李黎

【摘 要】隨著國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的加大以及后續(xù)公路的運(yùn)維，探索綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展的新型投融資模式，完善“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”相結(jié)合的投融資機(jī)制。除了各級政府財政性資金投入，用來支持普通國省干線公路、農(nóng)村公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)護(hù)外，公路行業(yè)還需大量融資以滿足其發(fā)展的需求，那么機(jī)構(gòu)對公路行業(yè)投入需分析考量哪些主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和風(fēng)險控制要點(diǎn)，本文簡要介紹了行業(yè)特點(diǎn)，并對行業(yè)風(fēng)險控制點(diǎn)進(jìn)行了分析，幫助機(jī)構(gòu)理性投融資。

【關(guān)鍵詞】行業(yè)特點(diǎn)；投融資；主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)；風(fēng)險控制要點(diǎn)

一、行業(yè)綜述

（一）行業(yè)范圍

公路行業(yè)包括公路建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營等，對應(yīng)國家統(tǒng)計局《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T4754-2011）標(biāo)準(zhǔn)中的道路運(yùn)輸大類，道路運(yùn)輸輔助活動中類。包括G5420公路旅客運(yùn)輸、G5430道路貨物運(yùn)輸、G5442公路管理與養(yǎng)護(hù)等。

（二）公路里程

高速公路指能適應(yīng)年平均晝夜小客車交通量為25000輛以上、專供汽車分道高速行駛并全部控制出入的公路。

一級公路指連接重要政治經(jīng)濟(jì)中心，通往重點(diǎn)工礦區(qū)、港口、機(jī)場，專供汽車分道行駛并可根據(jù)需要控制出入的公路，一般能適應(yīng)年平均晝夜小客車通行量10000-25000輛。

二級公路指設(shè)計速度在每小時60-80公里，雙向行駛且無中央隔離帶的雙車道公路，一般能適應(yīng)晝夜3000-7500輛中型載重汽車交通量。

根據(jù)《2016年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，全國公路總里程469.63萬公里，同比增加11.90萬公里；全國等級公路里程422.65萬公里，同比增加18.03萬公里；全國高速公路里程13.10萬公里，同比增加0.74萬公里；其中國家高速公路9.92萬公里，同比增加1.96萬公里。雖然公路總里程在增加，但增幅已經(jīng)明顯放緩。全國公路橋梁75.71萬座、4257.89萬米，同比增加2.18萬座、280.09萬米。

（三）交通流量

2016年全國國道觀測里程12.88萬公里，機(jī)動車年平均日交通量為16090輛，比上年增長4.7%，年平均日行駛量為207141萬車公里，增長1.4%。其中，國家高速公路年平均日交通量為24468輛，增長5.0%，年平均日行駛量為109261萬車公里，增長1.9%；普通國道年平均日交通量為11637輛，增長4.3%，年平均日行駛量為97872萬車公里，增長0.9%。

（四）固定資產(chǎn)投資

2016年完成公路建設(shè)投資1.78萬億元，比上年增長7.7%。其中，高速公路建設(shè)投資8235.32億元，增長8.9%。普通國省道建設(shè)投資6081.28億元，增長14.0%。

二、行業(yè)特點(diǎn)

（一）資產(chǎn)量大、收益低、回收期長。公路屬于基礎(chǔ)設(shè)施，投資巨大，且隨著時間的推移，成本越來越高。2006年后通車的雙向六車道高速公路，其造價比早期的雙向四車道高速公路大體提高了近兩倍。造價的大幅度上升對公路項目投資效益產(chǎn)生了非常直接和突出的影響。即使擁有很大的初始流量，較快的流量增速，但當(dāng)造價過高后，如超過9000萬元/公里，在現(xiàn)有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)期限下，項目將很可能處于虧損狀態(tài)。目前，個別高速公路單公里造價甚至達(dá)到了億元，要收回巨額投資，必須經(jīng)過較長的經(jīng)營期間。

（二）具有壟斷性和公益性。國家一方面積極鼓勵各種資金投資高速公路建設(shè)，另一方面，總體上對高速公路仍處于壟斷地位。一是投資壟斷，即國家對高速公路的投資占主要部分；二是經(jīng)營壟斷，高速公路經(jīng)營由國家特許；三是地域壟斷，在一定區(qū)域內(nèi)，較少出現(xiàn)并行公路同業(yè)競爭的情況。同時，高速公路要為其他產(chǎn)業(yè)服務(wù)，為千車萬人服務(wù)，具有一定的公益性。因此，公路建設(shè)、經(jīng)營必將體現(xiàn)國家總體規(guī)劃和政策意圖，在追求利潤最大化的同時，要顧及國家、社會和企業(yè)各方利益，努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會效益的統(tǒng)一。

（三）受政策影響比較大。在政府越來越注重控制投資成本、創(chuàng)造良好招商環(huán)境的情況下，公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將有下降的趨勢，公路運(yùn)營主體勢必面臨國家產(chǎn)業(yè)政策變化和可持續(xù)經(jīng)營的風(fēng)險。公路運(yùn)營企業(yè)自主獲利能力較弱，政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政策支持力度對經(jīng)營業(yè)績影響很大。

（四）資金需求量大，融資方式日趨多元化。國家一直提倡公路建設(shè)“投資主體多元化，投資渠道多元化和籌資方式多樣化”。我國已成為公路建設(shè)領(lǐng)域融資最活躍、方式最豐富的國家之一。國內(nèi)銀行貸款、股票、債券、產(chǎn)業(yè)基金、外資、項目融資、股權(quán)融資、融資租賃、信托等方式在收費(fèi)公路融資中都有應(yīng)用。不同的融資方式和金融主體之間形成了即互相競爭又抱團(tuán)合作的局面。就目前來看，這些融資背后，政府都給予了直接或間接的保證和支持。

（五）投資效益出現(xiàn)下降趨勢。尤其是后續(xù)建成的高速公路，效益下降趨勢更為突出。

1.高速公路網(wǎng)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的匹配程度正在迅速變化，通行能力增長速度遠(yuǎn)大于交通流量增長速度。高速公路總體上已從2002年前的瓶頸狀態(tài)逐步向2007年后的適度超前甚至過度超前轉(zhuǎn)變。尤其是后續(xù)建成項目的流量相對早期建成的高速公路呈現(xiàn)明顯的下降趨勢。

2.建設(shè)區(qū)域重心正在迅速變化，由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向次發(fā)達(dá)地區(qū)及不發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，在經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)區(qū)域所建項目的交通流量呈逐級下降的趨勢；高速公路建設(shè)從省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)，交通流量也會逐級下降。

3.建設(shè)成本逐年提高，單位造價提高近1倍～2倍。一是征地拆遷成本大幅增加；二是原材料價格大幅上漲；三是工程建設(shè)難度加大。隨著高速公路建設(shè)逐步向丘陵、山區(qū)推進(jìn)，隧道、橋梁明顯增多，施工難度不斷加大，工程造價也隨之上升。

4.影響收費(fèi)的不利因素增多。一是最長收費(fèi)期由30年縮短至25年；二是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低，其中大型載重貨車下降15%～20%；三是免費(fèi)通行車輛上升；四是提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的難度明顯增加。endprint

三、國家產(chǎn)業(yè)政策

（一）發(fā)展規(guī)劃及重點(diǎn)

《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》明確了“十二五”期間公路發(fā)展總體目標(biāo)為：基本建成國家高速公路網(wǎng)，通車?yán)锍踢_(dá)8.3萬公里，運(yùn)輸服務(wù)基本覆蓋20 萬以上人口城市；國道中二級及以上公路里程比重達(dá)到70%以上；基本建成42個全國性綜合交通樞紐。

1.有序推進(jìn)公路建設(shè)，基本建成國家高速公路網(wǎng)

“十二五”期間，貫通國家高速公路網(wǎng)，加強(qiáng)國省干線公路改擴(kuò)建?；矩炌ū本┲辽虾５? 條首都放射線、沈陽至?？诘? 條南北縱向線、連云港至霍爾果斯等18 條東西橫向線，形成由中心城市向外放射、橫貫東西、縱貫?zāi)媳钡母咚俟反笸ǖ?；適度建設(shè)地方高速公路。加大國省干線公路改造力度，重點(diǎn)改造“五射、六縱、四橫”15 條國道及其他瓶頸路段。到2030 年，形成由12 條首都放射線、47 條北南縱線、60 條東西橫線和81 條聯(lián)絡(luò)線組成，總規(guī)模約26.5 萬公里的普通國道網(wǎng)，以及由7 條首都放射線、11 條北南縱線、18 條東西橫線，以及地區(qū)環(huán)線、并行線、聯(lián)絡(luò)線等組成，約11.8 萬公里的國家高速公路網(wǎng)。

2.加強(qiáng)沿邊交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)與對外通道建設(shè)

2013年12月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放的若干意見》（國發(fā)〔2013〕50號）中提出，沿邊地區(qū)要加強(qiáng)交通國際合作，著力完善和打通面向東南亞、南亞、中亞、東北亞等方向的國際綜合運(yùn)輸通道。加快公路對外運(yùn)輸通道建設(shè)，加快推進(jìn)邊境地區(qū)國省干線公路、口岸公路等的升級改造，繼續(xù)實施農(nóng)村公路鄉(xiāng)鎮(zhèn)通暢和行政村通達(dá)工程，加強(qiáng)邊防執(zhí)勤道路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

3.完善投資融資政策

積極探索綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展的新型投融資模式，進(jìn)一步完善“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”相結(jié)合的投融資機(jī)制。加大各級政府財政性資金投入，支持普通國省干線公路、農(nóng)村公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。支持用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)輸技術(shù)裝備更新改造等的債券發(fā)行。繼續(xù)實施收費(fèi)公路政策，鼓勵包括民間資本在內(nèi)的社會資本參與公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成多渠道、多層次、多元化的投入格局。

4.禁止將政府還貸公路違規(guī)轉(zhuǎn)讓或劃轉(zhuǎn)成經(jīng)營性公路

2012年4月，交通運(yùn)輸部等五部委聯(lián)合下發(fā)通知，禁止將政府還貸公路違規(guī)轉(zhuǎn)讓或劃轉(zhuǎn)成經(jīng)營性公路。轉(zhuǎn)讓國道（包括國道主干線和國家高速公路網(wǎng)項目）， 應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門批準(zhǔn)；轉(zhuǎn)讓國道以外的其他公路收費(fèi)權(quán)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級交通運(yùn)輸主管部門審核同意，報省級人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門備案。

（二）項目核準(zhǔn)政策

根據(jù)國務(wù)院《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2014年本）》（國發(fā)〔2014〕53 號），國家高速公路網(wǎng)項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，普通國道網(wǎng)項目由省級政府核準(zhǔn)；地方高速公路項目由省級政府按照規(guī)劃核準(zhǔn)，其余項目由地方政府核準(zhǔn)。

核準(zhǔn)流程：符合國家或地方規(guī)劃——取得開展項目前期工作的批復(fù)——通過規(guī)劃、國土、環(huán)保等相關(guān)部門審批——取得項目核準(zhǔn)批復(fù)——工程招標(biāo)——工程驗收。

四、主要風(fēng)險點(diǎn)

（一）項目選擇風(fēng)險

公路等級。高速公路收費(fèi)相對較高，較高等級公路風(fēng)險相對較小。但如果該路段是為追求政績而盲目投資的高等級公路，則會面臨更大的風(fēng)險。

二級公路。指根據(jù)國務(wù)院辦公廳2009年印發(fā)的《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委交通運(yùn)輸部財政部逐步有序取消政府還貸二級公路收費(fèi)實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2009〕10 號），截至2012 年底，東中部地區(qū)已基本取消了二級公路收費(fèi)，其還款來源基本變?yōu)樨斦芸?，對?dāng)?shù)刎斦蕾嚭艽?，風(fēng)險較高。

公路區(qū)位。早期建設(shè)的高速公路多在人口稠密、經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的東中部地區(qū)，車流量較好。目前東部骨干路網(wǎng)已經(jīng)成熟，公路投資重心已經(jīng)轉(zhuǎn)向中西部地區(qū)、東部偏遠(yuǎn)地區(qū)，這些公路建設(shè)成本高、車流量少、收費(fèi)水平低，盈利能力差，風(fēng)險較大。

（二）資本金不足風(fēng)險

資本金比例。國家規(guī)定，公路項目資本金比例不得低于25%。高速公路投資巨大，對資本金要求更高。但目前不少高速公路項目資本金未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，或在項目建設(shè)中，資本金不能按時、足額到位，影響建設(shè)進(jìn)度、通車時間和貸款償還，有的項目被迫延長還款期限，進(jìn)行債務(wù)重組。

資本金來源。有的項目全部以土地等實物資產(chǎn)出資，實際建設(shè)資金全是借貸資金，大大增加貸款按期收回的壓力。

（三）建設(shè)期風(fēng)險

公路項目在建設(shè)過程中，由于受自然環(huán)境、設(shè)計水平、施工技術(shù)、工程質(zhì)量、成本費(fèi)用及借款人的道德風(fēng)險等因素影響，存在建設(shè)期風(fēng)險。

工期風(fēng)險。表現(xiàn)為局部（工程活動、分項工程）或整個工程工期延長。建設(shè)進(jìn)度是否正常，能否順利完工建成、按期通車，將直接影響項目效益，影響租金償還。

質(zhì)量風(fēng)險。主要包括材料、工藝、工程等驗收不合格，工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等。

（四）還款來源不足風(fēng)險

車流量預(yù)測不準(zhǔn)確。車流量對公路項目效益的影響舉足輕重，車流量能否達(dá)到預(yù)計水平，將在很大程度上影響租金回收。一些公路項目在評估過程中，對車流量預(yù)測過于樂觀，在項目建成通車后，實際車流量達(dá)不到評估水平，使項目效益受到較大影響，導(dǎo)致還款資金不足。

收費(fèi)權(quán)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不落實。公路項目收費(fèi)權(quán)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在項目建成通車時才得到批準(zhǔn)；而項目效益測算是以收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，因此，收費(fèi)權(quán)能否按時取得或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)能否達(dá)到評估水平，都將影響項目經(jīng)濟(jì)效益和還貸資金來源。車流量和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)二者之間也相互影響，如果收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高，雖然每輛車的收費(fèi)增加，但價格因素使車流量產(chǎn)生分流，車流量減少，也必將影響效益。

收費(fèi)政策調(diào)整減少收入。2011年6月，交通運(yùn)輸部等五部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展收費(fèi)公路專項清理工作的通知》（交公路發(fā)〔2011〕283 號），明確已還清建設(shè)貸款的政府還貸收費(fèi)公路停止收費(fèi)。這一政策對于“以肥補(bǔ)瘦”模式下車流量過小的項目直接面臨償付風(fēng)險，一級及以下公路風(fēng)險加大。此外，按照國家政策規(guī)定，車輛通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)必須由國家和省級人民政府審查批準(zhǔn)，并依照相關(guān)法規(guī)進(jìn)行聽證。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)的難度加大。endprint

（五）與其他交通運(yùn)輸方式競爭風(fēng)險

在干線公路運(yùn)營區(qū)域范圍內(nèi)，鐵路、航空、水運(yùn)等其他交通運(yùn)輸方式均構(gòu)成對公路的競爭。特別是鐵路網(wǎng)絡(luò)的改善，可能分散大量的客運(yùn)和貨運(yùn)業(yè)務(wù)來源，對公路的經(jīng)營業(yè)績造成一定的影響。

五、風(fēng)險管控要求

（一）主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)參考

1. 資產(chǎn)規(guī)模。反應(yīng)企業(yè)經(jīng)營公路的里程，直接關(guān)系到經(jīng)營現(xiàn)金流和可調(diào)度資金。

2. 凈資產(chǎn)和資產(chǎn)負(fù)債率。凈資產(chǎn)反映政府出資實際到位情況；資產(chǎn)負(fù)債率反映長期償債能力和整體債務(wù)負(fù)擔(dān)。

3. 年收入及收入增長率。年收入反映收費(fèi)規(guī)模及增長；增長率反映公路沿線區(qū)域經(jīng)濟(jì)活躍程度，直接影響信貸資金安全。

4. 政府支持度當(dāng)?shù)刎斦С至Χ?，承租人在?dāng)?shù)貒Y企業(yè)的地位、股權(quán)結(jié)構(gòu)、負(fù)債結(jié)構(gòu)等。

（二）風(fēng)控要點(diǎn)

1.承租人基本情況。重點(diǎn)關(guān)注承租人的股東背景、從業(yè)經(jīng)驗、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、總體實力及財務(wù)狀況。

2.項目核準(zhǔn)情況。審查有權(quán)部門對項目的核準(zhǔn)及環(huán)評批復(fù)情況。

3.資本金到位情況。對償債能力偏低的項目應(yīng)增大資本金比例。資本金應(yīng)與信貸資金同比例到位，并原則上要求先行使用。嚴(yán)格審查是否存在資本金不落實或變相轉(zhuǎn)移、挪用資本金、不符合底線要求的情況。

4.交通流量預(yù)測情況。重點(diǎn)關(guān)注項目所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境，充分考慮多種交通運(yùn)輸方式間的替代效應(yīng)，與現(xiàn)有路網(wǎng)的配套和分流等因素，區(qū)分有歷史交通量數(shù)據(jù)的改擴(kuò)建和已建成公路項目、無歷史實際交通量數(shù)據(jù)的新建公路項目，實地調(diào)查，現(xiàn)場采集車流量數(shù)據(jù)，合理預(yù)測項目建成后的客貨流量和現(xiàn)金流，避免人為因素。高速路的收入預(yù)測一般不適用于穩(wěn)定增長的模式，建議以均值為基數(shù)，平穩(wěn)地預(yù)測收入。在敏感性分析中，成本可以設(shè)定相對較小的變化幅度，收入應(yīng)考慮較大幅度的變化。

5.還款來源落實情況。根據(jù)還款資金來源情況，制定合理的還款計劃。對于收費(fèi)期限內(nèi)交通通行費(fèi)收入不足以償還租金、無政府財政支持或支持力度較弱的項目，要及早與地方政府協(xié)商，落實補(bǔ)充還款來源。

6.風(fēng)險緩釋措施。應(yīng)盡可能地獲得收費(fèi)權(quán)質(zhì)押。民營企業(yè)應(yīng)同時追加股東連帶責(zé)任保證。對于建設(shè)成本低，貸款余額小，收入能夠較好覆蓋還款現(xiàn)金流，收費(fèi)權(quán)第一順位質(zhì)押給我公司且可以對收費(fèi)收入實行有效監(jiān)管的客戶，可以不要求第三方擔(dān)保。

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