展水平始終遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他地區(qū)。如果這種現(xiàn)狀不能得到及時(shí)緩解，甚至任其繼續(xù)惡化，容易導(dǎo)致廣大少數(shù)民族群體產(chǎn)生對(duì)社會(huì)、國(guó)家的強(qiáng)烈不滿，不利于國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

三、民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制的構(gòu)建

在過去相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期里，對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展進(jìn)行大力支持，始終是我國(guó)民族工作的中心。黨和國(guó)家制定了很多針對(duì)少數(shù)民族的優(yōu)惠政策，包括西部大開發(fā)政策以及對(duì)人口較少的民族實(shí)施推動(dòng)其發(fā)展的扶持政策等。在具體操作過程中，部分優(yōu)惠政策執(zhí)行較好，有些卻在執(zhí)行的過程中逐漸走樣。在針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的各項(xiàng)優(yōu)惠措施的實(shí)施過程中，缺乏對(duì)農(nóng)村與城市、農(nóng)區(qū)和牧區(qū)、山區(qū)和平地的不同狀況進(jìn)行區(qū)分對(duì)待，許多資源沒能注入貧困落后的農(nóng)村地區(qū)，由于多種原因的綜合作用，部分被城市截留。再比如，部分針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的優(yōu)惠政策，通常只落實(shí)到了民族自治地方的主體少數(shù)民族的身上，而針對(duì)同樣貧困的其他人口相對(duì)較少的民族，則缺乏足夠的關(guān)注。如此，在事實(shí)上就逐漸形成了一種“逆向歧視”。即使是在同一地區(qū)，或是在同一民族的身上，不少資源的投入也未能認(rèn)真區(qū)分貧困和非貧困人口，而是采取統(tǒng)一的方式實(shí)施，這些現(xiàn)象在客觀上嚴(yán)重降低了扶貧的效果。

從整體上看，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，雖然我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)比東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)較為落后，然而具體到某一少數(shù)民族地區(qū)而言，情況卻相對(duì)復(fù)雜。就任何民族而言，都有富裕人口和貧困人口之分。在部分地區(qū)，或許是少數(shù)民族相對(duì)貧困，而漢族相對(duì)富裕，而在另一些地區(qū)，可能是某個(gè)少數(shù)民族相對(duì)富裕，而包括漢族在內(nèi)的其他部分民族卻相對(duì)貧困。在很多地區(qū)，或許很難基于民族身份來尋找貧困和非貧困的明顯區(qū)別。所以，我們務(wù)必要依據(jù)實(shí)事求是的原則，依靠科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)貧困人口進(jìn)行確認(rèn)，進(jìn)而把貧困人口和貧困程度等弄清楚，進(jìn)而推動(dòng)精準(zhǔn)定位、精準(zhǔn)發(fā)力和精準(zhǔn)施策。［2］針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)扶貧工作的精準(zhǔn)化，就是要針對(duì)不同貧困區(qū)域的環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶的狀況，積極運(yùn)用相關(guān)科學(xué)有效的程序，針對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施治貧，其中的方式包括準(zhǔn)確的識(shí)別、精確的幫扶、精確的管理等。只有準(zhǔn)確識(shí)別貧困人口，探尋脫貧致富的正確路徑，又持之以恒推進(jìn)扶貧工作的開展，才可以收到精準(zhǔn)扶貧的理想效果［3］。

（一）扶貧目標(biāo)精準(zhǔn)化是民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的核心

在我國(guó)廣大少數(shù)民族地區(qū)，積極開展精準(zhǔn)扶貧，重點(diǎn)在于真抓實(shí)干，干實(shí)事、出實(shí)效。目前，在我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)，就整個(gè)扶貧工作而言，無論是在對(duì)貧困人群的識(shí)別上，還是針對(duì)整個(gè)扶貧政策的制定和實(shí)施來說，都普遍缺乏精細(xì)化的工作準(zhǔn)則。自20世紀(jì)80年代中期起，我國(guó)政府的相關(guān)扶貧單位主要是以縣級(jí)貧困區(qū)域?yàn)橹?。?001年，我國(guó)專項(xiàng)扶貧15萬個(gè)村級(jí)貧困區(qū)域。在2011年，政府劃定了14個(gè)集中連片的特困地區(qū)，分類進(jìn)行重點(diǎn)扶貧。就整個(gè)農(nóng)村扶貧工作而言，其主要特點(diǎn)是區(qū)域劃定，尚未識(shí)別到戶。在短期內(nèi)，這種扶貧模式充分集中了政策和資金資源，可以切實(shí)幫助一些貧困人口進(jìn)行脫貧，或?yàn)椴糠重毨后w的脫貧創(chuàng)造硬性基礎(chǔ)設(shè)施條件。然而，當(dāng)這種“大水漫灌”式的扶貧工作開展以后，致使我國(guó)廣大少數(shù)民族地區(qū)和貧困地區(qū)存在兩類值得關(guān)注的群體：一類是始終未實(shí)現(xiàn)過脫貧的群體，或者是不適應(yīng)同質(zhì)性的扶貧政策，或者是自身根本不具備脫貧的相關(guān)能力和素質(zhì)，這類群體就是當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象；另一類是一度脫貧后又返貧的群體，他們或是因病，或是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善等原因，導(dǎo)致扶貧工作的成效不夠持久，最終顯得重復(fù)而又低效率。在廣大少數(shù)民族地區(qū)，推行精準(zhǔn)扶貧，涵蓋了精準(zhǔn)辨識(shí)、精準(zhǔn)扶助、精準(zhǔn)管控和精準(zhǔn)核實(shí)等內(nèi)容，其工作的核心就是精準(zhǔn)化。必須將精準(zhǔn)化的理念作為整個(gè)扶貧工作的核心理念，進(jìn)而貫穿到扶貧工作的全過程。

（二）扶貧目標(biāo)分批分類是民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)

在廣大少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，必須依據(jù)習(xí)近平總書記的要求，積極樹立分批分類扶貧的理念，依托扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，依托移民搬遷安置一批，依托低保政策兜底一批，依托醫(yī)療救助扶持一批。所謂依托扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，就是要不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和培育的計(jì)劃，因地制宜，進(jìn)而制定相關(guān)特色扶持政策、機(jī)制，從而幫助一大批具備相關(guān)軟硬件基本條件的群體，使他們迅速脫貧；依托移民搬遷安置一批，就是對(duì)于部分因居住地自然條件惡劣等相關(guān)因素、尚不具備扶貧脫貧的基本條件的貧困群體，進(jìn)行有計(jì)劃的移民搬遷，將他們安置到自然條件相對(duì)較好的居住地，進(jìn)而繼續(xù)實(shí)施相關(guān)幫扶措施，直至他們徹底脫貧；依托低保政策兜底一批，就是對(duì)于部分勞動(dòng)能力相對(duì)低下，抑或是已經(jīng)喪失了勞動(dòng)能力的貧困人群，不再以就業(yè)培訓(xùn)為主，而是通過低保等民政救助的方式，對(duì)其基本生活給予保障；依托醫(yī)療救助扶持一批，就是協(xié)助部分群體，逐步緩解醫(yī)療壓力，杜絕因病致貧、增加貧困人口的現(xiàn)象出現(xiàn)，與此同時(shí)，防止因病返貧，導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)的扶貧工作產(chǎn)生倒退的現(xiàn)象。

（三）民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)確定需要機(jī)制化

在廣大少數(shù)民族地區(qū)推行精準(zhǔn)扶貧，必須避免兩類誤差的出現(xiàn)：一類是棄真型的誤差，即一些符合條件的目標(biāo)群體反而沒有完全受益。另一類是存?zhèn)涡偷恼`差，即一些不符合條件的人反而享受到了扶持政策?，F(xiàn)階段，在部分少數(shù)民族地區(qū)，在開展精準(zhǔn)扶貧的同時(shí)，必須大力提高其流程設(shè)計(jì)的時(shí)效。推行精準(zhǔn)扶貧，首要路徑便是科學(xué)設(shè)計(jì)精準(zhǔn)扶貧的工作流程機(jī)制，主要包括針對(duì)廣大貧困戶的精準(zhǔn)辨識(shí)、精準(zhǔn)扶助、精準(zhǔn)管控和精準(zhǔn)核實(shí)等四個(gè)環(huán)節(jié)。精準(zhǔn)辨識(shí)是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵流程，要求必須防止目標(biāo)的偏移，確保瞄準(zhǔn)扶貧的對(duì)象；精準(zhǔn)扶助要求必須依照貧困戶的致貧原因和脫貧條件，通過一些針對(duì)性的辦法來扶持貧困群體；精準(zhǔn)管控要求對(duì)整個(gè)扶貧工作必須進(jìn)行實(shí)時(shí)的跟蹤和掌握，依據(jù)扶貧的進(jìn)展及時(shí)進(jìn)行調(diào)整；精準(zhǔn)核實(shí)是確保“脫貧成效精準(zhǔn)”的重要手段，要求在相關(guān)政策實(shí)施后，必須及時(shí)對(duì)其扶貧效果進(jìn)行評(píng)估，最終在扶貧工作中，形成目標(biāo)辨識(shí)、貧困治理、動(dòng)態(tài)管控、成效核實(shí)、成功脫貧、后續(xù)跟蹤等一系列工作過程。

四、民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制構(gòu)建路徑

縱觀我國(guó)在廣大少數(shù)民族地區(qū)所實(shí)施的反貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制設(shè)計(jì)，雖然這些扶貧行動(dòng)更加注重目標(biāo)群體，然而在窮人界定與區(qū)分的過程中，還是過于官僚和怯懦，很少有窮人參與到對(duì)窮人的具體鑒別當(dāng)中，與此同時(shí)，在整個(gè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的過程中，也欠缺最重要的要素，即項(xiàng)目的窮人目標(biāo)性，不少項(xiàng)目被制定成普通的農(nóng)村發(fā)展方案，這最終導(dǎo)致項(xiàng)目的利益很難滲透至真正的窮人那里［4］。基于當(dāng)前我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)的地理和人文特征，采取有效的反貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)設(shè)計(jì)，必須基于窮人，盡量反映當(dāng)?shù)刎毨Оl(fā)生的具體程度、貧困對(duì)象特征、貧困人口具體需求等相關(guān)內(nèi)容，與此類似，諸如地域面積、人口和氣候等相關(guān)因素都必須予以考慮。針對(duì)貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制的科學(xué)性與可操作性需要，就少數(shù)民族地區(qū)的反貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制而言，必須從以下幾個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)筑：

（一）提高少數(shù)民族地區(qū)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)

提高針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，始終是我國(guó)針對(duì)廣大少數(shù)民族的貧困地區(qū)進(jìn)行篩選扶貧對(duì)象的重要做法之一。［5］就整個(gè)少數(shù)民族地區(qū)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)而言，近二十年來選用的主要有三個(gè)，即“二六”標(biāo)準(zhǔn)、“五八”標(biāo)準(zhǔn)和年265元的人均純收入標(biāo)準(zhǔn)。如果不考慮這三個(gè)貧困線確定方法是否合理，單純從少數(shù)民族地區(qū)和廣大漢區(qū)貧困區(qū)而言，只有“二六”標(biāo)準(zhǔn)和“五八”標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的照顧，其余標(biāo)準(zhǔn)很難反映少數(shù)民族地區(qū)特殊的貧困深度和貧困強(qiáng)度，這一點(diǎn)在近些年表現(xiàn)得十分明顯。假如說“二六”標(biāo)準(zhǔn)和“五八”標(biāo)準(zhǔn)還考慮了一些少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育的滯后因素，同時(shí)存在著產(chǎn)出難以轉(zhuǎn)化為貨幣收入的客觀困境，那么，近年來，在整個(gè)少數(shù)民族地區(qū)與漢區(qū)市場(chǎng)，以265元人均純收入作為界定標(biāo)準(zhǔn)，這種絕對(duì)貧困的單一性指標(biāo)則將其發(fā)展方面存在的原始差異都清除了。與此同時(shí)，對(duì)于整個(gè)貧困線標(biāo)準(zhǔn)的高低而言，因?yàn)閺V大少數(shù)民族貧困地區(qū)多數(shù)氣候比較惡劣，自然災(zāi)害頻發(fā)，人口居住不夠集中，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離中心城鎮(zhèn)和市場(chǎng)相對(duì)比較遙遠(yuǎn)。基于多種原因，這些地區(qū)的人口生存所需的熱量攝入標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，在食品、衣服和居住方面的要求也高于全國(guó)大多數(shù)農(nóng)村的平均支出水平，265元難以維持廣大少數(shù)民族貧困人口的溫飽和生存要求。所以，以每年265元人均純收入為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而劃定我國(guó)廣大少數(shù)民族地區(qū)的貧困線，雖然體現(xiàn)了全國(guó)扶貧行動(dòng)的一體性和時(shí)效性，但卻扼殺了少數(shù)民族地區(qū)地域環(huán)境的特殊性要求。鑒于廣大少數(shù)民族地區(qū)的氣候比較惡劣、自然災(zāi)害較多、人口居住不集中等多種特點(diǎn)，廣大少數(shù)民族地區(qū)的貧困人口在維持生存方面所需的特種需求更多。因此，在具體操作中，針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)提高。至于具體需要提高多少，必須基于現(xiàn)有的貧困線的計(jì)算方法來加以改進(jìn)。因?yàn)閺V大少數(shù)民族地區(qū)的地域環(huán)境和貧困狀況具有獨(dú)特性，當(dāng)下基于貧困線劃定的參考因素，可以先引入一些相關(guān)的指標(biāo)，比如地域面積、人口、平均災(zāi)害損失率、因病返貧率和因教育返貧率等。在具體操作過程中，可以將貧困線進(jìn)行劃分，分為食物貧困線與非食物貧困線兩種類型，如果通過X來表示貧困線，用Xl來表示食物貧困線，X2表示非食物貧困線，那么：X＝Xl＋X2；與此類似，在針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)相關(guān)貧困狀況的基礎(chǔ)上，針對(duì)人均教育支出、醫(yī)療支出、災(zāi)害損失等進(jìn)行預(yù)先測(cè)算，也可以把貧困線的測(cè)算方法進(jìn)而簡(jiǎn)化為：X＝當(dāng)下絕對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)＋文化教育支出＋自然災(zāi)害損失＋醫(yī)療保健支出。

（二）在窮人識(shí)別設(shè)計(jì)中引入土地指標(biāo)

在實(shí)際操作過程中，確定一個(gè)人是否符合窮人的標(biāo)準(zhǔn)也十分重要，采用何種標(biāo)準(zhǔn)來衡量一個(gè)人是否為窮人，就絕對(duì)貧困自身的含義而言，它主要是指一個(gè)人或家庭不能達(dá)到社會(huì)的最低標(biāo)準(zhǔn)，欠缺維持生存的相關(guān)資料與服務(wù)。但是，維持生存所需要的相關(guān)生活資料及服務(wù)，不僅可以依靠貨幣交易來實(shí)現(xiàn)，而且可以依托物質(zhì)來實(shí)現(xiàn)。就265元的人均純收入的指標(biāo)而言，它算是典型的經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，盡管在一定程度上體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，但是對(duì)于一些少數(shù)民族貧困地區(qū)而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)比較緩慢，貨幣收入類的相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)無法充分衡量或代表大多數(shù)家庭所擁有的資產(chǎn)現(xiàn)狀。在一些市場(chǎng)交易并不足夠盛行的少數(shù)民族地區(qū)，尤其是在一些偏遠(yuǎn)牧區(qū)，廣大農(nóng)村家庭的財(cái)富體現(xiàn)依舊停留在土地、牛羊、糧食和房屋等物質(zhì)層面。所以，通過人均純收入來替換整個(gè)收入和財(cái)產(chǎn)的概念，本身就是對(duì)廣大少數(shù)民族地區(qū)財(cái)富的一大誤解，不斷強(qiáng)調(diào)人均純收人的經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，容易導(dǎo)致那些物質(zhì)豐富而貨幣收入欠缺的家庭被納入到政府反貧困與發(fā)展的項(xiàng)目當(dāng)中。就整個(gè)資源配置層面而言，最終會(huì)削減流向真正貧困群體的資源數(shù)量，進(jìn)而在體制上釀成“扶強(qiáng)不扶弱”的問題。因此，在少數(shù)民族社會(huì)中，純粹類似于人均純收人的貧困線指標(biāo)體系并不能對(duì)窮人進(jìn)行有效區(qū)分，對(duì)民族貧困地區(qū)而言，摒棄了物質(zhì)形態(tài)的財(cái)富指標(biāo)，也不切合實(shí)際。所以，對(duì)于以往依賴的單一的經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)狀況進(jìn)行更改，在窮人的界定和區(qū)分過程中，引入一些貧困人口所熟知的標(biāo)準(zhǔn)，而非學(xué)術(shù)研究的術(shù)語，針對(duì)廣大少數(shù)民族地區(qū)的反貧困行動(dòng)目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制而言，無疑具有重大的突破性價(jià)值。由于廣大少數(shù)民族地區(qū)的貧困人口對(duì)貨幣的概念相對(duì)比較模糊，他們的勞動(dòng)產(chǎn)出很難轉(zhuǎn)化為貨幣收入，這些地區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)也不夠發(fā)達(dá)，許多貧困人口主要還是依賴土地為生，他們占有土地的相關(guān)數(shù)據(jù)，就是一個(gè)對(duì)其貧富狀況進(jìn)行區(qū)分的有用指標(biāo)，所以，在現(xiàn)有的相關(guān)指標(biāo)體系中，必須增加土地指標(biāo)，以人均所擁有土地的數(shù)量為配套參照標(biāo)準(zhǔn)，必須配合開展土地的普查工作。雖然這樣的參照標(biāo)準(zhǔn)或許會(huì)增加政府反貧困的工作量，但是，從國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)于區(qū)分貧困人口工作而言，適度增加的工作量是很有必要的，其降低貧困的功效遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于目標(biāo)不夠精確的相關(guān)行動(dòng)。

（三）在窮人界定與細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)中引入性別敏感指標(biāo)

在針對(duì)窮人界定和細(xì)分的標(biāo)準(zhǔn)中，是否設(shè)有性別敏感性指標(biāo)顯得尤為重要。但是依據(jù)筆者對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的普遍調(diào)查充分表明，大多數(shù)少數(shù)民族地區(qū)依舊是一個(gè)以男權(quán)為主導(dǎo)的社會(huì)，雖然婦女掙得的家庭收入占0．3%以上，幾乎承擔(dān)了所有的家務(wù)勞動(dòng)和0．7%以上的農(nóng)務(wù)勞動(dòng)，然而在她們當(dāng)中，大多數(shù)的人卻并不擁有資產(chǎn)，在承擔(dān)著巨大的經(jīng)濟(jì)壓力的同時(shí)，還要忍受周圍不公正的社會(huì)環(huán)境，不論是在健康和安全方面，還是在地位和自尊方面，在這些少數(shù)民族地區(qū)，社會(huì)體系網(wǎng)絡(luò)始終將她們屏蔽在外。除了那些病殘孤獨(dú)等特類貧困人口以外，婦女或許是廣大少數(shù)民族地區(qū)生活境況相對(duì)比較悲慘的群體了，廣大婦女面臨貧困和饑餓的困擾，她們則是窮人中的窮人。但在針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的相關(guān)扶貧行動(dòng)中，很少有一些項(xiàng)目能夠考慮到性別公平、婦女參與，只有依托婦聯(lián)運(yùn)作的相關(guān)活動(dòng)才會(huì)考慮到整個(gè)婦女群體。當(dāng)前，在廣大少數(shù)民族地區(qū)，統(tǒng)計(jì)工作尚未建立起貧困性別的敏感指標(biāo)，政府的有關(guān)貧困研究報(bào)告也未能單獨(dú)闡述婦女的貧困問題，許多村級(jí)扶貧規(guī)劃未曾涉及性別，即便是在那些強(qiáng)調(diào)婦女參與的農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃和反貧困項(xiàng)目當(dāng)中，也因?yàn)槲茨軐D女的參與程度作為專門的考察指標(biāo)，在具體執(zhí)行的過程中，最終導(dǎo)致婦女被忽視?？傊?，在廣大少數(shù)民族地區(qū)，在一些反貧困政策出臺(tái)時(shí)，很少考慮到性別方面的因素，采用性別觀點(diǎn)和指標(biāo)去進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估就更難了，即便是考慮了這些因素，也只是把性別視為一項(xiàng)特殊的內(nèi)容來進(jìn)行討論，而沒有將其作為主體放到政策目標(biāo)及政策措施當(dāng)中，這些因素直接導(dǎo)致了扶貧政策與發(fā)展計(jì)劃在性別上的盲點(diǎn)。怎樣傾聽婦女的心聲，滿足婦女的需要，確保婦女參與發(fā)展項(xiàng)目的整個(gè)過程，而不僅僅是作為受益者，近年來這些問題在發(fā)展領(lǐng)域被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，但是就廣大少數(shù)民族地區(qū)而言，在整個(gè)扶貧工作中尚未引起廣泛關(guān)注。由于相關(guān)性別貧困統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的缺失，極易導(dǎo)致帶有性別歧視的反貧困工作很難開展，因此，在反貧困計(jì)劃的推進(jìn)過程中，政府工作人員必須不斷加強(qiáng)對(duì)性別貧困統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的收集和整理，并且逐步將其推進(jìn)到窮人界定和細(xì)分指標(biāo)的體系建設(shè)當(dāng)中，隨后有針對(duì)性地進(jìn)行相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)，不斷強(qiáng)化少數(shù)民族女性專門反貧困項(xiàng)目。除此之外，必須不斷加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)政府人員的社會(huì)性別意識(shí)層面的培訓(xùn)。依托培訓(xùn)來逐步提高反貧困項(xiàng)目工作人員的社會(huì)性別敏感狀況，促使項(xiàng)目實(shí)施人員逐漸學(xué)會(huì)怎樣給婦女賦權(quán)，怎樣引導(dǎo)參與者積極思考而非被動(dòng)予以接受。對(duì)于廣大項(xiàng)目的實(shí)施者而言，必須了解和掌握與社會(huì)性別相關(guān)的知識(shí)，充分把握其發(fā)展的渠道和趨勢(shì)，從整體上，將少數(shù)民族婦女關(guān)注的問題逐漸融入項(xiàng)目實(shí)施的過程中，進(jìn)而確保婦女參與到項(xiàng)目規(guī)劃的整個(gè)過程中。

（四）建立容納窮人參與的窮人識(shí)別機(jī)制

在少數(shù)民族地區(qū)，基于人均純收入來對(duì)貧困人口進(jìn)行區(qū)分的方法并不適用。因?yàn)樗茈y對(duì)貧困戶進(jìn)行精確鑒別，在實(shí)行過程中，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目容易陷入困境當(dāng)中，本該屬于最貧困者的扶貧資源，通常會(huì)被截留或者發(fā)生轉(zhuǎn)移。在廣大少數(shù)民族地區(qū)，窮人鑒別的模糊性之所以普遍存在，主要是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來所實(shí)行的反貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)體制存在缺陷。就目前的情況來看，針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制設(shè)計(jì)，特別是在窮人的識(shí)別機(jī)制上，幾乎全部都是圍繞著政府主體的窮人識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行建構(gòu)的，此類自上而下的體制設(shè)計(jì)容易導(dǎo)致窮人鑒別帶有濃郁的官僚主義色彩。在少數(shù)民族地區(qū)，貧困與否主要依據(jù)政府官員的評(píng)判；而扶貧資源的流向也主要是以政府利益的認(rèn)定目標(biāo)為導(dǎo)向的。確保平等的成員資格，進(jìn)而保障每一位成員有自我選擇的權(quán)益。在優(yōu)勢(shì)視角下，發(fā)動(dòng)所有具備成員資格的農(nóng)民，充分尊重并挖掘農(nóng)民的自身優(yōu)勢(shì)，為他們提供需求表達(dá)機(jī)制。在這當(dāng)中，部分農(nóng)民對(duì)自己的身份確認(rèn)不具備發(fā)言權(quán)，而這些人正好對(duì)社區(qū)內(nèi)每戶的貧困狀況較為清楚，他們所得出的貧困級(jí)別評(píng)定也最能符合特定的地域背景及要求。從一定意義上講，這一方面是對(duì)少數(shù)民族貧困人口智慧的輕視，另一方面是對(duì)貧困人口應(yīng)有權(quán)力的掠奪。而對(duì)于這種缺陷進(jìn)行修正時(shí)，必須不斷完善扶貧管理體制，基于現(xiàn)有的反饋設(shè)計(jì)，讓少數(shù)民族的貧困人口積極參與到反貧困的整個(gè)系統(tǒng)當(dāng)中去。進(jìn)而具體到窮人鑒別、反貧困目標(biāo)的瞄準(zhǔn)設(shè)計(jì)當(dāng)中，不僅讓窮人自身有機(jī)會(huì)參與到對(duì)窮人的鑒別，窮人自己也有權(quán)力去確定并考慮他們受益的先后次序。從這方面而言，印度的經(jīng)驗(yàn)值得我們效仿，其綜合農(nóng)村發(fā)展扶貧項(xiàng)目的體制相對(duì)比較成熟，通過建立公開的劃分制度，進(jìn)行反復(fù)的核查。所以，基于我國(guó)廣大少數(shù)民族地區(qū)的貧困人口，可以產(chǎn)生受援貧困人口的名單，通過社區(qū)大會(huì)來進(jìn)行確認(rèn)、整理和公示，一旦反對(duì)者占到社區(qū)居民一定的比例，就必須重新進(jìn)行窮人的劃分工作。盡管這種方法無法解決窮人鑒別過程中存在的所有難題，但是，在針對(duì)窮人的區(qū)分機(jī)制中，對(duì)于可能出現(xiàn)的偏差進(jìn)行避免是行之有效的。

［1］郭佩霞．論民族地區(qū)反貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制的構(gòu)建［J］．調(diào)研世界，2007（11）．

［2］曾小溪，曾福生．基本公共服務(wù)減貧作用機(jī)理研究［J］．貴州社會(huì)科學(xué)，2012（12）．

［3］熊坤新．民族地區(qū)扶貧如何實(shí)現(xiàn)機(jī)制化和精準(zhǔn)化［N］．中國(guó)民族報(bào)，2017－3－31．

［4］李德英．民族地區(qū)貧困的多維特征及精準(zhǔn)扶貧對(duì)策［J］．經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2016（8）．

［5］文雁兵．制度性貧困催生的包容性增長(zhǎng)：找尋一種減貧新思路［J］．改革，2014（9）．

ON THE CONSTRUCTION OF TARGETING MECHANISM FOR TARGETED POVERTY ALLEVIATION IN ETHNIC AREAS

Chen Zhongwei

Poverty in ethnic areas is characterized by historic，complex，fragile and sensitive characteristics．The formation cause of targeting mechanism can be analyzed through the following three aspects．First，the precision of targets is the core of poverty alleviation in ethnic areas．Second，the classification of poverty alleviation targets is its foundation，and third，the goal of poverty alleviation needs to be institutionalized．And then four major countermeasures are put forward to promote the construction of targeting mechanism in ethnic areas： （1） to improve the poverty line standard， （2） to introduce land indicators in poor identification， （3） to add gender sensitive indicators in poor people＇s definition and subdivision standard， （4） to establish the poor recognition mechanism that allows the poor people to participate in．

ethnic areas；targeted poverty alleviation；targeting mechanism；poverty alleviation goal；path construction

袁麗紅﹞

【作 者】陳中偉，四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生。成都，610064

D633【文獻(xiàn)識(shí)別碼】A

1004-454X（2017）06-0166-007

四川大學(xué)青年基金項(xiàng)目“傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新研究”（0082604144040）。